基于韌性城市理論的城市水災(zāi)害防御對(duì)策研究
——以成都東部新城為例

(1.四川省水利廳，成都，610017；2.四川省水文水資源勘測(cè)局，成都，610036；3.四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830)

2020年1月3日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，明確提出要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。成都東部新城是作為雙城之一的成都的都市新功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“第二主戰(zhàn)場(chǎng)”。成都東部新城水災(zāi)害頻繁，加之存在防洪薄弱環(huán)節(jié)，水災(zāi)害防御形勢(shì)嚴(yán)峻。以韌性城市理論為依托，分析成都東部新城水災(zāi)害防御形勢(shì)，并提出對(duì)策建議，對(duì)于成都東部新城建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 成都東部新城的水災(zāi)害防御形勢(shì)

1.1 成都東部新城概況

成都市位于四川盆地腹部地區(qū)，是國(guó)家“一帶一路”開(kāi)放戰(zhàn)略中的核心城市，是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的雙城之一。成都東部新城是成都市按照中央推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的戰(zhàn)略部署和四川省委“一干多支、五區(qū)協(xié)同”發(fā)展布局，打造的都市功能新區(qū)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“第二主戰(zhàn)場(chǎng)”，對(duì)優(yōu)化成都的城市空間結(jié)構(gòu)、重塑產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理、開(kāi)辟城市永續(xù)發(fā)展新空間有重要作用。成都東部新城位于成都東部的龍泉山東側(cè)，包括金堂縣、簡(jiǎn)陽(yáng)市全域，龍泉驛區(qū)車(chē)城大道以東區(qū)域，以及青白江區(qū)、天府新區(qū)直管區(qū)的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(見(jiàn)圖1)，總面積3976km2(占成都全域的28%)，人口240萬(wàn)人，GDP約1500億元。規(guī)劃到2035年，人口達(dá)到530萬(wàn)(占成都市總?cè)丝诘?3%)，GDP約1.1萬(wàn)億元(占成都市的24%)，基本建成國(guó)家向西向南開(kāi)放的國(guó)際空港門(mén)戶(hù)樞紐、成渝相向發(fā)展的新興極核、引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城、彰顯天府文化的東部家園。

1.2 成都東部新城水災(zāi)害防御壓力較大

水災(zāi)害是以大氣圈、水圈、土圈為主產(chǎn)生的災(zāi)害，如洪災(zāi)、澇漬災(zāi)害、潮災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流等。水災(zāi)害是相對(duì)人類(lèi)而言的，在人類(lèi)生存的地區(qū)，均有可能發(fā)生水災(zāi)害，這是災(zāi)害的普遍性。近年來(lái)，由于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，中國(guó)的城市正面臨著水資源短缺、水資源污染和城市洪水災(zāi)害三大水環(huán)境問(wèn)題，水危機(jī)已成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要制約和障礙[1]。隨著成都東部新城建設(shè)的快速推進(jìn)，對(duì)防洪保安全和水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的保障需求也將越來(lái)越凸顯，特別對(duì)區(qū)域內(nèi)水災(zāi)害防御提出了更高要求。成都東部

圖1 成都東部新城規(guī)劃范圍

新城主要位于沱江流域上游區(qū)域，據(jù)相關(guān)資料顯示，該區(qū)域暴雨洪水頻繁，洪水峰高量大、陡漲陡落，2013年和2018年曾發(fā)生較大洪水，導(dǎo)致金堂縣城及部分鄉(xiāng)村被淹，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。目前，沱江流域防洪工程以堤防為主，缺乏防洪控制性水庫(kù)和蓄滯洪區(qū)，難以有效調(diào)節(jié)洪水和豐枯徑流。隨著城市化快速推進(jìn)，城市水災(zāi)害成災(zāi)特性也將發(fā)生變化，城區(qū)雨洪匯流速度加快，城市空間立體開(kāi)發(fā)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性增加，同時(shí)城市面積不斷擴(kuò)大，人口急劇增加，經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的多元化及資產(chǎn)的高密集性導(dǎo)致城市面臨水災(zāi)害造成的損失將更加嚴(yán)重，成都東部新城水災(zāi)害防御形勢(shì)不容樂(lè)觀，將呈現(xiàn)兩個(gè)明顯特征：

