李婷婷　常健

〔摘要〕 “一主多元”協(xié)作模式在我國社會(huì)治理領(lǐng)域備受推崇，主要原因在于其有助于聚合各治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，有效實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。然而，T市的實(shí)踐卻表明，“一主多元”的協(xié)作治理可能同時(shí)出現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三重機(jī)制的復(fù)合失靈，表現(xiàn)為管委會(huì)角色發(fā)生異化、企業(yè)運(yùn)作出現(xiàn)非市場(chǎng)化倒置、社會(huì)組織被邊緣化。案例剖析結(jié)果顯示，復(fù)合失靈的生成邏輯為：績效壓力、制度短缺與包攬式思維定式導(dǎo)致政府機(jī)制失當(dāng)，垃圾回收市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)性失衡和規(guī)制供給不足引致市場(chǎng)機(jī)制弱化，治理目標(biāo)的長短期差異和工具理性的策略錯(cuò)位使得社會(huì)機(jī)制失靈。破解復(fù)合失靈困局需要調(diào)整優(yōu)化績效考核等內(nèi)部管理機(jī)制，使政府在協(xié)作治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，創(chuàng)造有利于各種社會(huì)治理機(jī)制協(xié)同發(fā)揮作用的條件，如供給外部規(guī)制、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，轉(zhuǎn)變認(rèn)知結(jié)構(gòu)和行動(dòng)策略，為社會(huì)組織提供制度化的參與平臺(tái)。

〔關(guān)鍵詞〕 復(fù)合失靈，“一主多元”，協(xié)作治理，城市生活垃圾

〔中圖分類號(hào)〕D630 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）03-0076-10

在某種意義上，當(dāng)代治理研究的重點(diǎn)是探究如何解決政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各種治理機(jī)制的失靈問題?！笆袌?chǎng)失靈”最先進(jìn)入學(xué)界研究視野，它是指由于市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)人性質(zhì)導(dǎo)致的尋租行為、契約失靈和公共服務(wù)質(zhì)量低下等非效率狀況 〔1 〕。市場(chǎng)失靈促成了公共服務(wù)供給中政府的出場(chǎng)，但政府管制卻同樣會(huì)引發(fā)政府?dāng)U張、官員創(chuàng)租與抽租、推諉扯皮、政府為企業(yè)獲取額外租金提供工具等“政府失靈”現(xiàn)象 〔2 〕。人們進(jìn)而探尋第三條道路，即由社會(huì)提供公共服務(wù)。然而由于慈善不足、公信力缺失、管理制度存在缺陷，社會(huì)組織和公眾在提供公共服務(wù)時(shí)也出現(xiàn)了慈善不足、家長制作風(fēng)等功能缺陷和效率困境 〔3 〕，這被稱為“社會(huì)失靈”。為了解決單一治理機(jī)制的失靈問題，理論界和實(shí)務(wù)界轉(zhuǎn)向了多種治理機(jī)制的協(xié)作治理。在協(xié)作實(shí)踐中，最受推崇的是“一主多元”模式。研究者稱，這種“以政府為主導(dǎo)、非公共部門和社會(huì)公眾等多元參與”的模式，可以最大限度地發(fā)揮多元主體參與、多種資源共同發(fā)揮效用的復(fù)合治理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“有效政府、有序市場(chǎng)、活力社會(huì)”的體制目標(biāo) 〔4 〕。然而，也有部分研究者關(guān)注了以政府為主導(dǎo)的協(xié)作治理所面臨的困境。對(duì)政府購買服務(wù)的研究揭示了我國政企協(xié)作實(shí)踐中的市場(chǎng)失靈問題 〔5 〕，對(duì)府際協(xié)作的研究探討了政府失靈問題 〔6 〕，對(duì)政府與社會(huì)組織協(xié)作實(shí)踐的研究則分析了社會(huì)失靈問題 〔7 〕。但上述研究多以理論闡述、概念構(gòu)建和范式推演為主，主要關(guān)注雙主體間的協(xié)作，多側(cè)重于對(duì)協(xié)作治理靜態(tài)結(jié)構(gòu)的分析，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)三重失靈的疊加風(fēng)險(xiǎn)研究不足。本文以T市D區(qū)域所開展的城市生活垃圾分類回收處理項(xiàng)目為案例，通過參與式觀察、深度訪談和實(shí)物資料的搜集與分析，試圖研究地方政府、享有專項(xiàng)經(jīng)營權(quán)的環(huán)保公司、物業(yè)公司和某環(huán)保NGO之間的協(xié)作中的復(fù)合失靈問題，闡明其成因，提出破解對(duì)策。

