楊云舒

（中共云南省委黨校 圖書館，云南 昆明，650111）

公共政策議程的設(shè)置，既是政策過程的起點(diǎn)，也是政府通過公共政策施行公共管理的起點(diǎn)，而網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程，打破了我國自上而下的決策體制，有效拓展了民意表達(dá)的渠道和效率，對(duì)我國進(jìn)一步推進(jìn)民主決策有重要參考價(jià)值。本文在“國家——社會(huì)”二元分析框架中引入“網(wǎng)絡(luò)”作為二者間的溝通橋梁，預(yù)設(shè)“社會(huì)——網(wǎng)絡(luò)——國家”三元分析框架，在多源流理論視域下對(duì)多個(gè)網(wǎng)絡(luò)輿情事件進(jìn)行分析歸納，結(jié)合案例從政府回應(yīng)的角度出發(fā)討論我國網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)模式，提出該模式具備問題主導(dǎo)作用明顯、政府的政治力量不可或缺、需要成型的政策思想等特征，并對(duì)回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析探討。

一、研究評(píng)述

由于西方國家針對(duì)公共政策議程、政策過程的研究起步較早，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的研究，形成了不少理論流派和理論體系，我國的政策科學(xué)研究則仍在探索階段，汲取西方的理論成果來訴諸實(shí)踐進(jìn)行分析探討，對(duì)我國政策科學(xué)理論體系的構(gòu)建有較強(qiáng)的參考價(jià)值。然而，因西方國家政治環(huán)境相對(duì)開放，網(wǎng)絡(luò)上對(duì)公民的話語自主性管制較低，民眾的政治訴求和情緒表達(dá)的渠道更加多元豐富，在肯定網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策產(chǎn)生影響的同時(shí)，專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的研究為數(shù)不多。而金登的“多源流框架”對(duì)各國政策議程的設(shè)立都表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，即使面對(duì)各國不同的國情，仍能在很大程度上適用，所以本文選擇用多源流理論來解釋我國輿論事件觸發(fā)政策議程，具備一定的理論依據(jù)和可行性。

國內(nèi)的研究中，除了多源流理論尚在探討中成果有限外，在政策議程、網(wǎng)絡(luò)輿情管理等方面都形成了一定的體系，如王紹光提出的中國政策議程設(shè)置的六種模式等。使用多源流理論對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的研究也有先例，如王法碩的《多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例》探討了交通領(lǐng)域的政策議程觸發(fā)過程①王法碩.多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究——以上海“釣魚執(zhí)法”案為例[J].行政與法,2012（03）：19-24。。但這些研究大多針對(duì)的是某一個(gè)具體的案例或政策進(jìn)行研究探索，在某種意義上來說，只對(duì)極其相近的事件有參考借鑒意義，當(dāng)不同的事件發(fā)生時(shí)，仍然需要公共部門單獨(dú)應(yīng)對(duì)，并沒有對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情事件觸發(fā)公共政策進(jìn)行總結(jié)歸納式的探索，沒有形成有跡可循的機(jī)制為公共部門的輿情管理提供規(guī)律參考。

現(xiàn)有研究多基于發(fā)達(dá)國家政策實(shí)際，在“國家—社會(huì)”二元分析框架下演繹出“壓力——對(duì)抗”的抗?fàn)幮苑治鲞壿?，筆者認(rèn)為這種邏輯與我國政治現(xiàn)實(shí)存在一定的分歧，因此預(yù)設(shè)“社會(huì)——網(wǎng)絡(luò)——國家”三元分析框架，對(duì)多個(gè)相關(guān)案例進(jìn)行分析，試圖從中總結(jié)歸納出不同類型的網(wǎng)絡(luò)輿情案件觸發(fā)政策議程的關(guān)鍵因素，提出“回應(yīng)性政策議程設(shè)置模式”，意圖對(duì)中國政治語境下的“技術(shù)民主”和“回應(yīng)性政治”展開討論。

二、案例分析

為了研究網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機(jī)制，本文選擇了8 個(gè)2018年在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議的事件來進(jìn)行分析，然而在各案例的簡(jiǎn)要分析中發(fā)現(xiàn)案例1（范冰冰“陰陽合同”事件）實(shí)際上觸發(fā)的是兩個(gè)方面的政策議程，故而增設(shè)一個(gè)案例9，作為范冰冰“陰陽合同”事件在明星限酬方面的案例。

本文選取的案例如下（括號(hào)內(nèi)為案例簡(jiǎn)稱）：案例1（范-稅）：范冰冰“陰陽合同”事件在稅務(wù)方面；案例2（疫苗）：2018 長春長生疫苗案；案例3（藥神）：電影《我不是藥神》引熱議；案例4（直播）：直播答題平臺(tái)遭“腰斬”事件；案例5（霸座）：高鐵霸座男事件；案例6（父女）：指高鐵上父親疑似猥褻女兒事件；案例7（滴滴）：樂清女孩乘坐滴滴順風(fēng)車遇害事件；案例8（酒店）：五星酒店爆出衛(wèi)生亂象事件；案例9（范-酬）：范冰冰“陰陽合同”事件在明星限酬方面。

