全面依法治國背景下河北省防范民間金融風險的對策研究

田原 趙麗娜

摘 要：“依法治國”是我國的重要方針政策。針對國內(nèi)民間金融違法事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，本文結(jié)合河北省實際情況，從相關(guān)法律制度建設(shè)、民間金融監(jiān)管體制、相應風險規(guī)避制度、民間金融信用體系和民間金融環(huán)境建設(shè)五個方面提出政策建議，防范民間金融風險。

關(guān)鍵詞：法治;民間金融;風險

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.004

1 加強相關(guān)法律制度建設(shè)

1.1 明確民間金融的法律地位

由于信貸風險的存在，我國正規(guī)金融并不能有效覆蓋市場需求，民間金融活動因此產(chǎn)生且盛行。目前，國家正在逐步意識到民間金融在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。但是至今為止對民間金融的法律規(guī)范仍然只存在于少量的法律條文中，沒有形成專門針對民間金融這一主題的法律體系。因此建議設(shè)定以民間金融為規(guī)制對象的專門法律，將民間金融的合法地位通過法律的形式予以確定，研究制定相應條款將民間金融正式納入我國金融體系，使民間金融可以陽光下運行。

1.2 重新界定現(xiàn)有法律條文

民間金融專門法律的起草實施是一個比較漫長的過程，在此期間，民間金融活動的規(guī)范仍然需要依靠現(xiàn)有的法律條文。但是我國對民間金融管制的條文設(shè)定滯后，隨著民間金融規(guī)模愈大、范圍愈廣、形式愈新，有的條文規(guī)定已經(jīng)不足以覆蓋民間金融活動，這就需要各地政府和立法機關(guān)時時關(guān)注各種新的民間金融形式，對其可能產(chǎn)生的風險和犯罪行為有明確的認知，及時更新法律條文中模糊的界定范圍，消除法律條文與實際罪行之間存在的錯位。

1.3 建立合理的市場準入退出制度

目前我國正規(guī)金融機構(gòu)覆蓋率有限，以政策引導其資金走向并不符合金融市場自由化的要求，在此情況下，建立符合中國國情的市場準入制度，賦予民間金融等同正規(guī)金融的市場地位顯得尤為重要。借鑒其他國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，民間金融的合法準入模式一般包括將民間金融納入正規(guī)金融體系、保留不納入正規(guī)金融體系但具有一定優(yōu)勢作用的民間金融、引導無法轉(zhuǎn)型的民間金融同正規(guī)金融機構(gòu)合作等方式。根據(jù)我國的實際情況，在建立準入制度時應對照不同的民間金融形式區(qū)別對待。同時需要完善退出制度。一系列重大案件的發(fā)生大多起因于經(jīng)營不善造成的資金鏈斷裂。對于這些民間金融組織，應及時剔除。具體來說，需要完善破產(chǎn)法律建設(shè)，將自然人的破產(chǎn)納入體系中，使不同形態(tài)的民間金融破產(chǎn)都可以找到相應的法律依據(jù)。

