梁 平，王 婷

（華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071003）

民事訴訟中的送達(dá)，是指司法機(jī)關(guān)按照法定程序和方式將訴訟文書送交當(dāng)事人或其他訴訟參與人的訴訟行為。民事訴訟中，送達(dá)方式包含七種：直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、電子送達(dá)、公告送達(dá)。其中公告送達(dá)是一種兜底性送達(dá)方式，公告送達(dá)是指法院以登報(bào)、張貼公告等辦法將訴訟文書公之于眾，經(jīng)過一定時(shí)間，法律即視為送達(dá)的方式。

送達(dá)的目的是使受送達(dá)人了解送達(dá)文書的內(nèi)容，以便參與到訴訟活動(dòng)中，行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。公告送達(dá)作為送達(dá)的法定方式之一，必然具有這樣的目的。但是公告送達(dá)是一種擬制的送達(dá)方式，不要求受送達(dá)人真實(shí)地看到公告，只要公告經(jīng)過一定的時(shí)間，便推定送達(dá)完成，訴訟進(jìn)入下一階段?，F(xiàn)實(shí)中公告送達(dá)在很多時(shí)候被濫用，背離了送達(dá)的目的。我國對于公告送達(dá)的立法也很少，主要集中在《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第一百三十八條、一百三十九條、一百四十條①《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條：“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。公告送達(dá)，應(yīng)當(dāng)在案卷中記明原因和經(jīng)過?！?《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第一百三十八條：“公告送達(dá)可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告，發(fā)出公告日期以最后張貼或者刊登的日期為準(zhǔn)。對公告送達(dá)方式有特殊要求的，應(yīng)當(dāng)按要求的方式進(jìn)行。公告期滿，即視為送達(dá)。人民法院在受送達(dá)人住所地張貼公告的，應(yīng)當(dāng)采取拍照、錄像等方式記錄張貼過程。” 第一百三十九條：“公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)說明公告送達(dá)的原因；公告送達(dá)起訴狀或者上訴狀副本的，應(yīng)當(dāng)說明起訴或者上訴要點(diǎn)，受送達(dá)人答辯期限及逾期不答辯的法律后果；公告送達(dá)傳票，應(yīng)當(dāng)說明出庭的時(shí)間和地點(diǎn)及逾期不出庭的法律后果；公告送達(dá)判決書、裁定書的，應(yīng)當(dāng)說明裁判主要內(nèi)容，當(dāng)事人有權(quán)上訴的，還應(yīng)當(dāng)說明上訴權(quán)利、上訴期限和上訴的人民法院?！?第一百四十條：“適用簡易程序的案件，不適用公告送達(dá)。”，遠(yuǎn)不能應(yīng)對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。這樣的立法和司法現(xiàn)狀，阻礙了我國司法服務(wù)水平和保障能力的提升。

一、公告送達(dá)的必要性及價(jià)值分析

（一） 公告送達(dá)的必要性和重要性

民事送達(dá)作為連接民事訴訟各環(huán)節(jié)的紐帶，其在整個(gè)訴訟過程中的重要性不容小覷。公告送達(dá)作為民事送達(dá)的一種法定方式，其重要性也不容忽視?？傮w而言，公告送達(dá)的必要性及重要性可以概括為以下幾點(diǎn)：

第一，公告送達(dá)在民事訴訟中起到連接訴訟程序的作用。由于種種原因，常規(guī)的送達(dá)方式總有送達(dá)不能的情形發(fā)生，但案件不能因送達(dá)不能而無限期地拖延，需要有一種方式來結(jié)束送達(dá)，保證訴訟程序的順利進(jìn)行。公告送達(dá)作為兜底性的送達(dá)方式，對訴訟程序有承上啟下的作用，庭前送達(dá)的文書公告后，通常會(huì)導(dǎo)致案件的缺席審理，庭后送達(dá)的文書公告后，通常會(huì)導(dǎo)致案件的審結(jié)。

第二，公告送達(dá)能夠有效提高訴訟效率。如果沒有公告送達(dá)這種方式，當(dāng)事人有可能故意躲避文書送達(dá)來回避訴訟或者拖延訴訟時(shí)效，影響案件處理的效率。根據(jù)法律規(guī)定，法院只要按照法定程序進(jìn)行送達(dá)，之后訴訟程序就可以順利進(jìn)行，法院的訴訟效率自然有效提升。對于故意躲避送達(dá)的受送達(dá)人而言，也能產(chǎn)生一定的壓力，迫使其回歸訴訟程序。

