環(huán)境問(wèn)題無(wú)國(guó)界

陳侃

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)這一理念已經(jīng)逐漸深入人心，成為一種共識(shí)。對(duì)于環(huán)境保護(hù)而言，法治化建設(shè)是非常重要的保障。日前，本刊記者連線上海政法學(xué)院研究生處處長(zhǎng)、環(huán)境法副教授趙俊，就我國(guó)目前在環(huán)境保護(hù)立法方面做了深入的分析和探討。

從無(wú)到有

趙俊對(duì)記者表示，從1979年至今，歷時(shí)41年，我國(guó)的環(huán)境法立法體系、基本框架已經(jīng)完成?！?979年之前，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律，大部分被納入衛(wèi)生防疫系統(tǒng)之中。但是衛(wèi)生防疫系統(tǒng)更多的是關(guān)注疾病防治，對(duì)于水、土壤等其他環(huán)境要素，主要審視其中是否存在引起人體健康和公共衛(wèi)生事件的因素。”

對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法立法體系，從構(gòu)成的角度來(lái)看，可以分為三大部分。首先，是污染控制類的法律。也就是我們常說(shuō)的污染防治法，比如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等。其次，是自然資源法。包括《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等?！斑@些立法在保護(hù)資源的生態(tài)價(jià)值的同時(shí)，也注重資源經(jīng)濟(jì)功能的有效發(fā)揮。過(guò)去針對(duì)水資源、土地資源、森林資源等自然資源，我們更多的是注重其經(jīng)濟(jì)屬性，更多的是使用和開發(fā)，對(duì)這些資源的保護(hù)相對(duì)比較弱。但是從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)說(shuō)，既要保證工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的基本的原材料及資源，同時(shí)也必須確保這些自然要素的生態(tài)功能能夠得到有效的發(fā)揮?！弊詈?，是生態(tài)保護(hù)法。相比于自然資源法，生態(tài)保護(hù)法更側(cè)重確保自然要素中所形成的生態(tài)系統(tǒng)的完整性，確保整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性。比如我們常見(jiàn)的國(guó)家公園、濕地，還包括一些海島和風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)。這些區(qū)域有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即基本上不提及經(jīng)濟(jì)屬性，主要確保其生態(tài)價(jià)值。如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定：自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入;除依照批準(zhǔn)之外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動(dòng);核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng);緩沖區(qū)外圍劃為試驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)?！胺蛇@樣規(guī)定的目的在于保持區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)的原始狀態(tài)，即便是在一段時(shí)間內(nèi)，區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了一定的變化，比如物種突然出現(xiàn)大量銳減的情形，也必須使其按照自然的狀態(tài)持續(xù)而不能進(jìn)行人為的干預(yù)?？梢哉f(shuō)，保證生態(tài)功能的多樣性，對(duì)于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)是有重要作用的”。

另一方面，關(guān)于環(huán)境保護(hù)，還存在許多行政法規(guī)。不僅僅是生態(tài)環(huán)境部，其他一些職能部門，包括水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海事部門以及國(guó)土資源部門等，都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定了生態(tài)環(huán)境利用和保護(hù)的相關(guān)行政法規(guī)?！斑@些部門在具體行政執(zhí)法過(guò)程中出臺(tái)的規(guī)章制度，但凡涉及生態(tài)功能整體維護(hù)的，都是環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)的構(gòu)成部分。所以從規(guī)范的構(gòu)成角度而言，其經(jīng)常和行政機(jī)關(guān)的職能交織在一起，換言之，許多關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法規(guī)實(shí)際上和行政法的法規(guī)是融合在一起的?！?h3>環(huán)境問(wèn)題無(wú)國(guó)界

趙俊告訴記者，環(huán)境問(wèn)題具有全球性以及跨區(qū)域性的特點(diǎn)，“在地球的整體生態(tài)系統(tǒng)中，各個(gè)區(qū)域想要擺脫彼此之間的聯(lián)系是不可能的，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題不會(huì)因?yàn)檎芜吔绲拇嬖谝沧兊脹芪挤置?，只要同處一個(gè)生態(tài)圈，生態(tài)圈內(nèi)所發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題必然使周邊地區(qū)和國(guó)家受到影響。比如蘇聯(lián)的切爾諾貝利事件、日本福島核事故不僅在本國(guó)范圍內(nèi)造成了重大污染和損害，也對(duì)周邊鄰國(guó)產(chǎn)生了一定影響。因此，如果各個(gè)國(guó)家不集體采取行動(dòng)的話，那么地球生態(tài)系統(tǒng)可能會(huì)因?yàn)楦鲊?guó)相互間的不合作，或者各自標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大而產(chǎn)生嚴(yán)重的危機(jī)”。