一、個(gè)案觀察：“一主多元”協(xié)作模式的復(fù)合失靈

在T市城市生活垃圾源頭分類和回收治理項(xiàng)目運(yùn)行過程中，暴露出“一主多元”模式所潛藏的政府、市場(chǎng)、社會(huì)“復(fù)合失靈”風(fēng)險(xiǎn)。

（一）項(xiàng)目背景與啟動(dòng)

2007年，中國政府與S國政府為探索應(yīng)對(duì)全球氣候變化、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源和能源的解決方案開展戰(zhàn)略性合作。2007年11月，在T市N區(qū)內(nèi)，選擇了一處遍布鹽堿荒地、廢棄鹽田和污染水坑的生態(tài)“禁區(qū)”，面積約30平方公里，將其作為生態(tài)理念的試驗(yàn)田和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的孵化器，打造一座以“經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然和諧共生的綠色思維方式及綠色價(jià)值觀為主旨”的生態(tài)新城。生態(tài)新城項(xiàng)目包含了城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)建設(shè)、可再生能源利用等諸多內(nèi)容。為便于管理，在開工建設(shè)之初，便成立了專門的管理委員會(huì)（以下簡稱為“管委會(huì)”），負(fù)責(zé)管轄該區(qū)域行政事務(wù)，在行政級(jí)別上與N區(qū)政府平級(jí)。2008年，生態(tài)城開始進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012年底，生態(tài)城社區(qū)內(nèi)開始有居民正式入住，但體量很小，居民總數(shù)不到10戶。2013年1月1日，管委會(huì)正式施行城市生活垃圾源頭分類回收處理。之所以選擇這個(gè)時(shí)間啟動(dòng)，是希望新居民在入住該城時(shí)，就能意識(shí)到并迅速樹立起“垃圾要分類”的生活理念。

（二）協(xié)作參與方：“一主多元”

城市生活垃圾源頭分類與回收處理項(xiàng)目起始于社區(qū)居民對(duì)生活垃圾的分類投放，這是整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的前端環(huán)節(jié)。在其后分類回收處理的項(xiàng)目運(yùn)作中，主要的參與方則是管委會(huì)、生態(tài)城環(huán)保有限公司、物業(yè)公司和環(huán)保NGO。由于立場(chǎng)和資源的不同，在整個(gè)協(xié)作過程中各方的角色也各不相同。

1.政府部門。作為一項(xiàng)典型的城市公共事業(yè)，我國生活垃圾的收集、運(yùn)輸和處置以往主要是由政府主管部門直接承擔(dān)的。在生態(tài)城項(xiàng)目的啟動(dòng)和推進(jìn)過程中，作為主要管理部門的管委會(huì)同樣發(fā)揮著主導(dǎo)作用，即組織各方參與，指導(dǎo)謀劃具體工作。管委會(huì)對(duì)于前端居民使用的垃圾分類設(shè)施和中端分類后垃圾分別運(yùn)輸都作出了安排：（1）為所有社區(qū)統(tǒng)一配置了分類垃圾桶，設(shè)置了垃圾分類的宣傳欄。（2）為防止垃圾混裝混運(yùn)，安排了分類別的垃圾運(yùn)輸車——餐廚垃圾由專門的餐廚垃圾車來運(yùn)，其他垃圾由垃圾壓縮車運(yùn)輸。（3）與生態(tài)城環(huán)保有限公司簽訂了政府購買服務(wù)合同，每年度按照環(huán)保公司的工作量撥款付費(fèi)。（4）與環(huán)保社會(huì)組織GF簽訂了付費(fèi)合同，要求其為生態(tài)城設(shè)計(jì)編撰《居民綠色生活手冊(cè)》，幫助生態(tài)城社區(qū)居民學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)、培養(yǎng)環(huán)保觀念和建立環(huán)保行為習(xí)慣。

2.市場(chǎng)組織。在該項(xiàng)目中，主要有兩個(gè)市場(chǎng)組織參與：一個(gè)是垃圾分類回收處理的主要承包商——生態(tài)城環(huán)保有限公司（以下簡稱“環(huán)保公司”）。該公司是國有全資有限責(zé)任公司，獲得了管委會(huì)所授予的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)運(yùn)營權(quán)。在合同期內(nèi)，環(huán)保公司按照管委會(huì)對(duì)生活垃圾分類回收處理的要求，主要負(fù)責(zé)：（1）氣力輸送系統(tǒng)、智能物回機(jī)、扁豆幫APP、分類垃圾桶等設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并享有相應(yīng)的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán);（2）生態(tài)城居民區(qū)及公共區(qū)域的垃圾清運(yùn)和后端處理;（3）垃圾分類回收的宣傳和為居民兌換可回收垃圾的積分獎(jiǎng)勵(lì)等具體事務(wù)。另一個(gè)是物業(yè)公司，主要負(fù)責(zé)對(duì)垃圾進(jìn)行二次分揀，然后分別投放到相應(yīng)的回收設(shè)施內(nèi)，以配合環(huán)保公司的垃圾清運(yùn)工作。