第三，公告送達(dá)幫助法院完成了通知義務(wù)?！八瓦_(dá)是法院訴訟中的基礎(chǔ)性工作，雖小卻很重要。法院有義務(wù)將各種法律文書按法定方式、法定期限送達(dá)給當(dāng)事人和其他訴訟參與人，這既是為了履行法律職責(zé)，也是為了保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。”[1]公告送達(dá)作為兜底性的送達(dá)方式，也是法院送達(dá)工作的一部分，如果受送達(dá)人確實(shí)無法聯(lián)系或者下落不明的，公告送達(dá)之后法院才算完成了通知的義務(wù)。

第四，公告送達(dá)發(fā)揮了保障受送達(dá)人程序利益的功能。當(dāng)事人的知情權(quán)是行使其他訴訟權(quán)利的前提，如果當(dāng)事人沒有知悉訴訟文書的內(nèi)容，也就意味著不清楚其享有的權(quán)利，程序利益將得不到保障。雖然實(shí)踐中很多當(dāng)事人是故意躲避文書送達(dá)，但是也不能排除確實(shí)有些當(dāng)事人是因?yàn)榭陀^原因而沒有接收到訴訟文書，對于他們還是應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)姆绞奖Ｕ铣绦蚶妗９嫠瓦_(dá)就是這樣一種方式，改變了送達(dá)的相對性，增加了當(dāng)事人知悉送達(dá)內(nèi)容的可能。正如廖永安教授所言：“這一功能對于不知情的受送達(dá)人而言，可能大大增加接收訴訟信息的幾率，從而使其應(yīng)有的訴訟權(quán)益得到更好的保護(hù)?！盵2]

（二） 公告送達(dá)的價(jià)值分析

公告送達(dá)的目的很大程度上與送達(dá)制度的目的相關(guān)，送達(dá)制度的設(shè)置主要目的是為了保障當(dāng)事人的權(quán)利，還是為了保障訴訟的順利進(jìn)行，對此理論界與司法實(shí)務(wù)界有不同的看法。廖永安教授認(rèn)為：“我國民事訴訟送達(dá)完全被定性為人民法院的一項(xiàng)職權(quán)行為，其目的主要在于保障訴訟進(jìn)行，而非保障當(dāng)事人的程序利益，民事送達(dá)一向由人民法院負(fù)責(zé)，是法院單方面的職責(zé)和訴訟義務(wù)，訴訟中由此產(chǎn)生的不能送達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)和訴訟拖延責(zé)任也由法院單方承擔(dān)?！盵3]對于送達(dá)制度的目的如果認(rèn)為是保障訴訟的進(jìn)行，那么公告送達(dá)的目的可以理解為“盡快結(jié)束送達(dá)程序，保障訴訟的順利進(jìn)行”，這也是一些基層人民法院法官和書記員的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)如果是立法的初衷，那么我們是否考慮采用比公告送達(dá)更為省時(shí)省力省財(cái)?shù)姆绞絹斫Y(jié)束送達(dá)，甚至有法官提出公告送達(dá)其實(shí)沒有存在的必要。也有學(xué)者表示送達(dá)制度的目的是為了保障當(dāng)事人的權(quán)利，不僅是程序性權(quán)利，還包括實(shí)體性權(quán)利，通過送達(dá)使得當(dāng)事人能夠參與到訴訟程序中，維護(hù)自身的合法權(quán)益。那么公告送達(dá)作為送達(dá)方式中的一種，也應(yīng)當(dāng)以此作為運(yùn)用過程中的主要目的。本文立足于后者，認(rèn)為送達(dá)制度的目的主要還是保障當(dāng)事人的訴權(quán)，因此我國公告送達(dá)制度仍有存在的必要并且有很大的改善空間。

二、公告送達(dá)存在的實(shí)踐困境

公告送達(dá)作為一種法律擬制的送達(dá)方式，本身是司法程序相互妥協(xié)的產(chǎn)物，實(shí)際上有關(guān)訴訟信息有可能并未事實(shí)上送達(dá)當(dāng)事人，但卻發(fā)生了與實(shí)際送達(dá)相同的法律效果。法律擬制的程序設(shè)置會(huì)損害到一定的法律價(jià)值，因此適用法律擬制時(shí)一定要確保損害最小化，這也是公告送達(dá)適用所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。谷口安平在書中提到：“送達(dá)是當(dāng)事人程序參加機(jī)會(huì)的保障，不過，如果不知被告的住所而只能以公示送達(dá)的方式擬制通知時(shí)，法律上是在對保障參加機(jī)會(huì)做出的一種妥協(xié)?！盵4]由此可知，公告送達(dá)的適用必須慎之又慎，但是實(shí)踐中公告送達(dá)的適用卻存在很多漏洞。