毫無(wú)疑問(wèn)，想要真正解決環(huán)境問(wèn)題，需要打破行政壁壘，共同努力。對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作來(lái)說(shuō)，亦是如此。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，長(zhǎng)三角地區(qū)不論從生態(tài)上還是地理位置來(lái)看，都是一個(gè)密不可分的區(qū)域，其自然環(huán)境的物理現(xiàn)狀都是密切相關(guān)的。舉例來(lái)說(shuō)，如果江蘇范圍內(nèi)的長(zhǎng)江水系發(fā)生了水質(zhì)污染問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)影響到上海的用水安全，這是顯而易見(jiàn)的?！案鶕?jù)一般常識(shí)，下游的水質(zhì)相比于上游肯定是差了不少。在這樣的情況下，如果上下游之間缺乏協(xié)調(diào)配合或相互支持的話，就可能使處于下游的城市或省份面臨非常大的水環(huán)境壓力?！?/p>

空氣是流動(dòng)的，水也是流動(dòng)的，這是自然環(huán)境的自然屬性所決定的。因此，關(guān)于環(huán)境保護(hù)，諸如“只要將自身的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高，就可以解決污染問(wèn)題”之類的觀點(diǎn)其實(shí)也是不可取的。事實(shí)上，上海的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)就非常高，以汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)為例，上海的標(biāo)準(zhǔn)就比江蘇、浙江等地高出不少，許多在江蘇、浙江等地可以通行的車輛在上海就可能會(huì)因?yàn)槲矚馀欧懦瑯?biāo)而禁止通行?！叭欢幢惆凑諊?guó)際化都市的最高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置，也擋不住空氣的流動(dòng)，周邊地區(qū)的空氣受到污染，很難保證上海的空氣質(zhì)量不會(huì)因此受到影響?！彼裕趨^(qū)域范圍內(nèi)，只有各省市之間建立起協(xié)調(diào)合作的機(jī)制，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)才是有保障的?！霸谝粋€(gè)相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)中，只有各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素是和諧的，該區(qū)域的整體生態(tài)系統(tǒng)才是平衡和穩(wěn)定的，這也是需要建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的原因?！?/p>

關(guān)于區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立的法律依據(jù)，趙俊提到了兩個(gè)方面——《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

“2013年至2015年，我國(guó)的大氣污染防治形勢(shì)非常嚴(yán)峻，全國(guó)人大常委會(huì)也因此啟動(dòng)了對(duì)大氣污染防治法的修訂。”該次修訂增加了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的規(guī)定，這也是第一次在全國(guó)性環(huán)境立法中明確提到“聯(lián)防聯(lián)控”制度，即國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任。

另一方面，中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年12月印發(fā)實(shí)施的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣也屬于區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的上位法依據(jù)。該綱要明確要求堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在重要位置，加強(qiáng)生態(tài)空間共保，推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理，努力建設(shè)綠色美麗長(zhǎng)三角。

現(xiàn)實(shí)的沖突

盡管立法的框架已經(jīng)基本構(gòu)建完成，但是在司法實(shí)踐中依然存在不少難點(diǎn)和沖突。在趙俊看來(lái)，可以歸結(jié)為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法兩方面的難點(diǎn)。

關(guān)于環(huán)境執(zhí)法方面的難點(diǎn)，趙俊表示，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：第一，是執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一。造成這一現(xiàn)象的原因可以說(shuō)很多，一方面，我國(guó)環(huán)境法的立法條文在表述上存在比較抽象、原則性較強(qiáng)的問(wèn)題，盡管這在一定程度上給予了較大的行政裁量空間，但同時(shí)也造成了標(biāo)準(zhǔn)不甚明確的缺陷。另一方面，還在于執(zhí)法人員本身的執(zhí)法水平，對(duì)于法律條文理解的差異，以及各個(gè)地方不盡相同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)從一定程度上導(dǎo)致執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一。第二，存在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的現(xiàn)象。所謂運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，一般可以理解為執(zhí)法機(jī)關(guān)為解決某一領(lǐng)域內(nèi)突出存在的問(wèn)題而通過(guò)集中優(yōu)勢(shì)人力、物力，采取有組織、有目的、規(guī)模較大的執(zhí)法活動(dòng)行為?？陀^地說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法并非完全沒(méi)有存在的必要，對(duì)于社會(huì)危害性極大的一些現(xiàn)象和行為，集中人力、物力進(jìn)行整治的確可以收到不錯(cuò)的效果，比如一些專項(xiàng)治理、專項(xiàng)行動(dòng)。但是，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，其執(zhí)法自然需要建立常態(tài)化的工作機(jī)制，而不僅僅是在一段時(shí)期內(nèi)“出重拳”。因此，如何保持執(zhí)法常態(tài)化、持續(xù)化是環(huán)境執(zhí)法中需要解決的問(wèn)題。第三，面對(duì)一些公眾關(guān)注度高的熱點(diǎn)事件、焦點(diǎn)事件，執(zhí)法人員難免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法應(yīng)激的現(xiàn)象。有人曾調(diào)侃，現(xiàn)如今的自媒體時(shí)代，人人面前都是麥克風(fēng)，人人都是新聞發(fā)言人，人人都是新聞?dòng)浾?。顯然，這也對(duì)執(zhí)法者提出了更高的要求?！懊鎸?duì)這一難題，依法及時(shí)公開執(zhí)法信息，同時(shí)做到程序規(guī)范或許是唯一有效的解決途徑?！?/p>

