國安法，看美俄德如何實施

本報駐美國、德國特派特約記者　張夢旭　青木　本報特約記者　汪嘉波

涉港國安立法依法推進，中央將在香港設立維護國家安全公署。21日，就某些人想逃往新加坡的說法，香港前特首梁振英援引新加坡的國家安全相關法律——《公共秩序法》《內部安全法》等，給“港獨”分子潑了幾瓢“涼水”。新加坡曾在呈送聯(lián)合國人權理事會的文件中表示，《內部安全法》通過先發(fā)制人的方式消除對國家安全的威脅。新加坡內部安全局成員主要由警察部隊組成，其具有未經審判而扣留可疑分子的權力，甚至可以無限期拘押。如新加坡所顯示的，為維護國家安全而立法，是主權國家的權力，更是全球通行做法。沒有哪個國家會允許國安“不設防”的區(qū)域存在，而中央安全部門在地方上設置相關分支機構，在美國、俄羅斯、德國等國都是普遍做法。

FBI在全美設400多個“分支”

從《煽動叛亂法》《間諜法》《敵對外僑法》，到《國家安全法》《外國情報偵察法》《外交使團法》等，美國的國安法五花八門，可以說是世界上國安法最多的國家之一。美國的國家安全機構也異常龐大，包括中央情報局（CIA）、聯(lián)邦調查局（FBI）、國家安全局、國防情報局等。其中，F(xiàn)BI是在國內層面維護美國國家安全的最主要執(zhí)法機構，主要職能有反恐、反間諜、打擊有組織犯罪、收集與美國本土有關的大規(guī)模殺傷性武器的威脅情報等。

與美國另一個著名情報機構CIA有所不同的是，F(xiàn)BI有執(zhí)法權，CIA沒有；FBI主攻對內安全，CIA主攻對外情報。FBI 是美國聯(lián)邦司法部的下屬機構，現(xiàn)有雇員約3.5萬人。除了設在首都華盛頓特區(qū)的總部，F(xiàn)BI還在全美各地設立了56個地區(qū)辦事處以及約380個規(guī)模更小的衛(wèi)星辦公室。

總部—地區(qū)辦事處—衛(wèi)星辦公室，這是FBI的三級指揮體系。56個地區(qū)辦事處主要位于大都市，以所在城市命名，如FBI 紐約辦事處等。每個辦事處監(jiān)管一片區(qū)域，如亞特蘭大辦事處負責整個佐治亞州，波士頓辦事處負責FBI在緬因州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州和羅得島州的業(yè)務，休斯敦辦事處負責FBI在得克薩斯州南部40個縣的業(yè)務。

不僅美國本土50個州處在FBI地區(qū)辦事處的覆蓋下，像波多黎各、關島等美國聯(lián)邦領地和海外領地，也都隸屬相應的地區(qū)辦事處。例如，F(xiàn)BI在波多黎各首府圣胡安設立了地區(qū)辦事處，并在波多黎各其他5 個地方設立衛(wèi)星辦公室。在夏威夷首府檀香山，F(xiàn)BI設立的地區(qū)辦事處業(yè)務范圍覆蓋夏威夷州、關島和美屬塞班島。關島和塞班島兩地同時設有FBI的衛(wèi)星辦公室。當然，美國的這些領地通常還有海空軍軍事基地存在。

FBI各個地方辦事處的特工，工作任務非常繁雜，有可能前一天還在聯(lián)邦法院作證，第二天則在執(zhí)行搜查令并收集證據。由于獨特的聯(lián)邦體制，美國各個州和地方執(zhí)法機構與FBI 之間沒有從屬關系，F(xiàn)BI不監(jiān)督和負責本應由各州執(zhí)法部門完成的調查。如果案件涉及FBI 的管轄權，或者嚴重到需要FBI 介入，那么它將抽調特工與州和地方警察組成特別工作組，合作調查案件。

通常而言，國土安全屬于聯(lián)邦和州政府間的合作領域。此外，由于各州有自己的法律，州執(zhí)法司法人員包括警察、檢察官、法官等，是不許跨州行使權力的。因此，凡是跨州的案件便屬于FBI的管轄范圍，諸如人口販賣、毒品走私、假鈔運送等多為跨州犯罪行為，所以基本上就由FBI負責了。

FBI重視與州和地方執(zhí)法機構間的合作關系。FBI 在其網站上稱，事實證明，特別工作組制度是聯(lián)邦、州和地方執(zhí)法部門聯(lián)合起來解決特定犯罪和國家安全威脅問題的一種非常有效的方式。在執(zhí)法中，有些犯罪可以同時是地方、州和聯(lián)邦的違法行為。特別工作組通常關注恐怖主義、有組織犯罪、販毒、銀行搶劫、綁架等。FBI還與國家情報總監(jiān)辦公室和其他美國情報機構密切合作，收集和分析有關恐怖主義及其他安全威脅的情報。