（一） 公告送達(dá)案件數(shù)量大，形式單一

隨著法院受理案件數(shù)量的逐年增長，采用公告方式送達(dá)的案件數(shù)量也日益上升。據(jù)了解，H省某基層人民法院派出法庭2016年公告送達(dá)案件20余個(gè)，2017年30余個(gè)，2018年將近50個(gè)，其中2017年平均每月公告送達(dá)2～3個(gè)案件，而通常一個(gè)案件庭前公告送達(dá)的，庭后也會(huì)通過公告方式送達(dá)，也就是說，該法庭2017年公告送達(dá)文書60余份。不同法庭的案件數(shù)量可能略有差異，但公告送達(dá)的案件數(shù)量都不少，并有逐年增長的趨勢。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法＞ 的解釋》第一百三十八條，公告可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼，也可以在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登，但在司法實(shí)踐中，有的法院僅在法院公告欄內(nèi)張貼，有的法院僅在受送達(dá)人住所地張貼，有的法院根本沒有張貼，僅在卷宗中附一張公告底稿。[5]對于張貼公告的地址是二者擇其一，還是二者兼具，理論界存在爭議，法院為了方便，通常都是擇其一。此外，刊登公告的媒介法院大都選擇報(bào)紙，被調(diào)研的某基層人民法院派出法庭刊登公告的媒介無一例外均是《人民法院報(bào)》。

首先對于在法院公告欄張貼公告的方式，通常是為了公示和司法公開的目的，并不是為了使受送達(dá)人知曉相關(guān)訴訟信息，因?yàn)槠胀ü癫粫?huì)經(jīng)常進(jìn)出法院，更不會(huì)注意到法院公告欄里的公告是否會(huì)有涉及自己的訴訟信息。其次對于在受送達(dá)人住所地張貼公告的方式，通常受送達(dá)人下落不明才會(huì)采用公告送達(dá)，既然受送達(dá)人已經(jīng)下落不明，在其住所地張貼公告也無法使受送達(dá)人獲悉相關(guān)訴訟信息。至于在信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告的方式，由于法律沒有具體的規(guī)定，各地法院的試行方式并不統(tǒng)一，事實(shí)上，部分法院已經(jīng)將公告送達(dá)文書登載發(fā)布在地方法院網(wǎng)站或中國法院網(wǎng)，但由于沒有明確其法律效力，此種方式僅僅作為傳統(tǒng)公告的輔助手段。

關(guān)于刊登公告的報(bào)紙，現(xiàn)行《民事訴訟法》沒有作任何規(guī)定，但最高人民法院在2001年12月21日下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)人民法院公告發(fā)布工作的通知》，該《通知》硬性規(guī)定：“《人民法院報(bào)》為最高人民法院指定的發(fā)布人民法院公告唯一、合法、有效的報(bào)紙。多年來，各級(jí)人民法院的法官以及案件當(dāng)事人都已經(jīng)習(xí)慣了在人民法院報(bào)上查詢、閱讀人民法院公告，從中了解全國法院案件審判工作、執(zhí)行工作的有關(guān)信息。因此，各級(jí)法院公告只能向人民法院報(bào)報(bào)送，由人民法院報(bào)按統(tǒng)一格式刊發(fā)。各級(jí)人民法院不得將公告送交人民法院報(bào)以外的報(bào)紙發(fā)布?！庇捎谟辛诉@個(gè)硬性的規(guī)定，法院一般將公告刊登在《人民法院報(bào)》上。但是《人民法院報(bào)》的受眾對象通常為法律從業(yè)人員，其專業(yè)性強(qiáng)，普通公民接觸少，即使受送達(dá)人接觸到《人民法院報(bào)》，也通常不會(huì)留意報(bào)紙中縫的公告，因此訴訟信息傳播的效果差，難以達(dá)到送達(dá)的目的。