2.配套制度存在缺陷且供給不足。在環(huán)保公司與管委會(huì)的合作上，雖然環(huán)保公司獲得了生態(tài)城管委會(huì)授予的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)運(yùn)營權(quán)，主要負(fù)責(zé)生活垃圾的運(yùn)輸、收集和末端處理，但卻無法真正通過“經(jīng)營”以市場(chǎng)化方式獲得應(yīng)得收益，而是需要依靠政府的“兜底”式購買。這一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)缺乏對(duì)政府購買服務(wù)的制度規(guī)定，另一方面也是因?yàn)樵谖飿I(yè)和環(huán)保公司的合作環(huán)節(jié)中，由于《物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》的限制，環(huán)保公司無權(quán)向物業(yè)公司追討居民向其繳納的包含在物業(yè)費(fèi)中的垃圾處理費(fèi)，生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)制度和標(biāo)準(zhǔn)又缺乏與協(xié)作相應(yīng)的制度規(guī)定。

因此，“考慮到（環(huán)保公司所運(yùn)營的氣力輸送系統(tǒng)）對(duì)指標(biāo)體系貢獻(xiàn)大，該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)垃圾密閉化清運(yùn)率達(dá)到100%，垃圾分類收集率達(dá)到80%，垃圾資源回收利用率達(dá)到60%”⑤，為確保環(huán)保公司能夠完成年度垃圾治理目標(biāo)，以及政府能夠符合績效考核標(biāo)準(zhǔn)，管委會(huì)在公共事務(wù)治理上承擔(dān)了因制度缺陷和缺位導(dǎo)致的“連帶”責(zé)任，通過政府補(bǔ)貼的方式來為環(huán)保公司的收支差“買單”。

3.包攬式思維定式。除了績效指標(biāo)與配套制度這兩個(gè)客觀要素的影響，“一主多元”模式在協(xié)作中出現(xiàn)的政府失靈，還受到政府對(duì)于“協(xié)作”所持的主觀認(rèn)知模式的影響。

從表面來看，政府之所以在多方協(xié)作中表現(xiàn)出“大包大攬”的行為特質(zhì)，是因?yàn)閰f(xié)作主體之間事實(shí)上存在的“位勢(shì)差異”，即較之其他協(xié)作方，政府在駕馭和配置治理資源能力上有明顯優(yōu)勢(shì)，這便在客觀上決定了各方協(xié)作時(shí)在實(shí)力上的非對(duì)稱性 〔8 〕。然而，從更深層次上挖掘，這種包攬行為特質(zhì)的根源實(shí)則在于政府治理的觀念定式上：為防止多方協(xié)作的過程與結(jié)果出現(xiàn)“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)，提高治理效率，并實(shí)現(xiàn)績效“達(dá)標(biāo)”，政府傾向于掌控公共產(chǎn)品供給和社會(huì)事務(wù)管理中的絕對(duì)統(tǒng)轄權(quán)，并不看重社會(huì)力量在協(xié)作中能否發(fā)揮效用，也缺乏建設(shè)交流與協(xié)商機(jī)制的意愿。

這種本質(zhì)上的“協(xié)作冷漠”，根植于現(xiàn)行體制框架、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)有的行政管理體系、多方協(xié)作治理結(jié)構(gòu)和具體工作機(jī)制下，只能催生出“任務(wù)驅(qū)動(dòng)式”“應(yīng)急式”甚至“應(yīng)景式”的協(xié)作治理 〔9 〕。譬如在T市實(shí)踐中，政府對(duì)環(huán)保公司這一國有全資有限責(zé)任公司在經(jīng)營決策上的干預(yù)和財(cái)政上的大力支持，便處處彰顯出政府與國有企業(yè)之間的親密關(guān)系;而與之形成鮮明對(duì)比的則是被政府邊緣化的環(huán)保NGO。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的傳統(tǒng)包攬式行政管理思路仍留有濃重痕跡。

（二）市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)性失衡與政策限度引致市場(chǎng)機(jī)制弱化

環(huán)保公司陷入依靠政府補(bǔ)貼而非市場(chǎng)化經(jīng)營維持組織生存和運(yùn)作的局面，除了政府要求其實(shí)行“平行補(bǔ)貼”導(dǎo)致固廢物回收無法獲得收益外，更主要的是因?yàn)槟壳袄厥帐袌?chǎng)的供需結(jié)構(gòu)失衡，相關(guān)政策供給也很匱乏，再生資源市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)，不少已分類的垃圾難以資源化。

