疫情沖擊下財(cái)政可持續(xù)性與財(cái)政應(yīng)對研究

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院 呂冰洋、李釗 本文節(jié)選自《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2020年第6期

當(dāng)前，我國財(cái)政政策無疑會(huì)有助于疫情防控和穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，但也會(huì)給各級財(cái)政帶來巨大壓力。2014年以來，我國財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，2019年收支缺口已達(dá)到2014年的4.25倍。2019年一般公共預(yù)算收入增速為3.8%、稅收增速為1%，是1978年以來的最低增速，而財(cái)政支出的剛性增長趨勢已十分明顯，近三年基本維持在8%左右。由此可見，我國財(cái)政形勢已十分嚴(yán)峻，而此次疫情沖擊會(huì)導(dǎo)致2020年財(cái)政收支缺口繼續(xù)擴(kuò)大，那么，疫情對我國財(cái)政赤字率的沖擊程度有多大？本部分將在2019年赤字率的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)測。

根據(jù)財(cái)政部公布的2019年預(yù)算執(zhí)行情況，2019年一般公共預(yù)算赤字率為2.79%，但該值存在明顯低估，主要原因在于，該口徑赤字率考慮了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的影響，而兩者應(yīng)作為彌補(bǔ)赤字的融資項(xiàng)目，因此無法反映實(shí)際收支情況。為盡可能反映此次疫情對財(cái)政實(shí)際赤字的沖擊程度，本文以一般公共預(yù)算收支實(shí)際差額衡量一般公共預(yù)算赤字，同時(shí)加入政府性基金預(yù)算赤字評估總體赤字情況。以此方法計(jì)算的2019年一般公共預(yù)算赤字率為4.89%，加入政府性基金赤字后達(dá)到了5.59%。

根據(jù)第二部分財(cái)政政策分析，為應(yīng)對疫情，目前我國兜底和經(jīng)濟(jì)刺激政策所帶來的總體財(cái)政支出（包括減收）可大致分為三類：一是顯性財(cái)政支出，包括防控補(bǔ)助資金、財(cái)政貼息以及稅費(fèi)減免；二是潛在財(cái)政支出，包括行政征用補(bǔ)償、采購收儲(chǔ)、落實(shí)醫(yī)務(wù)人員薪酬待遇；三是或有財(cái)政支出，包括彌補(bǔ)社保缺口、發(fā)放失業(yè)救助金、擴(kuò)大公共衛(wèi)生領(lǐng)域投資等。根據(jù)已公布數(shù)據(jù)和歷年財(cái)政收支情況，我們估計(jì)，僅為了應(yīng)對疫情沖擊帶來的財(cái)政增支和減收規(guī)模加起來至少有1萬億元。

疫情對財(cái)政收支除有直接影響外，還會(huì)通過經(jīng)濟(jì)下滑間接引起財(cái)政收入的減少。2020年《政府工作報(bào)告》未設(shè)定全年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，但擬安排3.6%以上的赤字率水平，對應(yīng)名義GDP總量在104萬億元左右，名義GDP增速大致為5.4%。然而，當(dāng)前全球疫情和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢不確定性很大，2020年全年GDP增速及赤字率究竟如何難以預(yù)計(jì)。因此，本文僅以2019年宏觀稅負(fù)情況大致判斷2020年經(jīng)濟(jì)增長率在某一區(qū)間時(shí)的實(shí)際赤字率水平。為與稅負(fù)計(jì)算口徑保持一致，本文以名義GDP增速估算2020年一般公共預(yù)算收入，如果名義GDP增速下降至6%、5%、4%、3%的水平，那么一般公共預(yù)算收入相比于2019年將分別增加11384億元、9480億元、7577億元、5674億元。同時(shí)根據(jù)預(yù)算草案報(bào)告數(shù)據(jù)，2020年一般公共預(yù)算支出大致增長8976億元。

綜合考慮疫情對財(cái)政收支的直接影響與間接影響，在6%、5%、4%、3%的名義GDP增速下，2020年我國一般公共預(yù)算赤字率分別為5.34%、5.57%、5.81%、6.05%；據(jù)2020年預(yù)算草案報(bào)告，2020年政府性基金預(yù)算赤字大致為4.47萬億元，則兩本預(yù)算赤字率將分別達(dá)到9.59%、9.87%、10.15%、10.43%。根據(jù)以上預(yù)測可以看到，此次疫情對財(cái)政赤字的短期沖擊較大，在政策的綜合作用下，即便2020年GDP能實(shí)現(xiàn)6%的名義增長率，兩本預(yù)算赤字率仍會(huì)上升4個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政形勢會(huì)更加嚴(yán)峻。

但從整體發(fā)展趨勢上看，此次疫情對于我國經(jīng)濟(jì)的沖擊只是短期的，我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面不會(huì)改變。隨著持續(xù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和擴(kuò)大開放政策，我國經(jīng)濟(jì)增長率最終會(huì)圍繞著潛在增長率而波動(dòng)，因此，我們預(yù)計(jì)在整個(gè)“十四五”規(guī)劃期間，疫情對財(cái)政赤字不會(huì)造成嚴(yán)重影響，導(dǎo)致財(cái)政拖累的可能性不大。

權(quán)力清單制定與實(shí)施的邏輯分析與發(fā)展路徑

中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所 孫彩紅 本文節(jié)選自《中國行政管理》2020年第4期