之所以選取這些事件作為案例，首先，因?yàn)檫@些事件均屬于2018年知名度較高的事件，均引發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)上的熱議形成網(wǎng)絡(luò)輿情，使本文研究政策議程觸發(fā)機(jī)制與當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)結(jié)合較為緊密；其次，時(shí)效較好，隨著社會(huì)信息化一再推進(jìn)，公共部門發(fā)布的信息較為容易搜集，基本能夠滿足論文撰寫過程中所需要的數(shù)據(jù)；再次，這九個(gè)案例在涉及領(lǐng)域、問題類型、引發(fā)結(jié)果等方面都各不相同，從案例類型上來說相互補(bǔ)充，便于下一步的歸類分析；最后，新浪微博平臺(tái)相較于其他社交平臺(tái)而言，擁有更多的個(gè)人用戶數(shù)和官方認(rèn)證的機(jī)構(gòu)用戶數(shù)，且活躍度較好，從中獲取的數(shù)據(jù)較為真實(shí)全面，可參考性較好。這些事件在新浪微博平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)如下表1 所示，可以看出在微博平臺(tái)這些案例均有較高的關(guān)注度和討論量，對(duì)分析過程中有一定輔證。

表1 新浪微博平臺(tái)相關(guān)話題數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)來源：新浪微博，經(jīng)作者整理而得。

（說明：1.微博話題中沒有“范冰冰天價(jià)片酬”的專門話題，而是在陰陽合同、偷稅等話題中討論的，故上表中只列出了8 個(gè)案例；2.長春長生疫苗事件由于相關(guān)話題太多，討論分散，所以數(shù)據(jù)無法完全統(tǒng)計(jì)。）

（一）多源流理論

多源流理論認(rèn)為：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。”①約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2017：3。金登把這些因素總結(jié)歸納為三條源流：?jiǎn)栴}源流、政策原湯和政治源流，三條源流的交匯則會(huì)打開政策之窗，從而對(duì)政策的變遷產(chǎn)生影響。

而在這三條源流中，問題源流要求所涉及的公共問題是被準(zhǔn)確識(shí)別出來的；政策原湯指的是針對(duì)問題源流中的某個(gè)公共問題，有多個(gè)政策思想（也即備選方案）在各自傳播，并經(jīng)過不斷地變化、重組，作為建議的政策思想留存在政策原湯中，事實(shí)上是提供多種解決公共問題的辦法或思路，通常具有技術(shù)上可行、符合主流價(jià)值觀和當(dāng)前國民情緒、預(yù)算可操作等特點(diǎn)；而政治源流則獨(dú)立于另外兩條源流，通常包括國民情緒、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)人員調(diào)整、利益集團(tuán)壓力活動(dòng)等內(nèi)容。而政策之窗的打開，通常是因?yàn)檎蜗鞯淖兓ㄈ鐕袂榫w變化、行政當(dāng)局變更等）。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)事件觸發(fā)政策議程需要三條源流的匯聚以及政策之窗的開啟，但每條源流在其中發(fā)揮的作用大小并不一樣。為了更進(jìn)一步分析出在不同的事件中，各源流所起的作用大小是否有區(qū)別，本文以金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中對(duì)每個(gè)源流中的參與者及影響因素進(jìn)行的歸納為參考，選取每條源流中相較而言較為顯眼的相關(guān)因素進(jìn)行分析。

1.問題源流中的指標(biāo)：涉及范圍、負(fù)外部效應(yīng)、系列事件

涉及范圍：指的是事件所涉及的公共問題可能會(huì)波及的人群范圍。

負(fù)外部效應(yīng)：指的是相關(guān)公共問題是否具有負(fù)外部性，即：針對(duì)不特定的第三方，該事件發(fā)生是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響（也即負(fù)外部效應(yīng)）。

系列事件：指該事件發(fā)生之前，還有沒有類似的事情發(fā)生，以及之后是否還有可能發(fā)生此類事件。

2.政策原湯中的指標(biāo)：符合國民價(jià)值觀、思想成熟度

符合國民價(jià)值觀：指的是相關(guān)政策思想所體現(xiàn)的價(jià)值觀，是否與民眾的價(jià)值觀一致、是否能夠滿足民眾需求。

思想成熟度：即政策思想是否已經(jīng)成型，如果之前曾有相關(guān)政策出臺(tái)，則認(rèn)為政策思想已成型；如果國外已有值得借鑒的政策作為參考，則可認(rèn)為政策已經(jīng)半成型；如果尚未發(fā)現(xiàn)合理有效的相關(guān)政策，則認(rèn)為政策未成型。

3.政治源流中的指標(biāo)：國民情緒、政府態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)

