“空殼社”的解題思路

苑鵬 曹斌

“一塊牌子、一個(gè)章子、一張桌子”，是當(dāng)前不少地方農(nóng)民專業(yè)合作社的真實(shí)現(xiàn)狀。

在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的大背景下，作為農(nóng)民抱團(tuán)發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和連接市場(chǎng)的有效載體，專業(yè)合作社成為不少地方鄉(xiāng)村振興工作的重要抓手。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方為應(yīng)付考核、套取補(bǔ)貼，盲目大辦合作社，大量合作社淪為空殼合作社。

“空殼社”的大量存在，對(duì)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展等諸多方面均產(chǎn)生不同程度的深遠(yuǎn)影響。取締或激活空殼社，是基層政府不容忽視的一項(xiàng)重要工作。

有多少“空殼社”

近年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴(kuò)張，截至2018年底，注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社突破217.3萬(wàn)家，其中當(dāng)年新登記23.1萬(wàn)家，占全國(guó)各類市場(chǎng)主體總量的1.97%，平均每個(gè)行政村大約有3-4家合作社。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，實(shí)際利用合作社服務(wù)和培訓(xùn)的農(nóng)戶突破1.3億戶，約占到全國(guó)農(nóng)戶總量的50.1%。

與此同時(shí)，社會(huì)上對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)疑聲也持續(xù)不斷，認(rèn)為有效發(fā)揮作用的比例不高，特別是大量存在的流于形式、沒有開展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)，又沒有注銷的空殼農(nóng)民專業(yè)合作社。從筆者近年來(lái)在十余個(gè)省市調(diào)研的情況看，縣市級(jí)對(duì)于空殼社占比有三成、四成、七成、甚至是九成等不同說(shuō)法。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有地區(qū)都程度不同地存在空殼社現(xiàn)象，但是對(duì)于空殼社的比例，市場(chǎng)監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社的判斷存在較大差異。

調(diào)研問卷顯示，33.7%的市場(chǎng)監(jiān)管部門樣本認(rèn)為空殼社占比在“20-39%”之間，21.4%的樣本認(rèn)為在“40-59%”之間，還有近30%的樣本選擇了“60%及以上”。在農(nóng)民專業(yè)合作社樣本中，12.7%的認(rèn)為該比例應(yīng)該在“40-59%”之間，19.5%的認(rèn)為在“60%以上”。

綜合問卷及訪談，初步推斷，空殼社現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在三分之一以上，一些地區(qū)達(dá)到了60%以上，但是各地區(qū)的空殼社比例存在較大差異性，尤其是近幾年來(lái)，浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)率先清理空殼社，取消年報(bào)制考核等，使得空殼社問題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。社會(huì)上那種簡(jiǎn)單地判斷空殼社比例達(dá)到80%以上的看法，缺乏依據(jù)。

加大《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度，進(jìn)一步加強(qiáng)政府基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護(hù)法。

“空殼社”是怎么來(lái)的

對(duì)于空殼社的成因，問卷中市場(chǎng)監(jiān)管部門認(rèn)為“為了套取國(guó)家優(yōu)惠政策或財(cái)政項(xiàng)目”占90.8%，“為了獲得稅收優(yōu)惠”占50.0%，“隨大流”占40.8%。

市場(chǎng)監(jiān)管部門普遍反映，近十余年來(lái)，隨著國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了申請(qǐng)獲取國(guó)家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請(qǐng)某一特定項(xiàng)目的規(guī)定而設(shè)立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負(fù)責(zé)人介紹，他們轄區(qū)注冊(cè)的22家農(nóng)民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農(nóng)資的個(gè)體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠而注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社。

另外，很多基層市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，從眾心理也是出現(xiàn)空殼社的重要原因，一些農(nóng)民看到周圍其他人登記成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實(shí)惠，但是為了“為了抓住機(jī)會(huì)”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一桿子”心理，也就隨大流注冊(cè)了合作社。投機(jī)創(chuàng)立農(nóng)民專業(yè)合作社，在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)較為突出的嚴(yán)峻問題。