（二） 公告送達(dá)流于形式

法院公告是指由獨(dú)立行使審判權(quán)的國家機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公布的法律文書，法律中規(guī)定的法院公告的情形不多，人民法院公告網(wǎng)將法院公告分為了破產(chǎn)公告、執(zhí)行公告、開庭公告、裁判公告以及其他公告五大類型，這些公告通?？梢苑譃閮煞N情形，一種是面向特定的主體，比如破產(chǎn)公告所針對的主要是債務(wù)人和債權(quán)人。另一種是面向不特定的主體，而這類公告通常都流于形式，比如票據(jù)遺失后銀行掛失止付，法院受理后發(fā)出通知，在報(bào)紙上公示催告，公告期滿后才會(huì)作出除權(quán)判決。這些公告盡管流于形式，也不會(huì)對公民造成很大損失，至多是財(cái)產(chǎn)的流失。但是有關(guān)審判的公告送達(dá)一旦流于形式，將影響公民的權(quán)利，首先是程序性權(quán)利，如知情權(quán)、聽審權(quán)等，進(jìn)而影響的是實(shí)體性權(quán)利，如答辯權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等。

公告送達(dá)一旦流于形式，當(dāng)事人雙方將難以形成有效對抗，庭審過程缺乏辯論、質(zhì)證等環(huán)節(jié)，案件的真實(shí)性難以還原，法官憑借一面之詞審理案件，有可能導(dǎo)致冤假錯(cuò)案，最可能的是作出不合理的缺席判決。而且原告有可能利用這一缺口，故意不提供被告的真實(shí)聯(lián)系方式，試圖誘導(dǎo)法院通過公告送達(dá)而無法聯(lián)絡(luò)被告，損害他人的合法權(quán)益。正如廖永安教授所說：“公告送達(dá)在訴訟程序上作為維護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)的最后一道防線的積極作用難以有效發(fā)揮?！盵2]此外，由于受送達(dá)人事實(shí)上并沒有適時(shí)了解公告信息，各種權(quán)利也被變相剝奪，對于審判的結(jié)果很難認(rèn)同，緊接著引發(fā)的則是執(zhí)行難的問題。

（三） 公告送達(dá)適用條件規(guī)定粗疏，缺乏審查程序

《民事訴訟法》中規(guī)定兩種情形下可以采用公告送達(dá)：一是受送達(dá)人下落不明，二是采用其他方式無法送達(dá)的。這里需要明確的是舉證責(zé)任的歸屬，證明力的標(biāo)準(zhǔn)、證明材料的種類、公告送達(dá)的裁判文書類型、公告送達(dá)的決定方式。這些程序法律都沒有進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)踐中法院的作法不一。以H省某基層人民法院為例，該法院送達(dá)的程序通常是：通知當(dāng)事人到法院領(lǐng)取訴訟文書，當(dāng)事人無法或不愿到法院領(lǐng)取的，快遞給當(dāng)事人，如果無法聯(lián)系到當(dāng)事人或無法確認(rèn)送達(dá)地址的，查詢戶籍所在地，如果還是不能確認(rèn)的，進(jìn)行公告送達(dá)。通常該法院公告送達(dá)都是由審判員一人決定。H省另一基層人民法院的送達(dá)程序更為簡單：首先郵寄送達(dá)，郵寄不到再直接送達(dá)或者留置送達(dá)，此后沒有送達(dá)成功將采用公告送達(dá)。

公告送達(dá)作為送達(dá)的兜底方式，一定要在窮盡其他送達(dá)方式的情形下適用，對此我國法律雖然有明確規(guī)定，但是存在理解上的分歧，首先對于“下落不明”的理解，最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則＞若干問題的意見》第二十六條規(guī)定“公民離開最后住所地沒有音訊的情況”，對于“最后住所地”的認(rèn)定、離開最后住所地的時(shí)間認(rèn)定、證明沒有音訊的證明人的認(rèn)定、司法實(shí)踐中存在不同的理解。其次對于“采用其他方式無法送達(dá)”的理解，關(guān)于其他送達(dá)方式的適用順序，是否需要窮盡其他送達(dá)方式，司法實(shí)踐中也存在不同的理解。此外，對于滿足適用條件的審查也沒有具體的規(guī)定，法官依據(jù)什么決定公告送達(dá)不清楚，以至于司法實(shí)踐中對于公告送達(dá)的適用具有隨意性。對于一些實(shí)際上不應(yīng)當(dāng)適用公告送達(dá)的案件適用公告送達(dá)，損害了受送達(dá)人的程序利益，也使得法院對于是否滿足公告送達(dá)的條件怠于進(jìn)行實(shí)地考察，容易造成冤假錯(cuò)案，損害司法權(quán)威。

（四） 案卷中公告送達(dá)的記錄不明

《民事訴訟法》規(guī)定公告送達(dá)，應(yīng)當(dāng)在案卷中記明原因和經(jīng)過。但是在司法實(shí)踐中，法院的案卷中通常只有公告的內(nèi)容，對于公告送達(dá)的原因和經(jīng)過鮮少記錄。H省某基層人民法院派出法庭有關(guān)公告送達(dá)的案卷中對于公告送達(dá)的說明通常只有一頁紙，或是向《人民法院報(bào)》投稿的模板，或是從網(wǎng)頁打印出的《人民法院報(bào)》的刊登內(nèi)容，對于公告送達(dá)的原因和經(jīng)過鮮有提及。