國民情緒：對(duì)于該事件的發(fā)生，對(duì)于此類問題，國民情緒與事件發(fā)生前相對(duì)比，是激烈還是平緩。對(duì)于情緒這種較為抽象的概念，當(dāng)民眾情緒較為激烈時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)上的討論會(huì)相對(duì)較多，相關(guān)微博話題的閱讀量、討論量也會(huì)隨之增加，甚至?xí)霈F(xiàn)過激言論，調(diào)查結(jié)果如下表2 所示：

政府態(tài)度：指政府決策部門對(duì)該事件所涉及的問題的態(tài)度，對(duì)于這一項(xiàng)，其實(shí)相對(duì)較難評(píng)判，文中以官方媒體的相關(guān)新聞報(bào)道中，對(duì)該事件表示關(guān)注的部門或領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別、以及之前是否有相關(guān)報(bào)道為作為判斷根據(jù)。如果報(bào)道中明確了關(guān)注的部門或領(lǐng)導(dǎo)，且之前有相關(guān)其他事件的報(bào)道，則認(rèn)為決策者對(duì)該問題持續(xù)關(guān)注；如果報(bào)道中明確了關(guān)注的部門，或有針對(duì)該事件的持續(xù)報(bào)道，則認(rèn)為決策者對(duì)該問題已關(guān)注；如果報(bào)道中沒有明確相關(guān)部門的關(guān)注而只是做了回應(yīng)，也沒有后續(xù)報(bào)道，則認(rèn)為該問題尚未得到?jīng)Q策者關(guān)注。

領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：如果該問題被國家領(lǐng)導(dǎo)人提及，或之前的相關(guān)事件中被國家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人表示關(guān)注，則認(rèn)為該類公共問題的解決有政治力量的加入。作為國家公共部門對(duì)輿情進(jìn)行回應(yīng)、引導(dǎo)的主要方式，官方媒體在相關(guān)問題上的報(bào)道可參考性較高，故本文參考“人民日?qǐng)?bào)”、“央視新聞”的微博作為官方媒體回應(yīng)的判斷依據(jù)，結(jié)合相關(guān)新浪微博主要話題的數(shù)據(jù)為參考。

表2 新浪微博平臺(tái)相關(guān)話題主要用戶觀點(diǎn)

（三）案例評(píng)價(jià)分析

依照前文的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)9 個(gè)案例分析的結(jié)果簡(jiǎn)要總結(jié)如表3：

通過分析，9 個(gè)案例中僅有5 個(gè)成功觸發(fā)了政策議程（其直觀后果是相關(guān)政策的出臺(tái)），其間主導(dǎo)因素又有所區(qū)別：案例1（范-稅）、案例2（疫苗）對(duì)議程的觸發(fā)屬于問題源流主導(dǎo)；案例3（藥神）屬于政策原湯主導(dǎo)；案例9（范-酬）屬于政治源流主導(dǎo)；案例4（直播）屬于極為特殊的政治源流主導(dǎo)類事件。

未觸發(fā)政策議程的4 個(gè)案例中，在多源流理論框架下，案例5（霸座）中的問題源流和政策原湯較“短”，只有政治源流因素比較突出；案例6（父女）中，雖然政策源流中有較為成型政策思想、政治源流中的國民情緒也較為激烈，但由于整個(gè)案件沒有被界定為某一類問題，問題源流不成型；案例7（滴滴）雖然屬于一個(gè)較為重要的公共問題，同時(shí)也引起了政治源流的變動(dòng)，但政策原湯中缺乏成熟的政策思想；案例8（酒店）則三條源流都不短但尚未匯集。

三、回應(yīng)性政策議程的三種觸發(fā)模式

政策議程的觸發(fā)，實(shí)際上也是社會(huì)問題成為公共問題、進(jìn)入決策者視野的過程，與政策制定、政策出臺(tái)、政策施行一樣，可以看作是公共管理部門對(duì)社會(huì)公共問題進(jìn)行正式回應(yīng)的一種方式。正如前文分析中所得結(jié)論，多源流理論在我國有一定的適用性，但并不能完全解釋我國政策議程設(shè)立的過程。同時(shí)，我國的公共政策大多在國家規(guī)劃（尤其是長期規(guī)劃）的指導(dǎo)下制定實(shí)行，地方政府根據(jù)國家的五年規(guī)劃、十年規(guī)劃，也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的長期發(fā)展規(guī)、從而制定公共政策。因此，本文結(jié)合我國的政治框架，通過對(duì)文中的多個(gè)案例進(jìn)行特征分析，認(rèn)為其中存在“規(guī)劃——順應(yīng)”、“突發(fā)——回應(yīng)”、“直接規(guī)制”三種政策議程觸發(fā)模式，均屬于在網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)后的回應(yīng)性政策議程設(shè)置。

