陸文婷 董文 倪火明

自2014年12月16日召開(kāi)的全國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)工作座談會(huì)開(kāi)始，到2018年中央及住建部召開(kāi)了多次的會(huì)議，強(qiáng)調(diào)各省市要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作。在中央頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，明確了城市設(shè)計(jì)的法定地位和編制的重要內(nèi)容之后，住建部陸續(xù)出臺(tái)《城市設(shè)計(jì)管理辦法》《城市設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則》等系列管理技術(shù)文件，2017年又陸續(xù)公布兩批包括北京市、上海市、武漢市、襄陽(yáng)市等在內(nèi)的共57個(gè)城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市，城市設(shè)計(jì)在全國(guó)范圍推展開(kāi)來(lái)。

新時(shí)期，城市發(fā)展正在從增量規(guī)劃逐步過(guò)渡到存量規(guī)劃階段，城市的發(fā)展目標(biāo)對(duì)城市建設(shè)的品質(zhì)和效益提出了更新更高的要求，城市設(shè)計(jì)成為新時(shí)期城市規(guī)劃工作的重點(diǎn)。湖北省為中部崛起重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)域，荊楚文化悠久，江湖河資源豐富，因此其山水特色、整體風(fēng)貌、城市肌理、文化形象的保護(hù)和塑造，城市特色的體現(xiàn)和延續(xù)都十分重要，近年來(lái)，雖然湖北省各縣市花費(fèi)大量的精力編制城市設(shè)計(jì)成果，但其對(duì)城市建設(shè)的指引效果并不明顯，因此在新的發(fā)展背景下，基于省標(biāo)《湖北省城市設(shè)計(jì)技術(shù)指引》和中南咨詢(xún)集團(tuán)《湖北省城市設(shè)計(jì)與控制要素成套技術(shù)研究》的研究，對(duì)湖北省縣市城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目編制和實(shí)施情況進(jìn)行摸底調(diào)查，并對(duì)各樣本縣市城市設(shè)計(jì)成果進(jìn)行匯總、提煉、總結(jié)，歸納湖北省城市設(shè)計(jì)工作的編制情況，通過(guò)分析湖北省城市設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題，對(duì)湖北城市設(shè)計(jì)工作提出思考和建議。

一、湖北省城市設(shè)計(jì)編制情況分析

1.研究方法

本次研究采取問(wèn)卷調(diào)查法、樣本研究法、內(nèi)容分析法，輔以實(shí)地調(diào)研和部門(mén)訪(fǎng)談等對(duì)湖北省縣市城市設(shè)計(jì)工作進(jìn)行精確整體摸底，其中問(wèn)卷調(diào)查法主要目的，在于深入了解湖北省各縣市城市設(shè)計(jì)工作開(kāi)展的情況、城市設(shè)計(jì)制度建立情況、城市設(shè)計(jì)的反饋和實(shí)施效果，以及各縣市存在的問(wèn)題和建議；通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研法，研究甄別回收案例，并選取具有代表性的城市設(shè)計(jì)樣本進(jìn)行分析，樣本涵蓋2006-2014年湖北省縣市168項(xiàng)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐案例，由于在問(wèn)卷調(diào)研法和樣本研究中，調(diào)查者都不同程度地介入對(duì)象，有可能主觀影響對(duì)象，因此通過(guò)內(nèi)容分析法對(duì)收集的成果內(nèi)容進(jìn)行客觀系統(tǒng)的分析研究，弄清或檢測(cè)樣本中的本質(zhì)性的實(shí)事或者趨勢(shì)，揭示湖北省城市設(shè)計(jì)工作實(shí)際進(jìn)展。最后通過(guò)實(shí)地調(diào)研和部門(mén)訪(fǎng)談，驗(yàn)證成果。

圖1 湖北省城市設(shè)計(jì)搜集樣本分布

2.湖北省城市設(shè)計(jì)工作總體情況

在湖北省城市設(shè)計(jì)實(shí)踐的過(guò)程中，一方面受到新思路、新理念、新技術(shù)的影響；另一方面，由于城市化進(jìn)程、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式和城市規(guī)劃體系都具有一定的特殊性，城市設(shè)計(jì)又有著鮮明的本土化特征。