自“9·11”事件后，美國在本土反恐方面的投入不斷加大，打擊恐怖主義就成了FBI 與各州執(zhí)法機構的重點合作領域之一。據了解，F(xiàn)BI在全美建立了超過200個聯(lián)合反恐工作組，56個地區(qū)辦事處都至少有一個，參與方包括州、地方和聯(lián)邦的數(shù)百個機構，成員有分析師、語言學家和戰(zhàn)斗人員等。FBI在各個地區(qū)的辦公室，通常在處理反間諜案件時需要當?shù)鼐?、司法部門合作，這樣才能完成從鎖定目標、簽發(fā)逮捕令、執(zhí)行逮捕到正式起訴的一系列工作。

近年來，美國不斷加大對中國的經濟和科技打壓，F(xiàn)BI把更多精力放在所謂中國經濟間諜和網絡入侵上。在FBI亞特蘭大地區(qū)辦公室網站上，赫然放著所謂“中國黑客”的通緝令?！?/p>

德國編織“沒有死角的安全網”

作為一個聯(lián)邦制國家，德國聯(lián)邦政府和16個州各有其職能。內部安全、教育、文化等領域的權限歸屬各州，但聯(lián)邦政府仍會在地方上設置各種分支，尤其憲法保衛(wèi)局等安全領域的機構是“重中之重”。這些機構與聯(lián)邦總部合作，執(zhí)行國家安全方面的法律。

“德國主要有三大安全部門——警察局、刑事調查局和憲法保衛(wèi)局，均設有聯(lián)邦和州層面的機構?！卑亓职踩邔＜抑Z克爾西告訴《環(huán)球時報》記者，國家安全主要由憲法保衛(wèi)局維護。

總部位于科隆的聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局成立于1950年?！半m然它被稱為德國三大情報機構之一，但它在新時期的工作范圍越來越廣，不僅負責一般意義上的國內安全情報工作，還涉及文化安全、科技安全、經濟安全等?！敝Z克爾西說，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在各州設有分局，各州分局歸州內政部管轄。

“德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在地方上設立分支，是有法可依的?！敝Z克爾西說，德國《基本法》第73條和第87條都有相關規(guī)定。而聯(lián)邦憲法保護法和巴伐利亞憲法保護法則詳細規(guī)定了憲法保護機構的任務、權力等。巴伐利亞還有特殊法律，如巴伐利亞安全檢查法等。

“如同安裝了一套國家安全預警系統(tǒng)”，對于州憲法保衛(wèi)局的任務，諾克爾西打了一個這樣的比方。這個部門的任務很多，包括打擊伊斯蘭極端主義、外國極端主義、右翼極端主義、左翼極端主義等?，F(xiàn)階段，越來越多的文化、經濟等領域的安全，比如防止關鍵企業(yè)被國外企業(yè)收購，防止科學家被外國收買等，也在憲法保衛(wèi)局的任務范疇內。

“憲法保衛(wèi)局只有預警和監(jiān)督作用，它本身沒有執(zhí)法權，不能逮捕任何人。不過，它會把獲取的信息進行評估，然后通知警方、檢察部門、議會、移民局、聯(lián)邦國防局等?！敝Z克爾西說。

記者了解到，德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局采用非?，F(xiàn)代化的技術設備開展工作，其總部有一臺巨型計算機，能極為精確地檢查各種信息。早在1976年，西德政府就通過此類計算機查出潛入國內的15名間諜。如今，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局還要通過巨型計算機等處理各州發(fā)來的信息。

2016年英國通過全民公決的方式決定脫離歐盟后，巴伐利亞州一些分離勢力也開始盤算獨立。成立于1946年的“巴伐利亞黨”就是其中之一，它引起巴伐利亞州憲法保衛(wèi)局的高度關注。有德國民調機構2017年調查發(fā)現(xiàn)，巴伐利亞州32%的受訪者贊成該州獨立自治。

相比較，極右組織“帝國公民”更可怕。該組織不承認德意志聯(lián)邦共和國的主權，堅持極右思想和歷史修正主義，甚至自行印發(fā)“德意志帝國”的“護照”。最臭名昭著的一個事件是，2016年10月，巴伐利亞警方在搜查“帝國公民”成員沃夫岡的家時與其發(fā)生交火，一名警察死亡、兩名警察重傷。