表3 影響因素表

（一）“規(guī)劃——順應(yīng)”模式

“規(guī)劃——相應(yīng)” 模式的公共政策議程設(shè)立，通常情況下事件所涉及的公共問題對(duì)國家治理十分重要，且無法通過一勞永逸的方案徹底解決，如稅收、公共衛(wèi)生安全等問題，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展變動(dòng)而產(chǎn)生新的問題方向，故而具備一定的歷史延續(xù)性，使得這些問題一直被決策者納入思考范圍，一直在國家政策的議程上，通常都會(huì)出現(xiàn)在國家長期規(guī)劃文件中，因此，該模式下最容易觸發(fā)政策議程：當(dāng)該類公共問題的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情出現(xiàn)，極易挑動(dòng)決策者的敏感神經(jīng)，且因?yàn)樵搯栴}的延續(xù)性，公共部門通常都備有相關(guān)的指導(dǎo)意見或管理辦法，故而能夠迅速采取應(yīng)對(duì)措施，回應(yīng)、掌控社會(huì)輿論。如案例1（范-稅）、案例2（疫苗）、案例3（藥神），稅務(wù)問題涉及國家財(cái)政根本，一直被決策者所關(guān)注，而問題疫苗事件頻發(fā)、以及“真藥神”陸勇案在兩次輿情發(fā)生之前均已獲得決策者關(guān)注，國家“十二五規(guī)劃”、“十三五規(guī)劃”中都可見到相關(guān)領(lǐng)域的指導(dǎo)意見，因此都在短時(shí)間內(nèi)獲得了政府部門的回應(yīng)，相關(guān)政策也以較快的速度出臺(tái)實(shí)行，可見該模式強(qiáng)調(diào)公共部門對(duì)相關(guān)問題的規(guī)劃性起決定作用。

“規(guī)劃——順應(yīng)”模式通常具備以下特征：

首先，所涉及公共問題已經(jīng)觸發(fā)過政策議程，應(yīng)對(duì)政策較為完備。

正如案例3（藥神）事件一樣，當(dāng)癌癥特效藥問題已經(jīng)觸發(fā)過公共議程，相關(guān)的應(yīng)對(duì)政策就會(huì)在實(shí)踐探討中慢慢變得較為完備，故而一旦有政治力量的推動(dòng)促進(jìn)，相關(guān)公共部門能夠迅速地觸發(fā)政策議程，并推進(jìn)政策的制定和施行，使得該類問題對(duì)公眾呈現(xiàn)出快速解決的勢(shì)態(tài)。

通過影響因素表可以看出，案例1（范-稅）事件和案例2（疫苗）事件中所指向的公共問題無論是稅收還是問題疫苗，都屬于涉及非特定人群（某種程度上來說是全民）的問題，一旦公共部門沒有進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，可能引發(fā)的后果較為嚴(yán)重，在這兩個(gè)事件中分別表現(xiàn)為明星偷稅漏稅問題越發(fā)嚴(yán)重，在損害國家財(cái)政收入的同時(shí)，也將使得民眾對(duì)我國稅制產(chǎn)生懷疑，可能引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定現(xiàn)象；問題疫苗流出使用除了對(duì)接種人產(chǎn)生直接的傷害以外，因?yàn)橐呙缌飨蚝托в玫牟豢深A(yù)知，可能造成全民恐慌引發(fā)社會(huì)混亂，還會(huì)損傷公眾對(duì)我國的疫苗系統(tǒng)的信任，如果進(jìn)一步激化，甚至可能是公眾對(duì)我國政府失去信心。鑒于問題涉眾通常為全民，此類問題并不是某一級(jí)或者某一個(gè)公共部門就能解決的，通常需要從國家層面進(jìn)行整體把控。因此，問題源流主導(dǎo)類事件所涉及的問題通常具備涉眾廣、后果嚴(yán)重、須由國家把控等特點(diǎn)。

其次，往往是系列事件，受到?jīng)Q策者的持續(xù)關(guān)注，并有應(yīng)對(duì)政策及時(shí)把控。

同時(shí)，此類事件由于其本身問題性質(zhì)較為嚴(yán)重，通常能夠引發(fā)國民情緒的鮮明變化。

隨著我國社會(huì)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，我國公民參政議政的積極性也越來越高，網(wǎng)絡(luò)作為一個(gè)能自由發(fā)表個(gè)人觀點(diǎn)的平臺(tái)，同時(shí)也是我國民情反饋的重要通道。網(wǎng)絡(luò)信息的不定向快速傳播，往往能夠使某些觀點(diǎn)在網(wǎng)民中迅速形成輿論，故而對(duì)國民情緒的激化有重要作用。

（二）“突發(fā)——回應(yīng)”模式

“突發(fā)——回應(yīng)”模式通常是事件發(fā)生后在民眾間造成較大的影響和討論，在輿情傳播中伴隨強(qiáng)烈的政策訴求，大量網(wǎng)絡(luò)民眾參與圍觀、傳播，甚至包含激烈言論，通過輿論壓力促使公共部門對(duì)該事件或特定人群進(jìn)行特別關(guān)注，從而才有可能觸發(fā)政策議程。該模式下并非所有網(wǎng)絡(luò)輿情都能觸發(fā)政策議程，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)信息的多樣性、冗余性，只有少部分網(wǎng)絡(luò)輿情涉及需要政府通過政策進(jìn)行調(diào)整的公共問題，而其中又只有部分才能引起民眾和政府的同時(shí)關(guān)注。文中案例均為突發(fā)事件所引起的網(wǎng)絡(luò)輿情，都伴隨一定程度的輿論壓力，但僅有案例9（范—酬）屬于該模式下成功觸發(fā)了政策議程，究其原因，除了突發(fā)的輿論壓力外，與輿情中的公共問題是否嚴(yán)重、是否有可行的解決方案有關(guān)。該模式與“規(guī)劃——順應(yīng)”模式最主要的區(qū)別就在于公共部門對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注源自規(guī)劃文件或輿論壓力。