2 完善民間金融監(jiān)管體制

2.1 明確民間金融監(jiān)管主體

對于河北省而言，民間金融范圍廣，特別是農(nóng)村民間金融更為普遍，建議以行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管為中心、政府部門監(jiān)管為重要支撐、司法部門監(jiān)管為補充的監(jiān)管體制。以行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管為中心，可以以市為單位建立市級民間金融行業(yè)協(xié)會，并通過招標的方式選出省級的行業(yè)協(xié)會。此種模式下，中標的行業(yè)協(xié)會可在一定時期的屆內(nèi)作為省內(nèi)所有民間金融行業(yè)協(xié)會的代表，負責與政府和司法監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)往來和行業(yè)規(guī)章制定。同時允許其他未中標行業(yè)協(xié)會的合法存在，對分散區(qū)域的民間金融進行監(jiān)管。所有行業(yè)協(xié)會派代表組成聯(lián)席會議，每年定期召開會議，就省內(nèi)民間金融的發(fā)展和監(jiān)管缺失進行協(xié)商討論。以政府部門監(jiān)管為重要支撐，重點在于政府監(jiān)管部門的確定，《河北省地方金融監(jiān)督管理條例》明確由地方金融監(jiān)管機構(gòu)負責本行政區(qū)域內(nèi)的地方金融組織以及相關(guān)地方金融活動的監(jiān)督管理工作。以司法部門監(jiān)管為補充，是通過對民間金融行業(yè)協(xié)會懲戒行為、民間金融行業(yè)協(xié)會和地方金融辦監(jiān)管措施、民間金融行業(yè)協(xié)會制定的相關(guān)規(guī)章進行司法審查而運作的。

2.2 建立民間金融登記備案監(jiān)管制度

民間借貸是民間金融的主要形式，也是風險最大的民間金融活動之一，登記備案制度對于促進民間借貸的陽光化、規(guī)范化有重要的作用。為維護金融安全和社會穩(wěn)定，有必要依托政府監(jiān)管部門下設(shè)的各級監(jiān)測點，于先期對融資對象超過一定人數(shù)和融資規(guī)模超過一定金額的民間借貸活動實施強制登記備案;對額度較小的融資活動進行自愿登記備案，最終實現(xiàn)所有融資業(yè)務(wù)的登記備案。民間借貸的放貸人作為監(jiān)管的對象，每放出一筆資金需要去相關(guān)部門做備案登記，如果債務(wù)人在債務(wù)到期時無法履行償還義務(wù)，放款人可以以備案登記為依據(jù)，要求債務(wù)人償還，甚至可以規(guī)定如果債務(wù)人需要進行破產(chǎn)清算，經(jīng)過備案登記的債權(quán)可以獲得優(yōu)先清償權(quán)。此外，對于企業(yè)的民間融資，可以根據(jù)省市地域劃分，針對每一管轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，由政府監(jiān)管部門設(shè)定民間融資的額度、利率或期限等。同時對獲得批準的企業(yè)的每一筆民間融資業(yè)務(wù)進行系統(tǒng)登記，登記內(nèi)容包括金額、方式、利率、期限等，從而保證監(jiān)督的有效性和透明化。

2.3 建立民間金融信息統(tǒng)計監(jiān)管體系

依靠政府職權(quán)，借助金融機構(gòu)的分支和辦事處，在省范圍內(nèi)建立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級統(tǒng)計監(jiān)管體系，強化信息披露。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級統(tǒng)計監(jiān)管點負責收集并定期匯總分析所轄區(qū)域內(nèi)的各項民間金融信息，通過不定期調(diào)查等形式掌握區(qū)域內(nèi)民間融資活動情況，并將相應內(nèi)容及時上報上級監(jiān)管點?？h級、市級、省級統(tǒng)計監(jiān)管部門分別匯總民間金融整體情況并逐級上報，在全面掌握情況的同時為管理規(guī)范民間金融、制定相關(guān)政策提供信息支持。

3 建立相應風險規(guī)避制度

3.1 完善產(chǎn)權(quán)保護制度

產(chǎn)權(quán)得到法律的明確承認及有效保護，民間金融組織的個人出資者也將能真正行使所有權(quán)，投資權(quán)利能真正得到有效保護，從而民間金融的合法性得以確立，其經(jīng)營活動及相關(guān)權(quán)益能夠得到法律的認可和保護。在此基礎(chǔ)上，民間金融組織的內(nèi)部也必然會明確權(quán)責，進行有效約束和管控，做出理性的決策，進而使不能變現(xiàn)及無力償債的風險最小化。因此，應當完善產(chǎn)權(quán)保護制度，修改《公司法》《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律條款，制定《合會管理辦法》《錢莊管理辦法》等新制度，確立民間金融互助協(xié)會、合會等產(chǎn)權(quán)構(gòu)造。