通過(guò)表1分析可知：在所有32個(gè)調(diào)研樣本縣市中，共編制有168項(xiàng)城市設(shè)計(jì)，其中已完成審批的有67項(xiàng)、已完成編制尚未審批的有75項(xiàng)、尚未完成編制的有24項(xiàng)。從城市設(shè)計(jì)覆蓋范圍來(lái)看，恩施州的為100%，居于首位，十堰市為72.4%，緊隨其后；與之相對(duì)，漢川市的城市設(shè)計(jì)覆蓋范圍為6.1%，荊門(mén)市鐘祥市為4.7%，覆蓋范圍在32縣市中居于末位。在32個(gè)縣市中，襄陽(yáng)市、丹江口市、宜城市、十堰市、隨州市已建立相關(guān)城市設(shè)計(jì)制度。

3.各地城市設(shè)計(jì)編制情況與特征分析

湖北省現(xiàn)有17個(gè)地市州，分別為：省域副中心城市2個(gè)，其他地級(jí)市9個(gè)，自治州1個(gè)，省直管市3個(gè)，省直管林區(qū)1個(gè)，神農(nóng)架林區(qū)（見(jiàn)表2）。

表2 湖北省地市一覽表

表3 湖北省城市規(guī)模劃分表

完成情況

圖2 各縣市城市設(shè)計(jì)編制情況

99個(gè)縣市區(qū)（含市轄區(qū)），其中，市轄區(qū)38個(gè)，縣級(jí)市21個(gè)，縣38個(gè)，自治縣2個(gè)。從城市規(guī)模來(lái)看，僅武漢市為特大城市，中等城市5個(gè)分別為襄陽(yáng)、宜昌、黃石、荊州、十堰，其余均為小城市（見(jiàn)表3）。

（1）省會(huì)城市武漢城市設(shè)計(jì)編制特征

城市設(shè)計(jì)編制層次完整、類(lèi)型豐富。自2008年以來(lái)，武漢市分類(lèi)型、分步驟地開(kāi)展了一系列城市設(shè)計(jì)編制工作，頒布了《武漢市局部城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則成果編制規(guī)定》，以明確局部城市設(shè)計(jì)技術(shù)要素控制要求，規(guī)范編制工作，武漢國(guó)土規(guī)劃局更是利用土地利用與規(guī)劃設(shè)計(jì)相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)實(shí)施的精細(xì)化管理?！段錆h市立體空間形態(tài)規(guī)劃》《武漢市高層建筑布局研究》《城市空間特色研究》《武漢市濱江濱湖及山體規(guī)劃》，這些規(guī)劃設(shè)計(jì)研究的開(kāi)展改變了以前武漢市城市設(shè)計(jì)僅作為局部地段和具體項(xiàng)目分散開(kāi)展的狀況，彌補(bǔ)了武漢市在總體層面城市設(shè)計(jì)的缺失，為進(jìn)一步開(kāi)展武漢市重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）省域副中心城市編制特征

省域副中心城市襄陽(yáng)和宜昌城市設(shè)計(jì)編制層次基本完整，數(shù)量眾多。從表格分析結(jié)果可以看到，省域副中心城市的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐從宏觀到微觀基本形成了比較完整的編制體系?！兑瞬聟^(qū)概念規(guī)劃及總體城市設(shè)計(jì)》具有總體層面城市設(shè)計(jì)的代表性，設(shè)計(jì)內(nèi)容與城市功能分區(qū)層次對(duì)應(yīng)，重點(diǎn)解決空間發(fā)展的整體性和戰(zhàn)略性問(wèn)題。

襄陽(yáng)市所編制的城市設(shè)計(jì)類(lèi)型豐富，涉及區(qū)域多樣，包括中心城區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)、門(mén)戶(hù)地區(qū)、交通樞紐地區(qū)等，其中詳細(xì)層面的城市設(shè)計(jì)以《襄陽(yáng)市東津高鐵站周邊地區(qū)用地規(guī)劃研究暨核心區(qū)城市設(shè)計(jì)》為代表，與城市重點(diǎn)功能板塊或潛在重點(diǎn)地區(qū)對(duì)應(yīng)，重點(diǎn)解決局部地區(qū)的發(fā)展定位和城市形象問(wèn)題，兼有咨詢(xún)和設(shè)計(jì)的雙重特征。