在采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，德國從聯(lián)邦到地方都非常重視國家安全教育。德國國防白皮書等文件中規(guī)定，學校、社會和家庭有責任對青少年一代開展歷史、憲法、國家的和平與安全等方面的教育。對于“國家安全”的概念，德國民眾也習以為常。慕尼黑一家車企的工程師托斯滕對《環(huán)球時報》記者說，德國媒體幾乎每天都在討論國家安全話題，尤其是在全球性危機越來越多的背景下。

近年來，德國強化安全改革，一是加強聯(lián)邦部門的領導決策權，加快安全部門的反應，二是加強安全部門與經濟、文化、科技、網絡等部門的溝通，旨在編織一張沒有死角的安全網?！?/p>

俄式“安全觀”強調“全國一盤棋”

在與俄羅斯各界人士打交道過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，俄羅斯上下對國安法、國安戰(zhàn)略有著“幅度很大的認知”。從中央到地方，俄羅斯一貫重視國家安全體系建設，這是其歷史傳統(tǒng)，也是現(xiàn)實需要。

確切地說，對俄羅斯人而言，“國家安全”與其說是強力部門針對境內外敵對勢力的防控，不如說是整個國家平穩(wěn)發(fā)展的保障。另一方面，維護國家安全絕不僅僅是某個機構的“業(yè)務”，而是每個人、每個集體、每個社會組織和政府部門“不可割舍的事業(yè)”。保障國家安全是舉國上下共同面對的事，是整個國家的一盤棋。

構成俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦主體有自治州、聯(lián)邦直轄市、邊疆區(qū)、共和國、州等，多達80多個。一定意義上，作為聯(lián)邦主體，這些共和國和自治州擁有自己的“憲法、法律”或“法律、規(guī)章”。這么多聯(lián)邦主體，俄羅斯怎樣制定國安法并落實？

有俄羅斯友人告訴筆者，要想理解俄式“國家安全保障”，最好先讀一讀俄羅斯憲法，“翻開俄羅斯憲法，在第一頁就會看到有關維護國家統(tǒng)一的論述”。俄憲法明確指出，各聯(lián)邦主體地位“平等”，而聯(lián)邦結構建立在國家完整、國家權力體系統(tǒng)一及聯(lián)邦國家權力機關和聯(lián)邦主體的權力機關之間劃分管轄對象和職權、聯(lián)邦各民族平等與自決的基礎上。

俄羅斯普列漢諾夫經濟大學政治系主任科什金曾對筆者說，“國家安全”并非只是國家的事情，它關系到每個人的生存狀態(tài)和生活保障，比如失業(yè)率和基尼系數(shù)是評估國家安全狀態(tài)的兩個重要指標。換句話說，國家安全指的是“保護個人、社會和國家免受內外部威脅，這種狀態(tài)可保障公民的權利、自由、應有的生活質量”。

俄羅斯“國家安全保障力量和方式”的主要目標除了保護國家政治、軍事、領土安全外，還涵蓋經濟、信息、生態(tài)、資源、文化、社會、科技安全及核安全、外層空間安全等領域。顯而易見，俄式“國家安全”與傳統(tǒng)認知中的“國家安全”差別較大，因此，在構建國家安全體系的過程中，俄政府特別強調“國家權力機構、各組織和社會團體為維護聯(lián)邦國家利益，保障個人、社會和國家的安全開展建設性合作”。為在各領域實現(xiàn)國家安全保障的戰(zhàn)略目標，俄安全機構與其他部門及地方機關須進行持續(xù)不斷的緊密合作。這在《俄羅斯聯(lián)邦安全法》中有明確規(guī)定。

作為主要負責國內安全事務的機構，俄羅斯聯(lián)邦安全局在全國各地均設有分支機構。2014年3月，俄羅斯將克里米亞從烏克蘭手中奪回后，迅速于4月任命了聯(lián)邦安全局在克里米亞共和國的負責人，在克里米亞的阿盧什塔、雅爾塔、葉夫帕托里亞，也都任命了相應的聯(lián)邦安全局負責人。

從中央到地方，俄安全機構的每項行動計劃都離不開地方組織的緊密配合。比如，俄安全機構致力于建立按地域劃分的信息庫，旨在讓俄不同地區(qū)的民眾能夠體驗“本國和其他國家最優(yōu)秀的藝術和文化”。與此同時，及時阻止試圖重新界定俄羅斯歷史、否定俄羅斯作用和地位的行為，在確保國家文化免遭安全威脅的同時，國家安全保障力量應努力與各類社會機構保持合作，以促進當?shù)孛褡逦幕亩鄻有?、寬容性及各民族間和地區(qū)間的文化交流?！?/p>