3.2 推進利率市場化

利率市場化是引導民間金融進入正規(guī)金融體系的重要前提。只有利率水平能夠正確的反映市場供求水平，才能據(jù)此進行有效的風險防范。民間金融能夠根據(jù)市場供求關(guān)系和成本收益靈活確定利率，對比而言，正規(guī)金融的借貸利率水平仍無法反映真實的市場供求關(guān)系。而通過對溫州地區(qū)民間借貸的研究，可以發(fā)現(xiàn)正規(guī)金融的利率水平對民間金融利率水平具有重要的導向作用。針對民間金融的貸款利率，目前人民銀行對民間小額貸款運作模式的限制并不能對民間借貸出現(xiàn)的風險進行有效防御。對此，可借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行和烏克蘭的經(jīng)驗，設(shè)定貸款限額，對于限額外的貸款設(shè)定符合市場需求的利率上限，限額內(nèi)的貸款，采取市場化的利率水平，允許根據(jù)市場供求自由確定貸款利率。

3.3 完善存款保險制度

存款保險制度很早就被作為金融市場自由化的風險防范措施提出，但很長一段時間內(nèi)并未正式施行。我國正規(guī)金融機構(gòu)在沒有建立存款保險制度的時期內(nèi)，實際上由國家承擔隱形的保險角色，2015年《存款保險條例》正式施行使得吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)有了風險保障。但是由于民間金融沒有在國家隱形保險的范圍內(nèi)，抗風險能力更加脆弱，比起正規(guī)金融更需要存款保險制度。建立存款保險制度的建立具有事前管理和事后援助的雙重功能，因此有必要將民間金融納入《存款保險條例》，建立以地方財政為中心，地方保險機構(gòu)和民間金融機構(gòu)共同參與的存款保險制度，從而分散民間金融的風險。

4 制定民間金融信用體系

4.1 構(gòu)建廣泛的征信體制

雖然我國已經(jīng)頒布《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，但征信體系的建設(shè)和發(fā)展仍然缺少制度的保障與支持。因此，河北省應該制定符合省內(nèi)環(huán)境的信用信息管理條例，為社會征信機構(gòu)的運作提供制度保障。同時，為掌握信用信息情況，可以建立省內(nèi)信用信息數(shù)據(jù)庫，將分散在不同部門的企業(yè)和個人信用、行為信息進行整合，并依托監(jiān)管體系進行數(shù)據(jù)補充，形成完整的征信數(shù)據(jù)庫，從而依托大數(shù)據(jù)進行民間金融的活動規(guī)范，在此基礎(chǔ)上對民間金融機構(gòu)和個人進行信用評級予以公布，甚至可以依法對該數(shù)據(jù)庫實行有條件、有范圍的信息有償服務(wù)，在增強透明度的同時增加財政收入。

4.2 建立專門的民間金融信用中介機構(gòu)

建立專門的諸如信用擔保公司、征信公司等民間金融信用中介機構(gòu)，為民間金融提供相關(guān)服務(wù)，支持和引導民間金融的規(guī)范發(fā)展。其中，擔保公司作為民間金融的制度保障，政府應鼓勵民間資本創(chuàng)建市場化的貸款擔保公司，支持諸如聯(lián)保貸款等創(chuàng)新型擔保形式，促進擔保公司的有效運行。擔保公司按照借貸資金的一定比例收取擔保費用，并建立風險償還準備金，用于彌補風險損失。同時政府、擔保機構(gòu)參股企業(yè)、保險機構(gòu)三方對擔保資金進行風險資金補充，保障擔保機構(gòu)的穩(wěn)定運行。

5 強化民間金融環(huán)境建設(shè)