（3）地市州城市編制特征

從分析結(jié)果來(lái)看，地市州所編制的城市設(shè)計(jì)絕大部分為詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)，普遍缺乏整體城市設(shè)計(jì)。其關(guān)注點(diǎn)基本上落在城市中心及城市重要地段（如：濱水兩岸、道路沿線(xiàn)等）。也有少量專(zhuān)項(xiàng)城市設(shè)計(jì)，如：《黃岡市遺愛(ài)湖周邊地區(qū)天際線(xiàn)管控規(guī)劃》《荊州市太湖港（引江濟(jì)漢-海子湖）生態(tài)景觀帶規(guī)劃》。地市州的城市設(shè)計(jì)編制與城市發(fā)展的實(shí)際需求高度吻合，針對(duì)性較強(qiáng)，城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)成為研究、指導(dǎo)城市重點(diǎn)空間板塊發(fā)展的重要手段。

（4）縣級(jí)市、縣城編制特征

縣級(jí)市、縣城處于城市設(shè)計(jì)的起步探索期，城市設(shè)計(jì)層次單一，地段有限。各縣級(jí)市所專(zhuān)門(mén)編制的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目在數(shù)量上差別較大，利川、赤壁等城市編制的項(xiàng)目較多。麻城、棗陽(yáng)、鐘祥等城市在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段同時(shí)編制城市設(shè)計(jì)。其他縣級(jí)市縣城單獨(dú)編制小規(guī)模城市設(shè)計(jì)或者把詳細(xì)規(guī)劃等同于城市設(shè)計(jì)編制。

二、湖北省城市設(shè)計(jì)編制類(lèi)型分析

1.湖北省城市設(shè)計(jì)層次分析

通過(guò)對(duì)35個(gè)縣市城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)與進(jìn)一步梳理，其規(guī)劃編制層次可劃分四個(gè)層次：總體層次城市設(shè)計(jì)、詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)城市設(shè)計(jì)和其他城市設(shè)計(jì)。其中總體層次城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目3個(gè)，詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)123個(gè)，專(zhuān)項(xiàng)城市設(shè)計(jì)12個(gè)，其他城市設(shè)計(jì)17個(gè)（見(jiàn)圖2 編制類(lèi)型統(tǒng)計(jì)）?？梢钥闯龊笔〕鞘性O(shè)計(jì)的編制側(cè)重于詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)的編制，一是由于決策者希望通過(guò)詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)的編制來(lái)指導(dǎo)城市重點(diǎn)地段的城市形象的提升，詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)可以通過(guò)具體的空間布置和效果圖直接展示城市形象；二是在市場(chǎng)影響下各開(kāi)發(fā)主體主動(dòng)編制詳細(xì)層次城市設(shè)計(jì)，針對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)編制城市設(shè)計(jì)，融入法定規(guī)劃或者納入規(guī)劃行政許可。除了常規(guī)的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目外，湖北省也出現(xiàn)了與控規(guī)結(jié)合的城市設(shè)計(jì)、概念性城市設(shè)計(jì)，景觀設(shè)計(jì)等其他類(lèi)型的城市設(shè)計(jì)。

2.湖北省城市設(shè)計(jì)內(nèi)容類(lèi)型劃分

根據(jù)內(nèi)容分析法，對(duì)收集樣本題目和標(biāo)題進(jìn)行分析，在各縣市編制的總體層次城市設(shè)計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)城市設(shè)計(jì)160個(gè)項(xiàng)目中出現(xiàn)較多的詞頻是城市中心、道路沿線(xiàn)、重點(diǎn)區(qū)域、重要區(qū)域等。將其進(jìn)行分類(lèi)，可以概括詳細(xì)層面城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目按照內(nèi)容類(lèi)型分為城市中心地段、歷史文化地段、道路沿線(xiàn)地段、交通樞紐地段、城市節(jié)點(diǎn)地段、城市重要山水地段六種類(lèi)型（見(jiàn)圖2編制地段類(lèi)型統(tǒng)計(jì)）。從各類(lèi)型編制數(shù)量來(lái)看，各縣市普遍對(duì)城市中心區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域、門(mén)戶(hù)道路沿線(xiàn)的重視程度較高。從另外一個(gè)角度分析，詳細(xì)層面城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目涉及新城占72.1%，老城占27.9%（見(jiàn)圖2編制地區(qū)統(tǒng)計(jì)），由此可見(jiàn)，各縣市普遍關(guān)注城市新區(qū)的城市設(shè)計(jì)，對(duì)老城市城市設(shè)計(jì)重視程度較低。