“突發(fā)——回應(yīng)”模式的特征如下：

首先，涉及的公共問題不嚴(yán)重但具負(fù)外部性，有長期影響。

案例9（范-酬）根據(jù)影響因素表來看，并不具有全民的非特定性，短期內(nèi)也不會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩，似乎與政策原湯類事件所涉及的公共問題性質(zhì)相似，但與上述問題的根本不同在于，政治源流類主導(dǎo)事件所涉及的問題具有負(fù)外部性。該模式下，明星可以通過這一職業(yè)輕而易舉地獲得天價(jià)報(bào)酬、受人追捧，無疑也刺激了其他不相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員的神經(jīng)，若不加以遏制，長此以往可能在社會(huì)中形成不健康的價(jià)值觀，大部分人都往影視行業(yè)、娛樂行業(yè)鉆，缺少人來承擔(dān)社會(huì)中各行各業(yè)的工作，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，影響社會(huì)的正常發(fā)展秩序。

其次，國民情緒激烈，促使決策者關(guān)注。

“范冰冰”事件的曝光，會(huì)使民眾質(zhì)疑相關(guān)領(lǐng)域或相關(guān)系統(tǒng)，質(zhì)疑社會(huì)分工與報(bào)酬的公正性以及按勞分配的酬勞原則，因而往往能夠刺痛部分人的神經(jīng)，致使國民情緒較為激烈。同時(shí)，兩個(gè)事件還都因?yàn)槊癖姷母哧P(guān)注度引來了決策者對(duì)該類事件的關(guān)注。

最后，同類型事件間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。

從前文案例9（范-酬）的分析中可以看出，自2013年起，相關(guān)行業(yè)已經(jīng)開始關(guān)注部分演藝界人士不合理的天價(jià)片酬，并不斷由行業(yè)內(nèi)部發(fā)起倡議，但都沒有使該問題得到有效的控制，調(diào)整范圍有限。

（三）“直接規(guī)制”模式

“直接規(guī)制”模式通常表現(xiàn)為由于問題的特殊性質(zhì)，決策者對(duì)此類問題高度關(guān)注，輿情一旦發(fā)生，國民情緒甚至沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，就由公共部門直接出臺(tái)政策對(duì)相關(guān)問題、相關(guān)行業(yè)、相關(guān)人員進(jìn)行管理規(guī)范。該模式與金登的多源流理論框架差別最大，問題源流和政策原湯在觸發(fā)政策議程的過程中作用近乎沒有，完全由政治源流中政府的政治力量來直接觸發(fā)施行。

案例4（直播）就是該模式的典型例子：在輿情發(fā)生后，由于所涉及的領(lǐng)域“直播答題平臺(tái)”是相對(duì)較新的行業(yè)領(lǐng)域，本身其行業(yè)規(guī)則和體系尚未構(gòu)建，而又恰是投資“風(fēng)口”，所以市場(chǎng)資本大量投入，并互相爭(zhēng)奪龐大的在線流量，導(dǎo)致所涉民眾雖然不至于是全民范圍，但基本涉及全部網(wǎng)民，即存在對(duì)不相干第三方的影響。同時(shí)，其所涉及的問題具有一定程度上的負(fù)外部性，不可放任，故而在不符合標(biāo)準(zhǔn)范式中需要政策原湯中存在成型或半成型政策思想的情況下，公共部門果斷對(duì)行業(yè)進(jìn)行了規(guī)制。

因此，“直接規(guī)制”模式具備的特征如下：

第一，全新的較為嚴(yán)重的公共問題。

該類事件所涉及的公共問題，產(chǎn)生于剛剛興起的行業(yè)或領(lǐng)域，或是傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展后面臨的新問題：新興行業(yè)往往因?yàn)樾纬傻臅r(shí)間不長，在其快速發(fā)展的過程中，尚沒有形成諸多行業(yè)內(nèi)已經(jīng)較為成熟的行業(yè)規(guī)則和管理規(guī)章，因此帶來的問題往往也與以前的公共問題存在極大的不同；同時(shí)，由于行業(yè)發(fā)展尚未成規(guī)模不成體系，行業(yè)自治也不容易實(shí)現(xiàn)，需要經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展，才能形成一定的規(guī)則體系。但是，有的公共問題亟待解決，如果等到行業(yè)體系成型再來進(jìn)行管理和節(jié)制，很可能帶來不必要的、也不可預(yù)測(cè)的麻煩，因此，新興行業(yè)在發(fā)展的最初階段，通常需要由公共部門根據(jù)已經(jīng)形成的問題和經(jīng)驗(yàn)，來嘗試著制定行業(yè)規(guī)范，政策調(diào)整也就成了政府的主要手段。同時(shí)，當(dāng)傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，受到社會(huì)、科技、文化等發(fā)展的沖擊，也容易形成新的問題無法由老規(guī)則來解決。因此，新行業(yè)或新領(lǐng)域內(nèi)、或傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展導(dǎo)致暴露出的新的公共問題，容易觸發(fā)公共議程。