1.垃圾回收市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)性失衡，不少已分類的垃圾難以找到對(duì)應(yīng)的物回企業(yè)進(jìn)行回收，也就難以獲得收益。不同于其他開展垃圾分類回收的城市所面臨的拾荒者“過手”在前的問題，生態(tài)城是新建城區(qū)，這片區(qū)域的住宅小區(qū)都有嚴(yán)格的門禁系統(tǒng)，個(gè)體拾荒者很難進(jìn)入此區(qū)域進(jìn)行分揀和回收垃圾，但是生態(tài)城回收的垃圾資源的市場(chǎng)回收率也很低。如前所述，這主要是因?yàn)槟軌蚴袌?chǎng)化的主要是塑料和金屬制品，其他如紡織物、玻璃瓶、紙張等因?yàn)槭找孢^低，沒有從事此類回收業(yè)務(wù)的物回企業(yè)。

因此，雖然前端和中端已經(jīng)可以對(duì)垃圾進(jìn)行多種細(xì)分，但由于缺乏對(duì)接的末端主體，最終還是免不了混合焚燒或填埋，使得前端和中端對(duì)垃圾分類所付出的投入變?yōu)闊o效。此外，垃圾終端處理企業(yè)往往規(guī)模較小，為降低成本所引進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備也常常難以滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。由于近年來環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求的提高，不少作坊式的小型企業(yè)面臨停產(chǎn)，更加劇了再生資源回收市場(chǎng)的蕭條。

在生態(tài)城，可回收物分類沒能與再生資源回收相銜接，有害垃圾分類收集也沒能與危險(xiǎn)廢物處理相銜接，易腐垃圾或廚余垃圾分類收集雖然正在嘗試生物資源化利用，但就目前生態(tài)城的實(shí)踐來看，廚余垃圾的處理體量還是杯水車薪——投資3219.85萬元、場(chǎng)址占地6740平米的生態(tài)城餐廚垃圾原位生態(tài)處理站項(xiàng)目，日處理廚余垃圾的能力僅為0.4噸，經(jīng)生物酶催化后的產(chǎn)物在園林綠化中零散堆肥使用，尚不能實(shí)現(xiàn)所謂的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化，也就談不上市場(chǎng)收益的問題。

2.垃圾回收市場(chǎng)的規(guī)制供給不足，使得這一市場(chǎng)缺乏發(fā)展和擴(kuò)張的動(dòng)力，導(dǎo)致市場(chǎng)不成熟，更談不上發(fā)達(dá)。市場(chǎng)機(jī)制在垃圾分類等公共物品領(lǐng)域的有效運(yùn)作需要精巧的制度設(shè)計(jì)，這就要求政府積極創(chuàng)制。遺憾的是，我國目前還缺乏更為有效的規(guī)制供給，如生產(chǎn)者責(zé)任制、押金回收制度等。

1994年，生產(chǎn)者責(zé)任制被瑞典政府提出并在其他國家或地區(qū)廣泛流行，但我國目前還沒有這方面的規(guī)制。生產(chǎn)者責(zé)任制將生產(chǎn)者列為其所生產(chǎn)產(chǎn)品（如產(chǎn)品包裝、紙張、輪胎等汽車零件、電器產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)塑料和電池等）被消費(fèi)后的主要回收主體，消費(fèi)者則有義務(wù)按照生產(chǎn)者在產(chǎn)品包裝上列明的回收方式進(jìn)行分類并送達(dá)指定回收處。對(duì)于無能力組建回收再利用體系的生產(chǎn)商，則由專門的第三方機(jī)構(gòu)（通常是非營利性的）從事回收再利用業(yè)務(wù)。生產(chǎn)商可通過繳納會(huì)費(fèi)加入這些社會(huì)組織，由其代為履行生產(chǎn)者責(zé)任。這一中介聯(lián)結(jié)其實(shí)導(dǎo)向的是以經(jīng)濟(jì)性手段（市場(chǎng)手段）刺激生產(chǎn)商關(guān)注并追求垃圾的減量化。

另外，我國也沒有出臺(tái)押金回收制度。這一制度的主要內(nèi)容是：消費(fèi)者在購買瓶裝飲料時(shí)，除支付飲料價(jià)格外，還需同時(shí)支付飲料標(biāo)簽上所標(biāo)示的押金額;在飲料飲用完畢后，消費(fèi)者可以將飲料瓶投于專用回收機(jī)器中，回收押金。此外，低值回收物的補(bǔ)貼問題等也只是在醞釀之中，還未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)制。

以上諸種垃圾回收領(lǐng)域的規(guī)制缺位，直接的后果就是該領(lǐng)域中主體單一，只有少數(shù)物回企業(yè)在進(jìn)行資源回收，而缺乏生產(chǎn)商、生產(chǎn)商聯(lián)盟、超市等零售企業(yè)的積極參與。在資源回收的定價(jià)上，環(huán)保公司這種出售物資的主體處于劣勢(shì)、缺乏話語權(quán)，收益水平也隨之大打折扣。由于收支難以平衡，便只能向政府尋求補(bǔ)貼以維持經(jīng)營。