3.湖北省城市設(shè)計(jì)實(shí)施與管理情況分析

從組織編制主體上，湖北省城市的編制主體90%為地方政府主管部門(mén)，部分縣市局部區(qū)域由開(kāi)發(fā)業(yè)主組織編制。在城市設(shè)計(jì)制度建立情況的文件統(tǒng)計(jì)，僅有少量城市建立了相應(yīng)的城市設(shè)計(jì)制度。有些城市通過(guò)相關(guān)技術(shù)規(guī)定對(duì)城市設(shè)計(jì)提出了控制要求。如丹江口市發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)丹江口市城區(qū)建設(shè)工程規(guī)劃管理工作的通知》；宜城市制定了《宜城市建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》；十堰市制定了《十堰市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制了《十堰市風(fēng)貌特色規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)》。城市設(shè)計(jì)實(shí)施管控情況主要包括三種類(lèi)型：與控規(guī)同步編制，城市設(shè)計(jì)控制要求納入控規(guī)以及城市設(shè)計(jì)要求納入用地規(guī)劃條件，由于湖北省之前缺乏統(tǒng)一的城市設(shè)計(jì)管理辦法，各大設(shè)計(jì)院編制思路和編制方法以及成果形式存在區(qū)別，成果大致上可以歸為說(shuō)明書(shū)、圖紙和圖則，城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容和成果形式千差萬(wàn)別，有的雖然對(duì)城市的具體構(gòu)想和管控要素進(jìn)行了研究和描述，但與具體落實(shí)和管控還存在一定距離。

三、湖北省城市設(shè)計(jì)現(xiàn)狀工作存在的問(wèn)題

1.城市設(shè)計(jì)制度的建立滯后于各縣市對(duì)城市設(shè)計(jì)工作的重視程度，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)成果的規(guī)范性和實(shí)效性不強(qiáng)

根據(jù)對(duì)2006-2014年湖北省城市設(shè)計(jì)編制情況的研究，各縣市均較重視城市設(shè)計(jì)工作，特別是湖北省“一主兩副”三個(gè)城市及一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市對(duì)城市設(shè)計(jì)工作進(jìn)行了大量的編制和研究，但除了武漢、襄陽(yáng)、十堰、隨州等幾個(gè)城市建立了相關(guān)城市設(shè)計(jì)制度，其他縣市均無(wú)相關(guān)制度管控，因此湖北省城市設(shè)計(jì)成果五花八門(mén)，部分編制經(jīng)費(fèi)相對(duì)充裕的地級(jí)市針對(duì)核心地區(qū)開(kāi)展不同深度的城市設(shè)計(jì)，力求與控規(guī)編制和城市管控有效結(jié)合；部分編制經(jīng)費(fèi)有限的縣級(jí)市會(huì)選擇重點(diǎn)地區(qū)編制城市設(shè)計(jì)或以控規(guī)的編制形式附帶研究城市設(shè)計(jì)的相關(guān)內(nèi)容。沒(méi)有形成城市設(shè)計(jì)成果標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)容系統(tǒng)化、審批規(guī)范化和實(shí)施管控化的一套制度，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)成果難以直接落地。