5.1 發(fā)揮地方政府聯(lián)動作用

在保留對民間金融直接監(jiān)管權(quán)利的情況下實施監(jiān)管外，政府可以充分發(fā)揮其聯(lián)動作用，支持民間金融的環(huán)境建設(shè)。政府可以調(diào)動各部門、各行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和社會力量進行民間金融的多方監(jiān)管，給予民間金融活動更強的壓力，使其自覺規(guī)范其行為。此外，為準確有效地實行地方立法權(quán)，需要大量的實際數(shù)據(jù)和真實案例。這就需要政府聚集多方資源進行基礎(chǔ)建設(shè)，例如依托統(tǒng)計局等職能部門和專業(yè)的調(diào)研隊伍進行數(shù)據(jù)采集，同時將民間金融管理的各個方面分別設(shè)立研究課題，向省內(nèi)各大高校進行招標，依靠高校的教育資源和人力資源進行前期論證。

5.2 維護執(zhí)法司法公正高效

維護執(zhí)法和司法的公正高效是適用于所有經(jīng)濟、社會行為的，但是針對民間金融的執(zhí)法司法有其特殊的一面。民間金融違法行為界定困難，往往數(shù)額巨大并造成惡劣的社會影響。這就要求針對民間金融的司法和執(zhí)法隊伍擁有更高的經(jīng)濟金融素質(zhì)，能夠應對復雜的案件糾紛，同時嚴格排除公權(quán)的干預。河北省可以依照實際情況，完善省內(nèi)立法工作者、法官和檢察官的招聘制度，將招聘范圍擴充到符合條件的律師、法學專家，發(fā)動省內(nèi)各大高校經(jīng)濟、政法專業(yè)師生發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，成立基層民間金融相關(guān)服務(wù)志愿者隊伍，有組織、有紀律地進行民間金融服務(wù)。同時將資源向基層傾斜，建立健全的基層民間金融服務(wù)人才晉升和社會保障制度，使人才向省內(nèi)、向基層流動，從而提高執(zhí)法司法隊伍的整體素質(zhì)。此外，盡快建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，小范圍試點司法隊伍和執(zhí)法隊伍的分割，形成司法、執(zhí)法相互監(jiān)督、相互促進的新格局。

5.3 普及民間金融素質(zhì)教育

良好的金融運作需要專業(yè)知識的支撐，但實際上大部分民間金融的組織者都缺少經(jīng)濟、金融、法律方面的教育，無法正確評估風險，或因不知法而犯法。因此，營造良好的民間金融法律環(huán)境需要大力開展普法教育。首先，需要進一步推行教育下鄉(xiāng)。農(nóng)村金融的快速發(fā)展和農(nóng)村金融活動專業(yè)人才的缺乏相伴而生，在全省人力資源匱乏的大環(huán)境下，逐步提高農(nóng)村金融活動相關(guān)人員的基本知識素養(yǎng)是可行且必行的。應當有計劃地定期組織專業(yè)人員深入村鎮(zhèn)進行借貸、集資等行為的知識普及和案例教育，并制定通識性質(zhì)的相關(guān)法律知識手冊，提高其法律意識。其次，依托高校進行專業(yè)培訓。政府指定省內(nèi)有能力的高校進行民間金融相關(guān)內(nèi)容的課程設(shè)計，在數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，按照業(yè)務(wù)量和信用的高低，定期選派民間金融活動組織人員到指定各大高校進行培訓，更具針對性地提升其專業(yè)素質(zhì)。最后，針對組織化的民間金融機構(gòu)，政府選派業(yè)內(nèi)專家參與其運行活動，及時有效地進行風險防范和市場應對。

參考文獻

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[2]肖瓊.我國民間金融法律制度研究[D].長沙：中南大學，2012.

基金項目：全面依法治國背景下河北省防范民間金融風險的對策研究，2018年度河北省社科聯(lián)社會科學發(fā)展課題（201804020211）。

作者簡介：田原，女，河北金融學院講師;

趙麗娜，女，河北金融學院講師。