司法實(shí)踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象究其原因，主要在于大多數(shù)采用公告送達(dá)方式送達(dá)的案件最終多以缺席判決的方式結(jié)案，受送達(dá)人沒有實(shí)際參與訴訟程序，自然也不會(huì)查閱案卷，對法院的司法程序缺乏監(jiān)督，這也是公告送達(dá)的適用具有隨意性的原因之一。無論是法院的內(nèi)部審查還是外部規(guī)制，都缺少對公告送達(dá)適用的監(jiān)督，無論是事前報(bào)批還是事后備案，都從案卷中難以查詢到依據(jù)。

（五） 公告內(nèi)容簡單，公告費(fèi)用高昂

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》一百三十九條規(guī)定了公告送達(dá)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包含的信息是比較具體的，但在司法實(shí)踐中，公告送達(dá)的內(nèi)容通常都很簡單，甚至一些必要的信息都沒有交代清楚。比如以下是一則《人民法院報(bào)》在2017年12月12日刊登的一則公告內(nèi)容為：“趙某某、杜某某、戎某某：本院受理原告保定正大亞飛汽車連鎖有限公司訴你追償權(quán)糾紛一案，現(xiàn)依法向你公告送達(dá)本院（2016）冀0606民初1717號(hào)判決。自公告之日起60日內(nèi)來本院領(lǐng)取判決書，逾期則視為送達(dá)。如不服本判決，可在公告期滿后15日內(nèi)向本院遞交上訴狀及副本，上訴于河北省保定市中級(jí)人民法院。逾期本判決即發(fā)生法律效力。”在此公告中，判決的主要內(nèi)容都沒有說明，受送達(dá)人即使看到了公告，也不清楚判決結(jié)果，這樣的公告沒有到達(dá)送達(dá)的效果?！度嗣穹ㄔ簣?bào)》在2018年1月26日刊登的一則公告內(nèi)容如下：“凌某某、程某某：本院受理原告邱某某訴你們（2017）湘0202民初2398號(hào)民間借貸糾紛一案，現(xiàn)依法向你們公告送達(dá)起訴狀副本、應(yīng)訴通知書、訴訟權(quán)利義務(wù)告知書、合議庭成員通知書、舉證通知書及開庭傳票。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過60日即視為送達(dá)。提出答辯狀和舉證的期限為公告期滿后15日內(nèi)。并定于舉證期滿后第3日上午9時(shí)（遇法定假日順延）在本院第四審判庭開庭審理，逾期將依法缺席裁判?！痹诖斯嬷校鹪V狀的要點(diǎn)、受送達(dá)人逾期不答辯的法律后果、受送達(dá)人逾期不出庭的法律后果都沒有說明，受送達(dá)人參與案件審理的積極性便不會(huì)很高。

事實(shí)上，各級(jí)人民法院不是不清楚《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第一百三十九條的規(guī)定，而是出于一些原因沒有嚴(yán)格執(zhí)行。通過與書記員訪談了解到原因主要有以下兩方面：首先，人民法院并不認(rèn)為通過公告送達(dá)能夠使受送達(dá)人知曉訴訟文書的內(nèi)容，從而參與到訴訟中，因此認(rèn)為沒有必要太過完善公告文書的內(nèi)容。其次，人民法院報(bào)的公告費(fèi)用高昂，而這部分費(fèi)用需要由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，并且公告內(nèi)容有字?jǐn)?shù)限制，超過一定字?jǐn)?shù)費(fèi)用又會(huì)上漲，法院為了減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，通常都會(huì)將公告內(nèi)容控制在400字以內(nèi)，但是400字將法律規(guī)定的內(nèi)容表述完整并不容易，因此法院對于一些內(nèi)容有所省略。以下是人民法院報(bào)公告的費(fèi)用明細(xì)：

公告刊登價(jià)格

三、公告送達(dá)制度的完善

采用公告送達(dá)方式本質(zhì)上是審判公正和審判效率的博弈結(jié)果，是公正和效率價(jià)值的選擇結(jié)果，公告送達(dá)制度一定程度上損害了審判公正，因此我們在適用這一制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)最大限度地減少對審判公正造成的損害。以保障受送達(dá)人的程序利益為出發(fā)點(diǎn)，完善我國公告送達(dá)制度。

