漸進決策理論視域下山東濟寧社區(qū)養(yǎng)老問題研究

鄒凡婧 李安

摘要：為緩解人口老齡化問題，文章選取山東省濟寧市為研究對象，以漸進決策理論為指導，探索完善濟寧市社區(qū)養(yǎng)老模式的途徑。本文針對濟寧社區(qū)養(yǎng)老供求難匹配、缺乏資金、人員等問題，提出現(xiàn)有條件下改善社區(qū)養(yǎng)老體系、調動志愿服務、擴充醫(yī)療資源、建立虛擬社區(qū)等對策，以期有所裨益。

關鍵詞：漸進決策理論;社區(qū)養(yǎng)老;虛擬社區(qū)

一、漸進決策理論概念

（一）漸進決策理論的基本歷程

“漸進決策”模式概念產生于1953年《政治、經濟及福利》一書，體現(xiàn)于社會政治過程基本形態(tài)：決策制定需充分考慮多元主體訴求，于眾多方案中比較擇一。1958年，《政策分析》一文補充提出“漸進分析”方法：1.政策分析以現(xiàn)實為指導，實際方向由多元政治中心把控，微觀層面漸進;2.政策分析制定受重要變量影響，方案不具廣泛選擇性;3.基本價值標準統(tǒng)一;4.漸進分析以現(xiàn)有政策為前提。1959-1963年“漸進調試”模式基本成型，至1979年完善。

（二）漸進決策理論的內涵

林德布洛姆對全面理性決策理論的批判有：1.不同決策者對問題界定存在差異;2.決策速度與方式受時間和經費限制;3.價值觀念使決策標準難以統(tǒng)一。因此“所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標”[1]。

林德布洛姆提出漸進決策三原則：1.按部就班原則，即決策是修改現(xiàn)行政策的連續(xù)過程;2.積小變?yōu)榇笞冊瓌t，即決策經無數(shù)細微修改產生;3.穩(wěn)中求變原則，政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性保證社會平穩(wěn)運行。實行漸進決策的原因：1.各政黨對國家治理基本思路的一致性及利益的妥協(xié)性影響決策制定，無需過大修正;2.決策者無法洞悉全部方案的優(yōu)劣與后果，只能于操作過程中修正;3.改變現(xiàn)行計劃的成本難以承受?？傊?，漸進決策以決策者認識統(tǒng)一為前提，延續(xù)成功經驗達到滿意決策為止，并非全面改革。

二、山東省濟寧市社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)狀

（一）相關概念界定

社區(qū)養(yǎng)老又稱“社區(qū)居家養(yǎng)老”或“居家養(yǎng)老”，是“老年人在家居住，以社區(qū)為依托，將社會機構養(yǎng)老中的服務引入社區(qū)和家庭”的養(yǎng)老模式[2]，主要形式為上門與日托。家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、自我養(yǎng)老三種方式的服務主體分別為家庭成員、社會和老年人自身，機構養(yǎng)老屬于社會養(yǎng)老范疇。文中機構指社區(qū)自辦的日托所、老年公寓等養(yǎng)老場所。

（二）濟寧市社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)狀

濟寧市社區(qū)養(yǎng)老服務具有現(xiàn)實基礎。社區(qū)長期自主發(fā)展，養(yǎng)老模式基本成型;省市政府注重養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，推進社會保障制度建設，打造養(yǎng)老服務品牌，覆蓋城鎮(zhèn)、農村多方主體。濟寧市社區(qū)養(yǎng)老仍存在諸多問題。社區(qū)建設不均衡，服務體系不完善，部分社區(qū)缺乏老年活動場所，忽視隱性養(yǎng)老需求。

（三）山東省濟寧市人口及老齡化情況概述

根據(jù)《山東省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》和《濟寧市第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，十年間全省常住人口增長500.00萬人，增幅5.50%;濟寧市常住人口增長3 4.16萬人，增加4.41%。全省平均每個家庭戶2.98人，較十年前減少0.23人;全市家庭戶人口平均3.26人，相比減少0.23人。65歲及以上人口全省占9.84%，上升1.81%;濟寧市占9.44%，增長1.94%。

（四）主要養(yǎng)老方式的選擇

根據(jù)山東省與濟寧市第六次人口普查數(shù)據(jù)，全市家庭戶人口減少，家庭養(yǎng)老功能弱化;65歲及以上人口增長幅度高于全省水平，亟需合理養(yǎng)老方式疏導，如家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等方式。自我養(yǎng)老適于經濟獨立、身心健康的老年人自我滿足養(yǎng)老需求;家庭養(yǎng)老在照護時間和精力上力不從心，受經濟、心理等條件限制，護工照料在大多數(shù)家庭無法實現(xiàn);社會養(yǎng)老以服務內容的廣泛性著稱，但廣泛的服務內容需承擔高成本，養(yǎng)老家庭無法支撐基本生活以上的消費。綜上，可采用借鑒家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老優(yōu)勢形成的社區(qū)養(yǎng)老模式。