然而，很多合作社負(fù)責(zé)人認(rèn)為，農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的主流動(dòng)機(jī)是好的，是響應(yīng)政府的號(hào)召，形成合力帶著農(nóng)民闖市場(chǎng)，解決農(nóng)民買難賣難問題，但是，政策因素客觀上催生了一批空殼社。例如一些基層政府將績(jī)效指標(biāo)與干部年終獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績(jī)效考核，或期望有朝一日獲得財(cái)政扶持資金和項(xiàng)目支持，注冊(cè)了農(nóng)民專業(yè)合作社。

還有一些地方地府利用農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧，要求村村新建精準(zhǔn)扶貧合作社，引發(fā)了新一輪空殼社急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)。課題組在某縣調(diào)研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個(gè)村創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準(zhǔn)扶貧的成功典型后，召開全縣村書記大會(huì)，要求村村建精準(zhǔn)扶貧合作社。在縣政府的大力推進(jìn)下，不到兩個(gè)月的時(shí)間，全縣所有的行政村全部完成了政府下達(dá)的任務(wù)。

一些地區(qū)在中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，為了落實(shí)相關(guān)扶持政策，要求每個(gè)貧困村新建1-2家村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，將扶持資金直接打到該農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶，并由其運(yùn)營(yíng)，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。這些合作社只是有了一個(gè)可以獲得扶貧資金的賬戶，沒有開展具體運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，結(jié)果變成了空殼社。

當(dāng)然，也有少量空殼社是由于市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關(guān)張而造成的。但總體而言，此類空殼社所占比例相對(duì)較低。

空殼社，何解？

空殼社對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會(huì)信譽(yù)，侵占了正常開展業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源，并增加了政府行政機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)監(jiān)管成本、服務(wù)成本及被尋租的風(fēng)險(xiǎn)。因此，及時(shí)解決空殼社問題已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動(dòng)了農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動(dòng)，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東等8省的30個(gè)縣（市、區(qū)）為全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動(dòng)。2019年2月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》的通知，以加強(qiáng)合作社規(guī)范管理，提升整體素質(zhì)。建議各級(jí)政府以此為契機(jī)，以新修訂實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進(jìn)一步改進(jìn)政策、完善制度，努力消除空殼社存在的土壤。

首先要加大《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度。進(jìn)一步加強(qiáng)政府基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，面向社會(huì)公開招聘，提升輔導(dǎo)員隊(duì)伍整體實(shí)力，將宣傳普及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期化、常態(tài)化任務(wù)來(lái)抓，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護(hù)法，讓農(nóng)民專業(yè)合作社以法律為基本準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行，讓政府相關(guān)部門人員按照法律要求依法行政。

其次要改進(jìn)現(xiàn)行政府考核機(jī)制。正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，改進(jìn)基層政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，取消關(guān)于本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報(bào)率的考核指標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，提升工商年報(bào)制度的真實(shí)性，回歸其本源，尤其是應(yīng)避免地方政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，設(shè)置不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實(shí)際的硬性數(shù)量指標(biāo)要求，防范出現(xiàn)新一輪的空殼社風(fēng)險(xiǎn)。

第三要完善現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策。應(yīng)從社會(huì)公平、營(yíng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的角度出發(fā)，改進(jìn)政府財(cái)政扶持項(xiàng)目的申請(qǐng)條件，將農(nóng)民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策中來(lái)，逐步弱化政府按照市場(chǎng)主體的組織屬性進(jìn)行扶持的方式，取消一些財(cái)政扶持項(xiàng)目規(guī)定實(shí)施主體必須是農(nóng)民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農(nóng)民專業(yè)合作社的投機(jī)行為。

最后要因地制宜、依法清退空殼社。在落實(shí)中央農(nóng)辦等11部門對(duì)空殼社專項(xiàng)清理工作中，應(yīng)嚴(yán)格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定依法行動(dòng)，各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規(guī)模、疾風(fēng)驟雨式清理整頓方式，努力營(yíng)造農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)民專業(yè)合作社整體素質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）