（一） 審慎適用公告送達(dá)

公告送達(dá)作為兜底性質(zhì)的送達(dá)方式，在適用過程中，應(yīng)當(dāng)作為法院最后的選擇，只有當(dāng)其他送達(dá)方式無法實(shí)際送達(dá)當(dāng)事人時(shí)，公告送達(dá)才可以作為補(bǔ)充送達(dá)方式適用。因?yàn)闊o論公告送達(dá)的制度如何設(shè)計(jì)，其作為擬制送達(dá)的本質(zhì)不會(huì)改變，送達(dá)效果難以保障，因此法院對待公告送達(dá)的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是能不用則不用，必須用時(shí)要慎之又慎，需以窮盡其余送達(dá)方式為前提。這要從立法司法等方面共同努力，首先需要立法細(xì)化公告送達(dá)的適用條件以及適用程序，其次法院適用公告送達(dá)時(shí)需要強(qiáng)化審查責(zé)任，嚴(yán)格按照法律規(guī)定適用，避免公告送達(dá)的濫用。

（二） 拓寬公告送達(dá)媒介

采用公告送達(dá)方式首先應(yīng)當(dāng)考慮送達(dá)效果，避免公告送達(dá)形式化，目前我國法律關(guān)于公告送達(dá)的規(guī)定忽視了當(dāng)事人的個(gè)人屬性，對所有案件一概而論，明知采取這種方式對當(dāng)事人知情權(quán)的保障沒有任何幫助，依然不予變通，實(shí)際上是對當(dāng)事人主體地位的不尊重。為保障受送達(dá)人知情權(quán)，公告送達(dá)的方式應(yīng)盡可能方便受送達(dá)人獲悉公告內(nèi)容，為此應(yīng)當(dāng)取消《關(guān)于改進(jìn)人民法院公告發(fā)布工作的通知》的規(guī)定，拓寬公告送達(dá)的媒介，借助于不同類型的報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)刊登公告。對于媒介的選擇可以根據(jù)受送達(dá)人的身份習(xí)性確定，由法官自由裁量。比如受送達(dá)人是老年人的，公告媒介可以選擇為當(dāng)?shù)氐胤綀?bào)紙或者地方電臺(tái)廣播；受送達(dá)人是中年人的，公告媒介可以選擇為家庭報(bào)紙或者地方電視欄目；受送達(dá)人是青年人的，公告媒介可以選擇為電視欄目或者互聯(lián)網(wǎng)。再比如受送達(dá)人是商人的，公告媒介可以選擇為財(cái)經(jīng)報(bào)紙或者財(cái)經(jīng)電視節(jié)目；受送達(dá)人是公眾人物的，公告媒介可以選擇為娛樂電視節(jié)目或者娛樂新聞報(bào)紙；受送達(dá)人是學(xué)生的，公告媒介可以選擇為互聯(lián)網(wǎng)。只有這樣，才能最大程度上保障公告送達(dá)的效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的實(shí)質(zhì)平等。

需要注意的是，報(bào)紙的選擇一定要分級(jí)別分類型，《人民法院報(bào)》的受眾范圍小，產(chǎn)生的弊端前文已經(jīng)闡述，因此公告選擇報(bào)紙的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分考慮受送達(dá)人的具體情況。對于互聯(lián)網(wǎng)，這里的涵蓋面很廣，既包括百度谷歌等新聞平臺(tái)，也包括微博微信公眾號(hào)等交流傳播平臺(tái)，充分發(fā)揮新媒體作用，利用現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展成果保障送達(dá)效果。在利用新媒體時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)受送達(dá)人的隱私，可以隱藏部分關(guān)鍵信息。

（三） 建立嚴(yán)格的公告送達(dá)審查制度

針對公告送達(dá)適用條件的審查方式，可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。在我國臺(tái)灣地區(qū)，公告送達(dá)“必須法院已為相當(dāng)之探索，仍不知應(yīng)為送達(dá)之住所在何地者，始得為之。不得僅以他造當(dāng)事人主觀的謂其不知而隧行公示送達(dá)。至應(yīng)為送達(dá)之處所是否不明，應(yīng)由申請公示送達(dá)之當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任，法院亦得依職權(quán)調(diào)查之”。[6]