三、濟寧市社區(qū)養(yǎng)老存在的問題及其原因

（一）濟寧市社區(qū)養(yǎng)老存在的問題

1供求不對等與資金、政策缺乏

供需矛盾問題體現(xiàn)在，不同養(yǎng)老主體所需的服務與供給方提供的產品服務之間不對等，造成偏差和資源浪費。老年群體依照年齡段可分為低齡老人、中齡老人和高齡老人;按人體健康狀況可分為健康狀態(tài)、亞健康狀態(tài)、疾病的前驅狀態(tài)和疾病狀態(tài);以突出養(yǎng)老需求分為高齡女性、獨身或健康狀況差的老人、農村留守老人[3]。復雜情況需多種物質、精神資源應對，而現(xiàn)狀是（1）濟寧社區(qū)完全依靠政府的形式單一;（2）社區(qū)居委會工作繁雜、缺乏經驗或不愿管理。不同社區(qū)的養(yǎng)老情況不同，如部分社區(qū)無養(yǎng)老中心、醫(yī)療服務等;（3）缺乏社區(qū)養(yǎng)老服務種類、方式的具體規(guī)定及監(jiān)督協(xié)調機制，服務深度、廣度難保障[4]。各社區(qū)獨立摸索養(yǎng)老方式建設的條件仍然有限。

2基礎設施建設與人員不足

基礎設施包括農村基礎設施和城市基礎設施，主要指交通、通訊、能源、環(huán)境等。濟寧市養(yǎng)老設施普遍不足，養(yǎng)老場地狹小、文化體育活動單調，具體為老人統(tǒng)一居住、飲食、娛樂等。養(yǎng)老家庭所能支付的費用與社區(qū)所能提供的基本生活服務對等，但老人對物質精神文化仍有需求，針對性添設各種設施、增加文娛內容等成為不可忽視的現(xiàn)實需要，也是社區(qū)養(yǎng)老的難題之一。社區(qū)作為生活共同體，包含由人際交往衍生的各類設施、文化，城市社區(qū)人際關系淡漠、組織結構復雜、生活節(jié)奏快速多樣的現(xiàn)狀限制社區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮;農村社區(qū)中老年人權威地位喪失、青壯年勞動力流失現(xiàn)狀及留守老人問題未全面解決，自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老比重大。部分地區(qū)、機構、家庭出于生活壓力或偏見對老年人關注不足;或相關制度不完善，老年服務工作者鮮見。

3.醫(yī)護體系不完善

社區(qū)養(yǎng)老護理人員包括護士和老年護理員。由于工作臟累繁重壓力大、工資待遇和社會地位低、“老年歧視”及機構用工成本等因素，社區(qū)養(yǎng)老護理員主要為40-60歲的農村務工人員。培訓方式少、培訓體系不健全、培訓周期短、培訓內容基礎化、缺乏系統(tǒng)理論指導等問題亟需克服[5]。濟寧社區(qū)養(yǎng)老缺乏專業(yè)護理人員，機構無法顧及老年人的多重需求;社區(qū)僅一處養(yǎng)老場所，接收具有自理能力的老人，要求資金自給、家屬不定期探視。社區(qū)工作者具有輔導者、使能者、咨詢者、協(xié)調者等多重身份，指導社區(qū)養(yǎng)老小組、志愿團隊，協(xié)助醫(yī)療建設，引導老年案主自主協(xié)調家庭、鄰里或機構關系[6];社區(qū)護士根據(jù)社區(qū)老年人的基本情況，如高血壓、糖尿病、腦卒中、骨關節(jié)、白內障等，建立健康檔案、進行醫(yī)療照護和康復訓練[7]。濟寧社區(qū)養(yǎng)老缺少此類人員，醫(yī)療活動依靠養(yǎng)老家庭。

（二）濟寧市社區(qū)養(yǎng)老存在問題的原因

1行政指導不到位

政府對老年人口、比例、養(yǎng)老機構、床位集中調查并下發(fā)補助，難以解決微觀問題我國社區(qū)養(yǎng)老制度尚不健全，缺乏完善理論與先例指導;各地情況復雜很難自主界定權責。

2資源整合缺失

由于缺乏資源的系統(tǒng)整合，社區(qū)內部缺乏資金開展活動;機構自負盈虧、社區(qū)居委會無力或不愿管理、醫(yī)護人員收入和地位低、供需不平衡等問題難以解決，社區(qū)養(yǎng)老建設舉步維艱。

3經濟發(fā)展水平不足

我國經濟總體較好但不充分，地方政府受制于經濟實力，對養(yǎng)老產業(yè)的投入受限，使配套的醫(yī)療和社工體系不完備。發(fā)展地區(qū)經濟、建設特色模式為解決養(yǎng)老問題的根本途徑。