2.城市設(shè)計(jì)體系的系統(tǒng)性不強(qiáng)，缺乏總體層面的引導(dǎo)研究

在上述城市設(shè)計(jì)層次分析中，湖北省政府部門(mén)較為重視詳細(xì)層次的城市設(shè)計(jì)編制，總體層次的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目數(shù)量較少，缺乏從宏觀層面來(lái)研究城市整體空間形態(tài)、景觀系統(tǒng)、公共空間等的系統(tǒng)框架，缺乏研究城市空間設(shè)計(jì)的全局性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的總體城市設(shè)計(jì)成果。這就導(dǎo)致了詳細(xì)層面的城市設(shè)計(jì)缺乏整體性框架內(nèi)容的引導(dǎo)，僅關(guān)注城市的局部區(qū)域，忽略了總體的城市特色研究，造成了湖北省城市特色難以挖掘和延續(xù)的問(wèn)題。

3.城市設(shè)計(jì)數(shù)字化平臺(tái)的構(gòu)建落后于法定規(guī)劃

目前，城市規(guī)劃的管理正在朝著數(shù)據(jù)化和精細(xì)化的方向發(fā)展，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的數(shù)據(jù)管理、評(píng)估、運(yùn)用越來(lái)越需要數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)，與湖北省武漢市、黃石市、宜昌市等城市的“一張圖”數(shù)據(jù)建設(shè)相比，湖北省城市設(shè)計(jì)工作幾乎無(wú)數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建，近年來(lái)，智慧城市、人工智能等概念日益發(fā)展，城市設(shè)計(jì)的理念和技術(shù)方法應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，與時(shí)代同步。

四、新時(shí)期湖北省城市設(shè)計(jì)工作的建議

1.規(guī)劃體系層次化，強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃體系的銜接

建立與法定規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)的城市設(shè)計(jì)體系，強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性。從總體城市設(shè)計(jì)、區(qū)段城市設(shè)計(jì)、地塊城市設(shè)計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)城市設(shè)計(jì)四個(gè)方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)和技術(shù)規(guī)定，明確不同類(lèi)型城市設(shè)計(jì)和相應(yīng)管控導(dǎo)則的基本要素、深度要求、成果表達(dá)等內(nèi)容，建立清晰、實(shí)用的城市設(shè)計(jì)編制與管控體系，其中部分研究成果被原住建部吸收采納。

2.強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)管控，制定湖北省城市設(shè)計(jì)要素庫(kù)

通過(guò)要素控制和引導(dǎo)的方式介入規(guī)劃管理，明確提出在城市設(shè)計(jì)編制中哪些要素應(yīng)控制，并在修建性詳細(xì)規(guī)劃階段和建筑設(shè)計(jì)中予以落實(shí)；對(duì)主觀性較強(qiáng)的要素，提出引導(dǎo)性意見(jiàn)，作為方案審查的參考條件。通過(guò)湖北省城市設(shè)計(jì)要素庫(kù)的制定，為湖北省城市設(shè)計(jì)工作系統(tǒng)化、規(guī)范化及面向管理方面提供保障。

3.提出總體城市設(shè)計(jì)層面重點(diǎn)要素

針對(duì)總體城市設(shè)計(jì)主要從形態(tài)格局、景觀風(fēng)貌系統(tǒng)、公共空間系統(tǒng)、立體空間系統(tǒng)四個(gè)方面提取12個(gè)重點(diǎn)要素，包括空間形態(tài)、山水格局、景觀軸線(xiàn)、景觀節(jié)點(diǎn)、視線(xiàn)通廊、城市地標(biāo)、風(fēng)貌分區(qū)、城市色彩、公共活動(dòng)場(chǎng)所、公共活動(dòng)通道、城市天際線(xiàn)和高度控制，將總體城市設(shè)計(jì)層面的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)化為易于管控的要素。

4.總結(jié)湖北經(jīng)驗(yàn)，探索湖北特色

積極開(kāi)展全省城市設(shè)計(jì)的調(diào)查研究，分不同規(guī)模、不同類(lèi)型城市開(kāi)展詳細(xì)的調(diào)研工作，摸清全省城市設(shè)計(jì)在編制、管理、實(shí)施等方面的基本情況，對(duì)城市設(shè)計(jì)工作進(jìn)行系統(tǒng)的歸納、梳理和總結(jié)、反思，提出新時(shí)期全省城市設(shè)計(jì)工作的主要改進(jìn)方向和針對(duì)性建議，更好地體現(xiàn)地域特色和時(shí)代風(fēng)貌。