由此我們可以從以下幾方面來改進(jìn)審查制度：第一，由申請公告送達(dá)的當(dāng)事人舉證證明受送達(dá)人下落不明的事實(shí)，這里提供的證明材料包括但不限于受送達(dá)人原住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或公安派出所提供的受送達(dá)人下落不明的書面證明；第二，人民法院應(yīng)當(dāng)對申請人提供的證明材料調(diào)查核實(shí)，調(diào)查核實(shí)的方式為書面審查具有公信力的證明文件，如申請人無法提供或怠于提供該類證明文件，人民法院可依職權(quán)向受送達(dá)人成年家屬、鄰居、當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)、村委會(huì)以及公安派出所了解核實(shí)受送達(dá)人的情況；第三，人民法院組織合議庭，依照當(dāng)事人提供的證明材料以及法院調(diào)查核實(shí)的相關(guān)信息，對案件是否進(jìn)行公告送達(dá)以及采用何種方式公告送達(dá)作出裁定。

（四） 公告送達(dá)文書上網(wǎng)

裁判文書上網(wǎng)后，受到了廣泛的肯定，是深化司法公開的有力舉措。作為保障公民權(quán)利，規(guī)制司法行為的有效方式，公告送達(dá)文書也應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)上公開制度。事實(shí)上，司法實(shí)踐中公告送達(dá)文書已經(jīng)在網(wǎng)上可以查詢到，但是沒有通過立法予以明確，缺乏正當(dāng)性，其效力也不明確。構(gòu)建公告送達(dá)文書上網(wǎng)制度，明確網(wǎng)絡(luò)公告送達(dá)的法律效力，是完善公告送達(dá)制度的應(yīng)有之義。公告送達(dá)文書缺乏單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，“中國裁判文書網(wǎng)”的成功經(jīng)驗(yàn)為公告送達(dá)文書上網(wǎng)制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

公告送達(dá)文書上網(wǎng)，一方面可以便利當(dāng)事人查詢關(guān)于自己的送達(dá)信息，網(wǎng)頁具有搜索引擎，當(dāng)事人可以很快查詢到關(guān)于自己的公告和訴訟文書的內(nèi)容。另一方面可以規(guī)范法院工作人員的司法行為，公告送達(dá)文書上網(wǎng)對法院工作人員產(chǎn)生一定的壓力，在公告送達(dá)上網(wǎng)時(shí)，對于公告的內(nèi)容、公告的程序、公告的條件等均需進(jìn)行說明，可以有效防止法官公告送達(dá)的隨意性。

（五） 增加張貼公告的地址

《高法解釋》一百三十八條規(guī)定的公告送達(dá)方式包括在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，作為傳統(tǒng)的公告送達(dá)方式，目前而言仍有存在的必要性，可以與新媒體送達(dá)并行不悖，但是對于張貼公告的地址應(yīng)當(dāng)有所擴(kuò)展，在受送達(dá)人可能的住所地、工作地、親戚朋友聚居地都可以張貼公告，增加受送達(dá)人知悉公告的可能性。同樣，對于每份張貼的公告應(yīng)當(dāng)通過拍照、錄像等方式記錄張貼過程，并隨卷保存。

（六） 縮短公告時(shí)間，降低公告成本

目前我國規(guī)定的國內(nèi)公告送達(dá)時(shí)間為自公告發(fā)出之日起60日，涉外民事訴訟中的公告送達(dá)時(shí)間為自公告發(fā)出之日起6個(gè)月，公告時(shí)間過長。僅考慮國內(nèi)訴訟，通常一個(gè)案件審前采用公告送達(dá)方式送達(dá)訴訟文書，審結(jié)也將采用公告送達(dá)方式送達(dá)裁判文書，也就是說一個(gè)案件從受理到審結(jié)至少經(jīng)過兩至三次公告送達(dá)，按照一個(gè)案件公告送達(dá)兩次，每次生效時(shí)間為60日，加上刊登公告所需要的時(shí)間，僅送達(dá)時(shí)間便達(dá)到將近五個(gè)月，這樣一個(gè)案件完整審理結(jié)束至少需要半年，訴訟成本過高，時(shí)間過長，效率過低。據(jù)調(diào)查了解到，通過公告送達(dá)訴訟文書的案件，僅初次送達(dá)所占用的時(shí)間達(dá)到了總體審理時(shí)間的40%。事實(shí)上，公告送達(dá)的效果不依賴于公告時(shí)間的長短。如果受送達(dá)人是善意的，公告方式選擇合理，一定的公告時(shí)間足以保障受送達(dá)人的知情權(quán)。如果受送達(dá)人故意躲避送達(dá)，長時(shí)間的公告送達(dá)也難以達(dá)到送達(dá)效果，只會(huì)影響訴訟效率。