一是不確定性。新冠肺炎疫情這個(gè)“黑天鵝”事件再次證明，對(duì)于未來(lái)，我們唯一能確定的就是不確定。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，2035年成都東部新城的防洪標(biāo)準(zhǔn)將提高到50年一遇以上，但是我們無(wú)法預(yù)測(cè)小概率極端事件，在超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)，城市防洪治澇工程體系將面臨更大的挑戰(zhàn)。

二是復(fù)雜性。隨著成都東部新城城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，水災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將可能與其他風(fēng)險(xiǎn)疊加，在連鎖效應(yīng)下強(qiáng)化并放大災(zāi)害帶來(lái)的損失，呈現(xiàn)越來(lái)越復(fù)雜的形勢(shì)。

2 韌性城市建設(shè)與水災(zāi)害防御

2.1 韌性城市的概念演進(jìn)

城市是最復(fù)雜而又最典型的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，自其塑造形成以來(lái)就持續(xù)遭受著來(lái)自外界和自身的各種沖擊和擾動(dòng)，這些擾動(dòng)既有洪水、地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害，也有疫病傳播、恐怖襲擊等人為災(zāi)難，還包括資源短缺、氣候變化等因素造成的累積型沖擊。由于多種不確定性的擾動(dòng)頻發(fā)，城市的脆弱性往往為人詬病，加之其密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成的損失也不可估量。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界提出“韌性城市”概念，將城市化解和抵御外界沖擊的能力概括為“城市韌性”。

韌性是系統(tǒng)承受住極端事件沖擊并能重新組織結(jié)構(gòu)和恢復(fù)功能的能力。這一概念自提出以來(lái)，經(jīng)歷了兩次修正與發(fā)展轉(zhuǎn)型，從最初的工程韌性到生態(tài)韌性，再?gòu)纳鷳B(tài)韌性到演進(jìn)韌性。工程韌性關(guān)注系統(tǒng)的單平衡狀態(tài)，認(rèn)為系統(tǒng)韌性的強(qiáng)弱表現(xiàn)為系統(tǒng)在沖擊與襲擾后復(fù)原的速度；生態(tài)韌性改變了系統(tǒng)僅有一種平衡狀態(tài)的認(rèn)知，進(jìn)而指出系統(tǒng)可具備多個(gè)平衡狀態(tài)，可被激發(fā)出相應(yīng)的改變和適應(yīng)能力[2]；演進(jìn)韌性是指和持續(xù)不斷的調(diào)整能力密切相關(guān)的一種動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)屬性，主要立足于系統(tǒng)論思維，強(qiáng)調(diào)持續(xù)不斷地適應(yīng)，更加強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)力和創(chuàng)新性[3]。城市的韌性首先表現(xiàn)為城市系統(tǒng)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。城市之“韌”，體現(xiàn)在面對(duì)外部擾動(dòng)和內(nèi)部異變時(shí)，依然保持基礎(chǔ)的功能、結(jié)構(gòu)和框架，且具備存續(xù)、適應(yīng)和成長(zhǎng)的特性。從這個(gè)角度來(lái)看，“韌性城市”可以被概括為具備動(dòng)態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復(fù)等特性的城市樣態(tài)。韌性城市不僅能夠承受緩慢且隱蔽的慢性壓力，更擅長(zhǎng)應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的急性沖擊，在保持基礎(chǔ)性機(jī)能的同時(shí)，能快速分散風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整恢復(fù)穩(wěn)定，并從風(fēng)險(xiǎn)管理中學(xué)習(xí)治理經(jīng)驗(yàn)，探索出“抗壓—存續(xù)—適應(yīng)—可持續(xù)發(fā)展”的漸進(jìn)性發(fā)展模式。富有韌性的城市應(yīng)保持動(dòng)態(tài)平衡能力，且在社會(huì)層面具備協(xié)同性、在環(huán)境層面具備適應(yīng)力、在技術(shù)層面具備智慧性、在工程層面具備冗余性、在組織層面具備自組織力、在制度層面具備學(xué)習(xí)力，以此抵御擾動(dòng)和沖擊。因此，韌性城市已被視為整體性風(fēng)險(xiǎn)背景下城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向和嶄新范式[4]。災(zāi)害韌性是韌性城市建設(shè)的重要組成部分，最能反映城市韌性的強(qiáng)弱程度。韌性系統(tǒng)在對(duì)災(zāi)害進(jìn)行響應(yīng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備冗余、多樣、高效、自治、強(qiáng)大、互依、適應(yīng)、協(xié)作等特征[5]。