（三）目標(biāo)分野與策略錯(cuò)位致使社會(huì)機(jī)制旁置

協(xié)同行動(dòng)的基本前提之一是各方擁有一致性目標(biāo)。而在T市實(shí)踐中，各方目標(biāo)存在顯著差異。政府管理的“指標(biāo)化”決定了其行動(dòng)策略的明確定向性——任何指標(biāo)外要素的投入潛意識(shí)都會(huì)被認(rèn)為是“資源浪費(fèi)”。坐落于國家級(jí)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)的生態(tài)城管委會(huì)并不存在財(cái)力和權(quán)威等資源的匱乏問題，雖然其對(duì)于環(huán)境宣傳教育的效果是否優(yōu)于環(huán)保組織有待商榷，但這并不構(gòu)成主要?jiǎng)右?，其與環(huán)保組織的合作主要是取決于制度安排。

2012年11月1日，T市開始施行《T市環(huán)境教育條例》，該《條例》十九條指出：“環(huán)境保護(hù)行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境教育資源和公共服務(wù)平臺(tái)，開發(fā)環(huán)境教育學(xué)習(xí)課程，編制環(huán)境教育資料，為國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織開展環(huán)境教育提供政策、信息等方面的支持和服務(wù)?！睘樨瀼亍稐l例》的精神，加上彼時(shí)社會(huì)局正在部署上級(jí)政府所倡導(dǎo)的“社區(qū)、社工、社會(huì)組織三社聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的建設(shè)，2013年2月，GF經(jīng)生態(tài)城社會(huì)局的邀請(qǐng)入駐生態(tài)城，注冊(cè)法人，建立辦事處，并命名為“T市生態(tài)城GF生態(tài)文化促進(jìn)會(huì)”。

生態(tài)城社區(qū)服務(wù)中心與GF共同編寫的《生態(tài)城居民綠色生活手冊(cè)》，如管委會(huì)所預(yù)期的那樣為其帶來了極大的贊譽(yù)和年度考核中的亮眼政績，但對(duì)于管委會(huì)說，《居民綠色生活手冊(cè)》并非“必需品”，“我們?cè)纫呀?jīng)有了一本居民服務(wù)手冊(cè)，主要是生活服務(wù)方面的，不僅包括水電氣熱、繳費(fèi)、安全等，最后也還有一部分涉及居民可以做的100件環(huán)保小事;但GF的手冊(cè)就只是針對(duì)環(huán)保教育這一件事”⑥。管委會(huì)將《手冊(cè)》分發(fā)給居民和來訪的S國代表后，就再未重新印刷，使其未能在生態(tài)城內(nèi)得到普遍的推廣。

在量化考核評(píng)價(jià)機(jī)制下，生態(tài)城管委會(huì)瞄準(zhǔn)的是垃圾分類年度考核的硬性指標(biāo)，而環(huán)保教育雖然重要卻難以在短期內(nèi)見效。對(duì)于追求年度達(dá)標(biāo)的生態(tài)城政府來說，從事環(huán)保教育的社會(huì)組織雖可錦上添花，但顯然無法雪中送炭、解其亟需。作為專注于長期取向環(huán)保教育的NGO，GF在編制的《手冊(cè)》面世后，其與生態(tài)城社會(huì)局的合作便偃旗息鼓。

三、破解復(fù)合失靈困局的可能路徑

從根本上來說，T市實(shí)踐中所揭示的“一主多元”模式出現(xiàn)復(fù)合失靈的根源主要在于政策和規(guī)制不健全、市場(chǎng)發(fā)育和結(jié)構(gòu)仍不完善、有活動(dòng)能力的社會(huì)組織仍太少、覆蓋面狹窄以及積極行動(dòng)策略的缺乏。如何破解“一主多元”模式中的復(fù)合失靈這一困局？從T市案例來看，糾治“復(fù)合失靈”的主要責(zé)任者是政府，可采取的舉措如下：

（一）調(diào)整優(yōu)化績效考核等內(nèi)部管理機(jī)制，擺正政府在協(xié)作治理中的角色，糾正“政府失靈”