四、提高濟寧市社區(qū)養(yǎng)老建設的對策與建議

社區(qū)養(yǎng)老包含政府、社區(qū)、家庭等多元主體，涵蓋醫(yī)療、生活、心理、法律等內容。以漸進決策理論改進社區(qū)養(yǎng)老服務，即利用已有資源、調整現(xiàn)有機制，逐步向現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展，建設特色社區(qū)養(yǎng)老模式。

（一）完善社區(qū)養(yǎng)老體系

試用“街道辦事處指導、社區(qū)居委會調節(jié)、養(yǎng)老相關人群自我管理”的模式。政府負責社會組織招標，安全保障，床位補助和養(yǎng)老金的發(fā)放。居委會進行社區(qū)管理，協(xié)調社區(qū)內部養(yǎng)老主體和資源，對養(yǎng)老需求集中雙向反饋。養(yǎng)老相關人群包括老年群體、老年社會工作者等，老年群體在互助服務方面有極高潛力，老年社會工作者貫穿社區(qū)養(yǎng)老各活動。三者各司其職，利用現(xiàn)有信息形成政府政策指導、居委會制定方案并接收居民反饋修改或向上級部門匯報的鏈條，為社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)建政策環(huán)境與漸進決策模式的實踐前提。

（二）建設基礎醫(yī)療網絡體系

濟寧社區(qū)養(yǎng)老可借鑒“醫(yī)養(yǎng)結合”模式中社區(qū)與醫(yī)療機構聯(lián)合的形式。1.統(tǒng)籌社區(qū)老年人身體、家庭狀況并建立檔案;2.設立醫(yī)療服務站，提供健康宣傳、定期體檢、治療護理等服務;3.吸納退休醫(yī)護人員，開展培訓工作;4.就近與醫(yī)院合作，緩解占用床位、資源不匹配等問題。需注意服務成本、種類、吸納和利用方式等方面，尤其考察社區(qū)內老年人口情況、建立健康檔案，統(tǒng)籌現(xiàn)有醫(yī)療資源、建立醫(yī)療服務站與醫(yī)院合作，占床老人的接收問題等。居民自主保留優(yōu)質服務，針對性引入新項目，逐步完善社區(qū)醫(yī)療體系。

（三）調動社區(qū)潛在人力資源

社區(qū)居民是社區(qū)養(yǎng)老的主體。除忙于工作和學習的居民，社區(qū)內部存在有時間、精力并樂于參與社區(qū)活動的老年人，為社區(qū)養(yǎng)老提供理論和經驗支持;老年人之間易于共情，建立長期互動的幾率高，可帶動家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、自我養(yǎng)老人群尤其解決孤寡老人問題。可初步提出組織老年志愿者的內容和形式，介紹活動和服務對象，通過現(xiàn)場答疑得到初步反饋;組織老年志愿者與服務對象會面，設立長期活動中心并組織人員觀察協(xié)助，得到進一步反饋并完善活動內容?；ブＪ匠尚秃?，嘗試組織中青年或少年群體加入，一方面提高社區(qū)參與度，另一方面從側面觀察服務內容、流程方面的不足。

（四）構建虛擬社區(qū)

虛擬社區(qū)是通過網絡交流形成的趣緣群體，可作為補充社區(qū)養(yǎng)老設施的途徑。構建社區(qū)養(yǎng)老網站，提供醫(yī)療信息查詢、上門服務等功能，網站專業(yè)人員經實名認證幫助特定居民，保證信息真實準確、對稱。社區(qū)建立醫(yī)療檔案協(xié)助老年群體選擇養(yǎng)老方式、獲取養(yǎng)老服務。社區(qū)機構內同類疾病的照護資源整合有助于服務的針對性和專業(yè)化，確定不同的收費層級，再根據(jù)其各個時期的狀況和需求不斷調整服務與費用。

五、結語

社區(qū)養(yǎng)老模式建立依靠經濟發(fā)展和社會支持，互聯(lián)網技術使用與老年群體自治也需時間。今后濟寧社區(qū)養(yǎng)老建設將獲得更多資源，最終成為符合實際、富有特色的養(yǎng)老方式。

參考文獻：

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[3]劉靈芝.濟寧市人口老齡化狀況及影響分析[D].保定：河北大學碩士論文，2010.

[4]劉國萍.現(xiàn)階段我國城市社區(qū)養(yǎng)老模式存在的問題與對策研究[D].杭州：浙江財經學院碩士論文，2013

[5]吳敏.基于需求與供給視角的機構養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀研究[D].濟南：山東大學博士論文，2011.

[6]林典.老年社會工作在養(yǎng)老機構中的應用探討[J].社會工作下半月（理論），2008（12）

[7]劉玉伶.社區(qū)護士在醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構中所承擔的角色作用研究[J].中國社區(qū)醫(yī)師，2014（24）

作者簡介：鄒凡婧，山東濟寧人，單位德州學院政法學院;李安，山東德州人，德州學院政法學院，主要從事社會學研究。