同時(shí)，該問題涉及不特定人群：正如前文描述問題嚴(yán)重性判斷中所提到的，當(dāng)一個(gè)問題涉及的群眾是不特定人群或者直接涉及全民時(shí)，在我國這個(gè)人口大國，任何細(xì)微的問題都可能聚沙成塔造成大范圍的公共問題，從而引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，根據(jù)CNNI 的全國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告可知，我國網(wǎng)民并未達(dá)到網(wǎng)民率百分百，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)輿情本身具有起源于互聯(lián)網(wǎng)或者在互聯(lián)網(wǎng)中不定向廣泛傳播的特點(diǎn)，所以不一定會(huì)波及全民，但有可能涉及所有網(wǎng)民，所以相關(guān)問題可能涉及現(xiàn)實(shí)民眾或網(wǎng)民中的非特定人群。

并且，此類公共問題具有負(fù)外部性：當(dāng)一個(gè)公共問題具有負(fù)外部性，即其結(jié)果會(huì)影響不相干的第三方時(shí)，因其結(jié)果可能造成的不確定性，往往更容易引起決策者的關(guān)注。當(dāng)某事件帶有政治性時(shí)這一特點(diǎn)尤為突出。如一帶一路戰(zhàn)略，因戰(zhàn)略一詞可能引起的歧義，所有官方報(bào)告、通告、新聞中，統(tǒng)統(tǒng)改稱為一帶一路倡議；如案例4（直播）中，直播答題平臺(tái)被“腰斬”，起因是問題里把香港和臺(tái)灣作為國家單列出來等。公共政策是公共部門對(duì)公共資源的權(quán)威性分配，從某種意義上來說，也是統(tǒng)治階級(jí)對(duì)其統(tǒng)治地位的維護(hù)，故而政治性的問題，在全球任何國家都極為敏感。然而負(fù)外部效應(yīng)當(dāng)然不止于政治性，還有公共衛(wèi)生、教育等方面的內(nèi)容。

第二，政策原湯和國民情緒的作用可忽略。

案例4（直播）中可以看出，網(wǎng)民幾乎還在答題沉迷的過程中，便悄無聲息地由政策規(guī)制。當(dāng)然，直播答題平臺(tái)本身的用戶黏著性不強(qiáng)、時(shí)限性等特點(diǎn)是直播答題平臺(tái)銷聲匿跡的內(nèi)在原因，但其在各手機(jī)APP 下載平臺(tái)下載量滑落的標(biāo)志性事件就是廣電總局的政策出臺(tái)后，相關(guān)平臺(tái)紛紛關(guān)停下架。

同時(shí)，由于此類政策中蘊(yùn)含的政策思想，并沒有經(jīng)過相關(guān)實(shí)踐去驗(yàn)證其可行性及成效，在執(zhí)行的時(shí)候結(jié)果或附加項(xiàng)往往帶有一定的未知性。

第三，政治力量直接觸發(fā)議程。

通過搜索央視新聞和人民日?qǐng)?bào)的官方微博可以發(fā)現(xiàn)，與網(wǎng)絡(luò)直播有關(guān)的微博除了公告廣電總局下發(fā)的通知外，各有有一兩條是與網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)合作的專場(chǎng)廣告微博，此前沒有負(fù)面消息的報(bào)道，可見該類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)幾乎沒有任何征兆就被叫停了，因?yàn)檎蚊舾胁蛔愣斐傻呢?fù)面影響，立刻被相關(guān)管理部門（此案例中為工信委）叫停整頓，并由主管直播節(jié)目的管理部門（廣電總局）迅速觸發(fā)議程，僅一個(gè)月就出臺(tái)政策并執(zhí)行，效率頗高。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式的優(yōu)劣勢(shì)探討

（一）優(yōu)勢(shì)

1.政策有的放矢，可執(zhí)行性強(qiáng)

美國學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！雹俎D(zhuǎn)引自《中國行政管理》1991年第11 期，第38 頁公共政策的根本目的就是通過資源的權(quán)威分配解決問題，政策的可執(zhí)行性對(duì)公共政策至關(guān)重要。無論是哪種回應(yīng)性政策議程設(shè)立模式下，所觸發(fā)的政策議程都有某一個(gè)具體的問題有待解決，使得相關(guān)政策的目標(biāo)十分明確，從政策制定的開端就能夠?qū)ο鄳?yīng)的公共問題進(jìn)行有針對(duì)性的思考。