政府要在協(xié)作治理中有效發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)著重從內(nèi)部管理機(jī)制和政府角色認(rèn)知兩方面進(jìn)行檢視。一方面，要對(duì)政府內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行修正。我國現(xiàn)有的行政考核體制和責(zé)任體制客觀上造成了協(xié)作治理存在“先天缺陷”，比如在上述案例中，生態(tài)城與環(huán)保社會(huì)組織的合作主要是因?yàn)樾骂C布的《T市環(huán)境教育條例》提出的要求，而不是因?yàn)樯鷳B(tài)城確實(shí)認(rèn)可該組織的活動(dòng)能力并希望與其精誠協(xié)作。此時(shí)，政府只是將協(xié)作作為創(chuàng)新的手段而非目的，當(dāng)“創(chuàng)新”的名頭滿足后，自然就不再對(duì)與其“協(xié)作”抱有誠意和興趣。這種做法弱化了其他社會(huì)主體對(duì)參與協(xié)作的信心與意愿，長期來看，再次協(xié)作的可能性會(huì)降低、協(xié)作成本會(huì)升高。要真正發(fā)揮協(xié)作各方的效用，而不是為了“擺樣子”，就需要在甄別協(xié)作治理運(yùn)作環(huán)境和所需條件的基礎(chǔ)上探索能夠讓各方都認(rèn)可的協(xié)作規(guī)則和程序安排，制度化地建構(gòu)長效治理機(jī)制，讓協(xié)作與談判成為常態(tài)行政管理的有益補(bǔ)充。另一方面，要對(duì)協(xié)作治理過程中的政府角色有清晰認(rèn)識(shí)。雖然政府權(quán)威如中央政府的調(diào)控和地方政府的指導(dǎo)是成功協(xié)作的關(guān)鍵要素 〔10 〕，然而這絕不意味著政府可以包攬一切?！耙恢鞫嘣蹦Ｊ街械摹罢疄橹鳌辈煌趥鹘y(tǒng)管理中政府所承擔(dān)的壟斷性、強(qiáng)管理者的角色，它是指政府對(duì)于協(xié)作過程進(jìn)行全局性、整體性的把握，作為公共權(quán)威和公共資源的擁有者，向參與協(xié)作的各方提供其力所不逮而協(xié)作又需要的資源和信息。在協(xié)作過程中，政府應(yīng)能夠向社會(huì)借力，依靠社會(huì)組織、市場(chǎng)組織與公民的力量，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用。政府的角色應(yīng)向協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、組織者、制度供給者轉(zhuǎn)變，而不應(yīng)僅限于做事必躬親的執(zhí)行者。協(xié)作治理的本質(zhì)是政府向社會(huì)放權(quán)，適度監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)點(diǎn)必須通過實(shí)踐和積累經(jīng)驗(yàn)來逐步予以明確。此外，關(guān)于政府內(nèi)部的分工和崗位職責(zé)以及與之相聯(lián)系的業(yè)務(wù)部署等，還需要提高精細(xì)化管理的水平，應(yīng)防止再出現(xiàn)類似于環(huán)保組織歸口旅游部門管理這種尷尬情況。

（二）政府應(yīng)促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，尊重企業(yè)追求合理利潤的需求，糾正“市場(chǎng)失靈”

促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，政府的作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是修復(fù)、培育市場(chǎng)，二是減少政府干預(yù)對(duì)正當(dāng)市場(chǎng)行為的扭曲。就市場(chǎng)培育而言，政府工作人員和行政機(jī)構(gòu)應(yīng)提高其處理復(fù)雜技術(shù)事務(wù)的能力，通過實(shí)施有效行政管理和及時(shí)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策來緩解信息與協(xié)調(diào)問題。在本案例中，配合城市生活垃圾源頭分類回收項(xiàng)目的實(shí)施，再生資源回收的行業(yè)主管部門應(yīng)及時(shí)研究制定生產(chǎn)者責(zé)任制、押金回收制度等，從政策層面合理調(diào)控，促進(jìn)再生資源末端回收市場(chǎng)的發(fā)育，緩解分類、可回收種類少、源頭分類和回收種類不對(duì)接、“做無用功”的窘?jīng)r，確保企業(yè)運(yùn)營擁有良好的市場(chǎng)環(huán)境。政府應(yīng)牽頭制定和完善工作方案，針對(duì)市場(chǎng)狀況明確回收品種目錄、合理設(shè)置回收網(wǎng)點(diǎn)、推進(jìn)集中分揀利用、推動(dòng)回收模式創(chuàng)新、引進(jìn)培育龍頭骨干企業(yè)、增加該市場(chǎng)領(lǐng)域中的主體供給和有效有序競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化行業(yè)秩序監(jiān)管。