對于公告送達(dá)的生效時(shí)間立法可以參考德國、日本和臺(tái)灣地區(qū)的法律。《德國民事訴訟法典》第206條規(guī)定：“包括有傳票的書狀，從書狀節(jié)本最后登載于公開的報(bào)紙時(shí)起屆滿一個(gè)月，視為在屆滿之日已經(jīng)送達(dá)。受訴法院在準(zhǔn)許公示送達(dá)時(shí)，也可以規(guī)定一個(gè)較長的必要時(shí)間。書狀不包括傳票時(shí)，在書狀張貼于法院公告牌上滿兩周后，視為已經(jīng)送達(dá)。張貼的書狀如果在張貼期間屆滿前脫離了公告牌，對送達(dá)的效力不發(fā)生影響?！盵7]《日本新民事訴訟法》第112條規(guī)定：“公示送達(dá)自前條規(guī)定公告日起兩周后生效。但第一百一十條第三款的公示送達(dá)自公告的翌日起生效”。第110條第三款規(guī)定：“對同一個(gè)當(dāng)事人第二次以后的公示送達(dá)應(yīng)依職權(quán)為之”。臺(tái)灣地區(qū)《民事訴訟法》第152條規(guī)定：“公示送達(dá)，自將公告或通知書粘貼公告處之日起，其登載公報(bào)或新聞紙者，自最后登載之日起，經(jīng)二十日發(fā)生效力；就對于外國為送達(dá)而為公示送達(dá)者，經(jīng)六十日發(fā)生效力。但第一百五十條之公示送達(dá)，自粘貼公告處之翌日起，發(fā)生效力”。第150條規(guī)定：“依前條規(guī)定為公示送達(dá)后，對于同一當(dāng)事人仍應(yīng)為公示送達(dá)者，依職權(quán)為之”。借鑒德國、日本和臺(tái)灣地區(qū)的法律，我們可以將公告送達(dá)的生效時(shí)間作如下規(guī)定：民事訴訟審前采用公告方式送達(dá)訴訟文書的，自公告發(fā)布之日起，經(jīng)過15日視為送達(dá)；涉外案件自公告發(fā)布之日起，經(jīng)過30日視為送達(dá)。人民法院可依據(jù)案件情況，適當(dāng)延長生效時(shí)間。審結(jié)送達(dá)裁判文書的對象若與審前送達(dá)的一致，自公告送達(dá)發(fā)布之日起，經(jīng)過3日視為送達(dá)。

如上文所述，現(xiàn)在公告送達(dá)的主要方式是《人民法院報(bào)》刊登公告，費(fèi)用高昂，加重了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。建立多元化的公告送達(dá)方式，避免《人民法院報(bào)》的壟斷嫌疑，充分發(fā)揮新媒體與傳統(tǒng)媒體的各自優(yōu)勢，有效降低公告費(fèi)用。

（七） 完善案卷記錄，加強(qiáng)判決說理

為了督促法院按照法定程序公告送達(dá)，避免適用公告送達(dá)的隨意性，法院應(yīng)在案卷中詳細(xì)記明公告送達(dá)的方式、原因和經(jīng)過，并將一方當(dāng)事人提交的公告送達(dá)申請、受送達(dá)人下落不明的證明材料、法院的調(diào)查核實(shí)材料以及合議庭的裁決書等歸卷存檔，作為備案的重點(diǎn)考查內(nèi)容之一，并由監(jiān)督部門定時(shí)抽查。

隨著司法公開的推進(jìn)，法院對于判決書的說理更為看重，但判決書的說理主要是針對實(shí)體性的論證，對于程序性內(nèi)容的說理依舊欠缺。比如對于缺席判決的理由通常只是寫明：“經(jīng)本院合法傳喚未到庭，本院依法缺席審理”。缺席審理很多時(shí)候是因?yàn)楣嫠瓦_(dá)引起的，法官在判決書中對于送達(dá)情況也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說明。事實(shí)上，有些地方法院已經(jīng)作出這樣的規(guī)定，比如北京市朝陽區(qū)人民法院2011年頒布實(shí)施的《裁判文書規(guī)范》中，明確要求缺席判決的案件應(yīng)在判決書中寫明送達(dá)的方式，如“經(jīng)傳票傳喚”或“經(jīng)公告送達(dá)”。對于采用公告方式送達(dá)的案件，也應(yīng)當(dāng)對公告的理由和經(jīng)過進(jìn)行釋明，如此一方面可以加強(qiáng)司法公開，使得判決書更具說服力，另一方面也可以督促法官謹(jǐn)慎適用公告送達(dá)。