至于環(huán)境司法，現(xiàn)實(shí)中同樣也存在不少難點(diǎn)。以民事領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟為例，第一，環(huán)境公益訴訟原告資格的取得并不容易。趙俊向記者介紹，環(huán)境公益訴訟原告資格的取得必須符合兩大條件：其一，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;其二，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！笆聦?shí)上，我國(guó)的環(huán)境公益組織發(fā)展歷史本來(lái)就不長(zhǎng)，目前來(lái)看，只有自然之友等少數(shù)公益組織擁有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格?！钡诙?，涉環(huán)境保護(hù)案件需要對(duì)損害結(jié)果進(jìn)行鑒定，比如企業(yè)需要證明自己沒(méi)有造成污染損害，需要非常復(fù)雜的鑒定，而鑒定的周期本來(lái)就很長(zhǎng)，客觀上造成了舉證難的狀況。其三，有資格的鑒定機(jī)構(gòu)較少。一方面，環(huán)境損害鑒定對(duì)于鑒定人的專業(yè)水準(zhǔn)要求非常高，另一方面，鑒定設(shè)備的造價(jià)一般都非常昂貴。其四，正是鑒于第三點(diǎn)，導(dǎo)致了環(huán)境資源損害的鑒定成本相當(dāng)高。這些都是環(huán)境司法中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)性難點(diǎn)。

亟待填補(bǔ)的空白

需要說(shuō)明的是，任何一部法律都無(wú)法做到盡善盡美，作為一個(gè)新興的部門法，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法也面臨同樣的問(wèn)題。

首先，目前我國(guó)的環(huán)境立法，依然存在法條文表述過(guò)于抽象、原則性較強(qiáng)的問(wèn)題。比如環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但是，對(duì)于如果不履行這一義務(wù)會(huì)有什么樣的結(jié)果，需要承擔(dān)何種法律責(zé)任卻沒(méi)有明確、具體的規(guī)定;如環(huán)境保護(hù)法第29條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行生態(tài)紅線制度。但除了該條的原則性規(guī)定外，缺乏推行生態(tài)紅線制度的具體方案和措施。另一方面，也存在責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的現(xiàn)象。2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法中非常重視政府部門在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，大約有三分之二的條文都提到了政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，但只規(guī)定了義務(wù)的履行，沒(méi)有規(guī)定不履行義務(wù)將會(huì)承擔(dān)何種法律責(zé)任?！叭绻麤](méi)有責(zé)任追究制度，那么權(quán)利保障、義務(wù)履行也將成為一紙空文。”

其次，有些領(lǐng)域依然存在立法的空白。比如環(huán)境保護(hù)法第31條規(guī)定，國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。同時(shí)，國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。然而，關(guān)于明確的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，至今沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)始終存在不統(tǒng)一的狀況。除此之外，在環(huán)境民事侵權(quán)中關(guān)于損失的核算標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。比如企業(yè)排污造成環(huán)境污染，肯定需要相關(guān)企業(yè)進(jìn)行賠償，但即便是賠償也需要有明確的依據(jù)：排污所導(dǎo)致的環(huán)境污染究竟造成多少損失？賠償?shù)臄?shù)額達(dá)到什么水平才能起到修復(fù)環(huán)境的效果？這些都需要有關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，從而避免實(shí)踐中出現(xiàn)選擇性司法的情況。

最后，是地方特色不明顯。前文已經(jīng)提及，環(huán)境問(wèn)題具有全球性、跨區(qū)域性的特點(diǎn)，但是環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)需要因地制宜的工程。以我國(guó)水資源的保護(hù)為例，我國(guó)水資源分布總體呈現(xiàn)東南多、西北少的格局。因此，北方地區(qū)和南方地區(qū)的保護(hù)措施就必須各有側(cè)重，比如前者需要注重水資源的節(jié)約使用，后者則可以將重點(diǎn)放在水質(zhì)的管理?！澳壳?，全國(guó)各地關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)呈現(xiàn)‘千省一面的特點(diǎn)。然而，沒(méi)有地方性特色很容易使法的效力大打折扣，這也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題?！?/p>