從減少政府不當(dāng)干預(yù)來說，生活垃圾分類回收項(xiàng)目的長期有效運(yùn)作，除了需要政府引導(dǎo)外，企業(yè)正常的市場(chǎng)化運(yùn)營也很有必要，應(yīng)努力為其創(chuàng)造條件。政府應(yīng)尊重企業(yè)作為市場(chǎng)主體、追求合理利潤的正當(dāng)需求。譬如，既然生態(tài)城管委會(huì)已批復(fù)了氣力輸送系統(tǒng)物業(yè)管網(wǎng)建設(shè)及整套系統(tǒng)運(yùn)營收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)允許環(huán)保公司按照核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)向居民收取垃圾運(yùn)輸費(fèi)及垃圾處理費(fèi);環(huán)保公司給予居民的廢品回收費(fèi)用，管委會(huì)也應(yīng)讓其保有合理定價(jià)的權(quán)利，既然環(huán)保公司付出了人力等成本，就理應(yīng)獲得回收差價(jià)，讓其成為企業(yè)收益的組成部分。此外，政府也應(yīng)通過生產(chǎn)者責(zé)任制、押金回收制、低值回收物補(bǔ)貼政策等的制定和出臺(tái)，促進(jìn)回收市場(chǎng)的發(fā)育和結(jié)構(gòu)平衡，讓物回企業(yè)、生產(chǎn)商、零售企業(yè)等都能以資源回收主體的身份積極參與到這個(gè)領(lǐng)域中，完善物回市場(chǎng)的資源結(jié)構(gòu)及定價(jià)策略，讓環(huán)保公司、物回企業(yè)等都能夠獲得更為合理的經(jīng)營收益;同時(shí)加強(qiáng)對(duì)回收行業(yè)的規(guī)范管理，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，從而有效減輕城市生活垃圾處置的沉重壓力。

（三）政府應(yīng)認(rèn)可社會(huì)組織的工作優(yōu)勢(shì)，提供制度化參與平臺(tái)，探索靈活多樣的協(xié)作方案，糾正社會(huì)失靈

社會(huì)組織在公共事務(wù)治理中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。本案例中，只靠積分、“平行補(bǔ)貼”等獎(jiǎng)勵(lì)策略激勵(lì)居民進(jìn)行垃圾分類存在著明顯的弊端：積分和“平行補(bǔ)貼”等“利益性聯(lián)結(jié)”策略以“交易”為取向，居民與推動(dòng)此項(xiàng)工作的政府在立場(chǎng)上是相對(duì)的，而幫助二者轉(zhuǎn)變至同一立場(chǎng)需要的正是長期的環(huán)保教育及因教育而得以轉(zhuǎn)變的分類觀念等認(rèn)知結(jié)構(gòu)，而這正是環(huán)保教育類社會(huì)組織所擅長的活動(dòng)領(lǐng)域。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)組織能否生存、發(fā)展和壯大，在很大程度上取決于政府對(duì)社會(huì)組織的制度安排和出臺(tái)的相關(guān)政策是否科學(xué)、合理。政府肯定社會(huì)組織的工作優(yōu)勢(shì)、通過制度化設(shè)計(jì)鼓勵(lì)社會(huì)組織有序參與協(xié)作治理，是防范社會(huì)失靈、確保能有效動(dòng)員社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)與政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)與合作，發(fā)揮積極效用的重要保證。

結(jié)合目前的實(shí)踐，政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)政策設(shè)計(jì)的重視，在登記注冊(cè)、政府購買服務(wù)方面給予社會(huì)組織更多支持。考慮到我國社會(huì)組織能力普遍不足的客觀現(xiàn)實(shí)，政府還應(yīng)引導(dǎo)設(shè)計(jì)多元化協(xié)作方案，重視通過協(xié)作對(duì)其進(jìn)行深度培育，以此幫助社會(huì)組織持續(xù)增進(jìn)活力。如通過資金和政策等方面的傾斜，促進(jìn)社會(huì)組織的壯大和發(fā)展，從而形成實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織間協(xié)同以及社會(huì)組織與政府協(xié)同的多元治理局面。也可考慮通過支持業(yè)務(wù)性質(zhì)相同或相近的社會(huì)組織組建事務(wù)聯(lián)合會(huì)等形式，將本地社會(huì)組織聚集起來，構(gòu)建社會(huì)組織協(xié)同治理的載體，為社會(huì)組織同伴學(xué)習(xí)和自律發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。在持續(xù)促進(jìn)社會(huì)組織活動(dòng)能力和參與水平提高的基礎(chǔ)上，促進(jìn)政府與社會(huì)組織在更高層次實(shí)現(xiàn)協(xié)作。