2.2 城市水災(zāi)害韌性的研究方向和目標(biāo)

在韌性城市治理實(shí)踐中，往往都將包括洪水、地震在內(nèi)的自然災(zāi)害作為應(yīng)對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)，水災(zāi)害也是當(dāng)前城市災(zāi)害韌性研究的熱點(diǎn)，包括美國(guó)紐約和芝加哥、荷蘭鹿特丹、英國(guó)倫敦、南非德班市等在內(nèi)的全球代表性的韌性城市計(jì)劃中，都將洪水作為應(yīng)對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)之一[6]。在國(guó)內(nèi)，北京市、上海市的最新城市總體規(guī)劃中，都明確要“提高城市韌性”；中央批復(fù)的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中就將城市安全韌性作為重要內(nèi)容，提出構(gòu)建“韌性雄安”[7]。

在風(fēng)險(xiǎn)管理中，韌性是相對(duì)于承災(zāi)體的脆弱性而言的。風(fēng)險(xiǎn)涉及致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性、承災(zāi)體的暴露性與脆弱性。在城市防洪減災(zāi)體系中，針對(duì)致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性，主要靠發(fā)揮防洪治澇工程體系的調(diào)控能力；針對(duì)承災(zāi)體的暴露性，主要通過(guò)土地利用的合理規(guī)劃等措施來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和避免人為加重風(fēng)險(xiǎn)，采取必要的防范措施來(lái)增強(qiáng)適應(yīng)能力；針對(duì)承災(zāi)體的脆弱性，主要通過(guò)強(qiáng)韌性措施來(lái)增強(qiáng)快速響應(yīng)能力、承受與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，以及更高檔的恢復(fù)重建能力。針對(duì)水災(zāi)害的城市韌性，集中體現(xiàn)在洪水發(fā)生前的準(zhǔn)備、洪水發(fā)生時(shí)的反應(yīng)和管理以及災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)中。洪水發(fā)生前，城市的建筑類(lèi)型、洪水控制系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理等都應(yīng)當(dāng)具有系統(tǒng)強(qiáng)健性；洪水發(fā)生時(shí)，能在監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移、蓄洪滯洪、滲流排澇、洪水資源化利用等方面表現(xiàn)出效率和效益，同時(shí)具備快速反應(yīng)、損失修復(fù)、財(cái)政支持等機(jī)制；災(zāi)后重建中，能夠有效汲取之前發(fā)生洪水災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)進(jìn)行改造、完善，使之更加適應(yīng)未來(lái)發(fā)展。根據(jù)理論研究與韌性城市建設(shè)實(shí)踐[3-9]，提升城市的洪水災(zāi)害韌性，應(yīng)當(dāng)立足于保持冗余、社區(qū)參與、整體治理、智慧管理等重點(diǎn)方向，并針對(duì)性制定措施或明確目標(biāo)(詳見(jiàn)表1)。

表1 提升洪水災(zāi)害城市韌性的重點(diǎn)方向及具體目標(biāo)

3 提升城市洪澇災(zāi)害韌性的建議

以洪水災(zāi)害防御為重點(diǎn)的韌性城市建設(shè)應(yīng)從構(gòu)建城市公共安全體系視角，在城市“規(guī)劃——建設(shè)——運(yùn)行”全過(guò)程，為城市水災(zāi)害防御做出頂層設(shè)計(jì)、提供行動(dòng)遵循。在成都東部新城建設(shè)中，要以保障人的生命安全為核心，以分布于不同地理空間范圍的大小流域?yàn)閼?yīng)對(duì)單元，將江河洪水、城市內(nèi)澇等作為防御重點(diǎn)，著力補(bǔ)齊防洪排澇短板，構(gòu)建現(xiàn)代水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城市韌性系統(tǒng)高效低影響運(yùn)行，全力降低洪澇災(zāi)害威脅和損失，確保一旦受災(zāi)能迅速恢復(fù)常態(tài)。有以下幾個(gè)方面的對(duì)策建議。