客觀存在決定主觀意識(shí)，因此公共政策的可執(zhí)行性還取決于執(zhí)行時(shí)社會(huì)環(huán)境和歷史時(shí)期，有一定的時(shí)間和空間范圍。而回應(yīng)性政策往往用于解決當(dāng)前的社會(huì)問題，科學(xué)的決策過程中必將把當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境納入政策制定的考慮范疇，從客觀上也增強(qiáng)了相關(guān)政策的可執(zhí)行性。

2.公眾的政治參與，民主決策程度高

我國憲法規(guī)定，公民有平等參與政治的權(quán)利，同時(shí)，雖然公權(quán)更多地掌握在政府手中，但公權(quán)力的公共性決定了其應(yīng)該用于解決公共問題、滿足公共需求、維護(hù)公共權(quán)益，因此，無論是從法律的角度還是公共管理效益的角度，公眾的政治參與都是極為必要的。只有公眾參與到政策過程中，才能確保公共利益訴求得到表達(dá)，才能監(jiān)督公權(quán)力不被濫用，才能從目的上和程序上確保公共政策的公共性。

3.民眾的高參與度，增強(qiáng)政府公信力

在我國政治大環(huán)境下，互聯(lián)網(wǎng)作為一種即時(shí)、有效的溝通方式，很好地拓展了我國政府與公民之間的溝通渠道，在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中較為單一信心傳遞方式。政府通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行回應(yīng)，宣傳政策回答疑惑，保證了民眾對(duì)當(dāng)前所實(shí)行或即將施行的政策能夠有渠道進(jìn)行充分了解，民眾也多了一種有效方式及時(shí)進(jìn)行政治訴求表達(dá)，對(duì)有關(guān)政策的具體內(nèi)容、適用范圍、決策目的也能隨時(shí)隨地有所了解，也能對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，保證公共部門的目的公正、程序公平，無疑會(huì)增強(qiáng)民眾對(duì)政府等公共部門的信任感，減小政策執(zhí)行阻力。

（二）劣勢(shì)

1.網(wǎng)絡(luò)輿情可能致使決策者對(duì)公共問題誤判

輿情事件的發(fā)生，本質(zhì)上來說，是社會(huì)中存在的公共問題由于某個(gè)事件的發(fā)生引起了民眾的注意，從而因?yàn)榇罅康木W(wǎng)絡(luò)相關(guān)信息造成輿論，才促使公共部門注意。而這些公共問題往往都是一直存在于社會(huì)中的，且一直沒有被有效地解決。

公共部門對(duì)公共問題的識(shí)別不足，也就不會(huì)觸發(fā)相應(yīng)的政策議程，從而也就不會(huì)出臺(tái)政策對(duì)相關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行治理，使得這些問題持續(xù)地影響著民眾，民眾需求得不到滿足甚至某些問題越來越尖銳，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，民眾不得不通過信訪的方式來解決問題，在一定程度上也是導(dǎo)致民眾出現(xiàn)信訪不信法的原因之一?！巴话l(fā)——回應(yīng)”模式下網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)生也與之類似：當(dāng)某些系列事件一而再再而三地發(fā)生卻沒有得到妥善解決，但在網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生后，因?yàn)橛凶銐蚋牡钠毓舛群完P(guān)注度往往能引起決策者的注意，從而觸發(fā)議程、出臺(tái)政策，這種現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致民眾在向政府提出訴求和在網(wǎng)絡(luò)上提出訴求之間，選擇通過在網(wǎng)絡(luò)上形成大量的輿論壓力來迫使公共決策者解決該問題。

而網(wǎng)絡(luò)作為一把“雙刃劍”，增加政府與民眾間溝通渠道的同時(shí)，也會(huì)因其寬松的信息交流環(huán)境致使信息放大、走樣、變形，有可能導(dǎo)致決策者對(duì)相關(guān)問題的誤判，只維護(hù)了發(fā)出訴求或造成惡劣影響的極少數(shù)人的利益，反而忽視大多數(shù)人的群益，損害社會(huì)公平正義的同時(shí)，也會(huì)使得民眾形成“不吵不鬧不解決”的誤解，不斷鬧出風(fēng)波以求維護(hù)自身利益，長此以往，并不利于社會(huì)公共管理效益的提高。

2.政府的政治力量過于突出，利益集團(tuán)少見

正如前文中案例所顯示的，網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的過程中，政府中的政治力量不可或缺。以案例8（酒店）為例，根據(jù)前文中的關(guān)鍵因素判斷，酒店衛(wèi)生問題既涉及不特定人群，也有一定的負(fù)外部效應(yīng)危及公共衛(wèi)生，還屬于一個(gè)較長的系列問題，較之案例3（藥神）顯得更為嚴(yán)重，也不像案例7（滴滴）那樣缺乏妥善的解決方案，但案例4（直播）成功觸發(fā)了議程而案例8（酒店）沒有，期間的關(guān)鍵差異就在于抗癌藥曾經(jīng)觸發(fā)過相關(guān)議程，國家領(lǐng)導(dǎo)人持續(xù)關(guān)注該問題對(duì)政府部門中政治力量有較強(qiáng)的調(diào)動(dòng)作用。