“協(xié)作治理”自20世紀(jì)末傳入我國后，已在我國社會(huì)治理領(lǐng)域積累了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以政府為主導(dǎo)、非公共部門和社會(huì)公眾等多元參與的“一主多元”模式更是因?yàn)槠鹾狭宋覈诠彩聞?wù)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的傳統(tǒng)地位和角色而備受推崇。在理想狀態(tài)下，這種協(xié)作模式的確有利于整合諸多治理資源，實(shí)現(xiàn)資源、信息、科技等治理要素的有效嵌入和耦合，促進(jìn)協(xié)作效用的最大化。但是，理想狀態(tài)的協(xié)作治理亦有嚴(yán)格的要件。作為主導(dǎo)方的政府內(nèi)部管理機(jī)制的安排、外部社會(huì)規(guī)制的輸出、多方參與的程序設(shè)計(jì)和行動(dòng)策略，都需要在協(xié)作的框架下予以完整考慮和不斷調(diào)適優(yōu)化，才能最終為各方有效協(xié)作創(chuàng)造條件，否則，就難免會(huì)在實(shí)踐中呈現(xiàn)出復(fù)合失靈等治理風(fēng)險(xiǎn)。失靈狀態(tài)下的協(xié)作，不僅不能取得“1+1+1>3”的功效，甚至可能會(huì)導(dǎo)致“1+1+1<1”的后果，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)和高昂的治理成本。因此，我們要警惕那種僅僅因某種治理模式之“新”就一味地對(duì)其高唱“贊歌”的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析其發(fā)揮作用所需的現(xiàn)實(shí)條件，并實(shí)事求是地考察這些“新模式”是否真正產(chǎn)生了所期望的效果。

注 釋：

①按照建設(shè)方案和管委會(huì)的聲明，生態(tài)城中部和北部也會(huì)建立氣力輸送系統(tǒng)以取代傳統(tǒng)的垃圾直運(yùn)。

②摘自D區(qū)域管委會(huì)城市管理局Z科長訪談?dòng)涗洠?018年9月12日。

③摘自D區(qū)域管委會(huì)城市管理局Z科長訪談?dòng)涗洠?018年9月5日。

④摘自環(huán)保公司Y部長訪談?dòng)涗洠?019年1月31日。

⑤摘自該環(huán)保公司官網(wǎng)對(duì)廢棄物氣力輸送項(xiàng)目的介紹，網(wǎng)頁訪問時(shí)間2019年5月2日。

⑥摘自生態(tài)城環(huán)保局XX訪談?dòng)涗洠?019年1月5日。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕李俊生，姚東旻.財(cái)政學(xué)需要什么樣的理論基礎(chǔ)？——兼評(píng)市場(chǎng)失靈理論的“失靈”〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2018（09）：20-36.

〔2〕Rachida Justo，Dawn R.DeTienne，Philipp Siege.Failure or Voluntary Exit？Reassessing the Female Underperformance Hypothesis〔J〕.Journal of Business Venturing，2015（06）：775-792.

〔3〕Gerwyn Jones，Richard Meegan，Patricia Kennett，etc.The Uneven Impact of Austerity on the Voluntary and Community Sector：A Tale of Two Cities〔J〕.Urban Studies，2016（10）：2064-2080.

〔4〕李培林.我國社會(huì)組織體制的改革和未來〔J〕.社會(huì)，2013（03）：1-10.

〔5〕鄧金霞.公共服務(wù)外包中是否存在隱性進(jìn)入壁壘〔J〕.中國行政管理，2016（05）：53-58.

〔6〕Diana Fu.Fragmented Control：Governing Contentious Labor Organizations in China〔J〕.Governance，2017（03）：445-462.

〔7〕唐興軍.嵌入性治理：國家與社會(huì)關(guān)系視閾下的行業(yè)協(xié)會(huì)研究——以上海有色金屬行業(yè)協(xié)會(huì)為個(gè)案〔D〕.上海：華東師范大學(xué)，2016.

〔8〕魏 娜，孟慶國.大氣污染跨域協(xié)同治理的機(jī)制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實(shí)踐〔J〕.中國軟科學(xué)，2018（10）：79-92.

〔9〕Hongbo Wang，Laijun Zhao，Yujing Xie，etc.“APEC Blue”——The Effects and Implications of Joint Pollution Prevention and Control Program〔J〕.Science of the Total Environment，2016（15）：429-438.

〔10〕張成福，邊曉慧.超越集權(quán)與分權(quán)，走向府際協(xié)作治理〔J〕.公共管理與政策評(píng)論，2013（04）：6-15.

責(zé)任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2020-02-23

〔基金項(xiàng)目〕國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“社區(qū)公共沖突解決的‘工作坊方法與關(guān)鍵技術(shù)研究”（71603258），中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目中國民航大學(xué)專項(xiàng)“社區(qū)公共沖突解決技術(shù)與運(yùn)作機(jī)制研究”（3122017092），中國民航大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“民航領(lǐng)域公共沖突管理體制研究”（2013QD19X），主持人李婷婷。

〔作者簡介〕李婷婷（1982-），女，江蘇徐州人，中國民航大學(xué)人文學(xué)院公共事業(yè)管理系副教授、管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槌鞘泄仓卫?、協(xié)作治理。

常 健（1957-），男，天津人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師、教授，主要研究方向?yàn)楣仓卫砼c沖突解決、基層社會(huì)治理。