地方政府梳理權(quán)力的數(shù)字導(dǎo)向與邏輯偏差

從已公開的權(quán)力清單的側(cè)面觀察，權(quán)力清單的內(nèi)容沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力清單梳理的過程缺乏剛性和立體監(jiān)督，大多數(shù)地方政府在梳理和公開權(quán)力事項(xiàng)時(shí)，陷入了“數(shù)字導(dǎo)向型”做法，即以權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量的數(shù)字多少和減少權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量的百分比來標(biāo)榜減少權(quán)力和簡政放權(quán)的成效。不同的省級政府、不同的縣級政府之間，梳理和公布的權(quán)力清單數(shù)量有的相差巨大，雖然不排除地域差異、職能任務(wù)差異，但同級政府之間權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量的反差，也說明了地方政府以數(shù)字追求權(quán)力清單實(shí)施的政績。

這種權(quán)力清單制定和執(zhí)行中的偏差，或者所謂“變通”，其實(shí)是一種政績競爭表現(xiàn)。在省級政府權(quán)力清單出現(xiàn)相當(dāng)大差距的情況下，市縣政府之間行政權(quán)力事項(xiàng)和數(shù)量也就更加沒有標(biāo)準(zhǔn)了。比如有的省級政府要求下級政府在下放權(quán)力和梳理權(quán)力清單時(shí)，減少權(quán)力事項(xiàng)的30%，由此，下轄各個(gè)縣市就為了完成這個(gè)任務(wù)，采取五花八門的做法，權(quán)力事項(xiàng)分類、所屬的大項(xiàng)還是小項(xiàng)、常用權(quán)力還是幾乎多年不用的“冰凍權(quán)力”等，都有著各自的博弈。還有的地方政府為了應(yīng)付上級政府檢查，采取有些形式主義的做法，進(jìn)行簡單化、程序化的處理，有些權(quán)力事項(xiàng)沒有認(rèn)真研究和梳理，就放在了“其他權(quán)力事項(xiàng)”這一類中，這也屬于“懶政”的做法。由此可以推斷，下級一味地追求完成任務(wù)，梳理和制定權(quán)力清單在本質(zhì)上要限制權(quán)力的目的被不同程度地忽視了。

權(quán)力清單技術(shù)化忽視了結(jié)構(gòu)關(guān)系問題

各個(gè)地方政府列出的權(quán)力清單所包含元素是相似的，包括列出的權(quán)力行使流程，每項(xiàng)審批權(quán)力所需要條件，很多地方都有一套程序化的和形式上的要求。這其實(shí)是一種技術(shù)化運(yùn)作，特別是針對行政審批權(quán)力的行使流程，告知企業(yè)或公眾在申請審批時(shí)要準(zhǔn)備什么材料、需要在哪一步到哪一個(gè)部門辦理、結(jié)果的查收。

權(quán)力清單的編制并不是一個(gè)簡單的權(quán)力匯編的過程，而是要依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、社會(huì)發(fā)育的需求、現(xiàn)代法治理念來界定行政權(quán)力及其運(yùn)行程序。但從結(jié)構(gòu)性角度，這種自上而下列清單，有的權(quán)力事項(xiàng)，省級有、地市級有、縣級也有，究竟是哪個(gè)層級的政府有權(quán)行使這項(xiàng)權(quán)力呢？政府縱向?qū)蛹壷g的權(quán)力關(guān)系劃分還有不清晰之處。舉例來說，縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分，建筑資質(zhì)的審批、抗震的評估等，到底是哪一級政府部門來行使這項(xiàng)權(quán)力，還需要進(jìn)一步界定清晰。

與此同時(shí)，有些權(quán)力事項(xiàng)在不同部門的權(quán)力清單中都有，橫向政府部門之間的權(quán)力關(guān)系也存在不清晰問題。橫向的權(quán)力關(guān)系劃分，比如建設(shè)投資項(xiàng)目的審批，涉及多個(gè)相關(guān)部門，住建、發(fā)改、規(guī)劃、國土、人防等，還有的民政部門與人力資源和社會(huì)保障部門之間的一些權(quán)力事項(xiàng)等，在權(quán)力清單中都還存在一些沒有確定清楚的內(nèi)容，也一定程度上影響到實(shí)踐中相關(guān)部門的權(quán)力行使問題?？梢哉f，列舉權(quán)力清單的技術(shù)化掩蓋了行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系問題。

權(quán)力清單的審核過程還存在不足

多個(gè)省份關(guān)于權(quán)力清單制度實(shí)施的文件規(guī)定，清理和梳理權(quán)力清單的流程基本上是：按照誰行使、誰清理的原則，各個(gè)職能部門先自行總結(jié)與梳理所要行使的權(quán)力；然后由編辦進(jìn)行審核，原法制辦進(jìn)行權(quán)力事項(xiàng)的合法性審查；最后由省政府統(tǒng)一確定，由政務(wù)服務(wù)管理部門負(fù)責(zé)公開。有些省文件中還規(guī)定，省法制辦、審改辦、監(jiān)察部門、財(cái)政部門、政研室等部門組成協(xié)調(diào)或指揮部門，負(fù)責(zé)對職能部門權(quán)力清單的梳理、審查、審核。