然而僅僅依靠政府來治理社會(huì)、解決公共問題、識(shí)別并滿足公共訴求明顯是不可取的。政府有限的人力資源物力資源顯然無法識(shí)別滿足所有的公共需求，一味地等待政府中的高層決策者注意到某個(gè)問題，既沒有效率，管理效益也不高。同時(shí)，很多公共問題互相關(guān)聯(lián)，但等決策者一個(gè)一個(gè)解決，某種程度上也會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)。

根據(jù)金登的多源流理論，政策議程設(shè)立過程中除了政府內(nèi)部的參與者，還需要考慮政府外部的參與者：利益集團(tuán)、學(xué)者和研究咨詢?nèi)藛T、媒體等。然而本文通過對(duì)多個(gè)案例進(jìn)行分析探討的過程中發(fā)現(xiàn)，除了各媒體通過針對(duì)相關(guān)事件的持續(xù)報(bào)道促使輿情受到更多人關(guān)注外，并沒有太多的外部參與者促成結(jié)果的明顯跡象，相關(guān)利益集團(tuán)、學(xué)者和研究咨詢?nèi)藛T的參與度相對(duì)較弱。

3.主流媒體輿論引導(dǎo)能力不夠

這一現(xiàn)象在案例6（父女）中極為明顯。即使已經(jīng)由公安部門給出了案情通報(bào)，且有相關(guān)專家對(duì)期間涉及的法律問題進(jìn)行解釋，但并不能平息民眾間的憤懣情緒，甚至由此產(chǎn)生出對(duì)公共部門調(diào)查結(jié)果的質(zhì)疑。這在某個(gè)層面上來說，也凸顯了政府部門公信力的不足，其成因較為復(fù)雜，本文不做太多探討。案例6（父女）中的事件雖然經(jīng)由公安局調(diào)查通報(bào)，并非“猥褻幼童”這一敏感問題，但“猥褻未成年人”卻一直是民眾的敏感神經(jīng)，官方媒體卻只是對(duì)案情通報(bào)進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，沒有更為合理妥帖的解釋來面對(duì)民眾的質(zhì)疑，更沒有組織起新的話題來討論未成年人的合法權(quán)益保護(hù)、受害預(yù)防等內(nèi)容，無疑讓公共部門在應(yīng)對(duì)輿情時(shí)顯得被動(dòng)。

五、結(jié)論及展望

本文通過對(duì)多個(gè)案例的分析梳理，在多源流理論框架下探討了網(wǎng)絡(luò)輿情事件是如何觸發(fā)政策議程的：通常情況下，由公共問題引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情，其一旦產(chǎn)生，基本意味著政策之窗的打開，故而各類網(wǎng)絡(luò)輿情成功觸發(fā)政策議程的過程中，彼此之間的不同更多地集中在三條源流之間的不同。政策原湯中存在成型或半成型的政策思想對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情事件觸發(fā)政策議程較為關(guān)鍵，如果還沒有出現(xiàn)可行的、被認(rèn)同的政策思想，即使公共問題相對(duì)嚴(yán)重，也無法觸發(fā)政策議程。

然而通過分析發(fā)現(xiàn)，多源流理論一定程度上適用于我國網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機(jī)制，并不能完全解釋網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機(jī)制。因此，本文嘗試著提出了“回應(yīng)性政策議程觸發(fā)機(jī)制”，該機(jī)制立足于文中所示的多個(gè)案例，與我國政策議程設(shè)立中占主導(dǎo)作用的規(guī)劃性政策議程設(shè)置有所差異，強(qiáng)調(diào)因突發(fā)事件引起的政府政策性回應(yīng)。并針對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情成功觸發(fā)政策議程的過程進(jìn)行分析，根據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)，歸納出“規(guī)劃——順應(yīng)”、“突發(fā)——回應(yīng)”、“直接規(guī)制”這三種回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，雖然這三種模式之間存在一定的差異，但同時(shí)又都具備問題主導(dǎo)作用明顯、政府的政治力量不可或缺、需要成型的政策思想等共同特征。

然而，網(wǎng)絡(luò)作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的手段之一，為民眾提供下情上達(dá)的溝通途徑，為國家了解民情民意提供媒介的同時(shí)，也因其寬松的信息傳播可能會(huì)使信息變樣，因此回應(yīng)性政策議程設(shè)置存在優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也有不可忽視的劣勢(shì)，決策者應(yīng)當(dāng)觀其兩面，妥善使用。

本文對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機(jī)制的研究建立在有限的案例上，所得資料均為各公共部門和社交平臺(tái)上的公開資料，且因筆者的學(xué)識(shí)所限，結(jié)論可能存在一定的局限性。因此，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機(jī)制還需要更多角度、多方法的討論，筆者僅對(duì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行一些初步探索，以期拋磚引玉，引發(fā)更多的探討。