3.1 立足充分應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害，提升城市抵抗能力

在城市規(guī)劃與建設(shè)階段，立足于防大汛，充分考慮將來(lái)可能出現(xiàn)的極端災(zāi)害，從最不利情況出發(fā)作充分準(zhǔn)備，有效提升城市的抵抗能力。從時(shí)間尺度上講，要充分考慮當(dāng)前和未來(lái)的氣候變化以及由于下墊面改變引起的水文情勢(shì)變化。根據(jù)最新預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)末，我國(guó)氣溫可能還要升高1.3℃～5℃，南方地區(qū)極端水文事件發(fā)生頻率還將進(jìn)一步增加[10]。在成都東部新城建設(shè)中，注重城市水災(zāi)害防御相關(guān)規(guī)劃的編制，制定工程措施為主、非工程措施為輔的多種防洪措施，通過(guò)建設(shè)海綿城市、智慧城市等，提升城市洪水應(yīng)對(duì)能力，減少氣候變化與水文情勢(shì)變化的不利影響。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)歷史洪水的分析，在疊加各種不利因素的基礎(chǔ)上，做好未來(lái)超標(biāo)準(zhǔn)洪水的提前研判，做好各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，并保持各類(lèi)措施的冗余，提升成都東部新城應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的抵抗及恢復(fù)能力。

3.2 加強(qiáng)城市社區(qū)力量配置，充實(shí)基層洪災(zāi)防御力量

韌性社區(qū)是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)，也是未來(lái)我國(guó)韌性城市建設(shè)的新方向[11]。從新冠肺炎疫情防控的情況看，基層社區(qū)的力量配置有時(shí)甚至決定了城市在應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害時(shí)的成敗。我國(guó)現(xiàn)有防洪體系中，在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建了以山洪災(zāi)害防御為核心的群測(cè)群防體系，明確了行政、監(jiān)測(cè)巡查、預(yù)警轉(zhuǎn)移等責(zé)任人。但在城市的基層社區(qū)，面對(duì)洪水災(zāi)害的力量配置則是短板和弱項(xiàng)。成都東部新城基層水利部門(mén)工作人員短缺，高素質(zhì)人才缺乏，職工隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，后繼力量不足，制約了基層單位的工作創(chuàng)新及高新技術(shù)的推廣應(yīng)用。因此，成都東部新城應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的以防汛抗洪行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的體系中，加強(qiáng)與應(yīng)急等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，并進(jìn)一步加強(qiáng)基層社區(qū)的力量建設(shè)，形成工作合力，針對(duì)社區(qū)的不同位置、不同高程和地勢(shì)情況，分別側(cè)重于防御江河洪水、城市內(nèi)澇、山洪泥石流等不同災(zāi)害，完善“測(cè)預(yù)報(bào)”與“抗救援”的銜接機(jī)制，針對(duì)性修訂完善預(yù)案，及時(shí)開(kāi)展演練，提升自救與互救能力。

3.3 堅(jiān)持多目標(biāo)協(xié)同，構(gòu)建韌性、智慧、生態(tài)的現(xiàn)代化新城

城市是人口、資源、環(huán)境等多要素組成的復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，具備復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)，往往人口密集、財(cái)富集中、職能多樣，并且不同城市具備很強(qiáng)的個(gè)性特征。因此，在城市規(guī)劃建設(shè)中，必須充分考慮多目標(biāo)協(xié)同。在城市韌性建設(shè)中，要統(tǒng)籌考慮洪水、內(nèi)澇、地震等多種自然災(zāi)害。從洪水防御體系角度，城市是流域水系上的一個(gè)局部，流域水系是城市內(nèi)外河的水環(huán)境，鑒于洪水災(zāi)害的特殊性，城市防洪能力應(yīng)當(dāng)以流域防洪體系為依托[12]；在防御手段上，既要建設(shè)堤防水庫(kù)結(jié)合、調(diào)控自如的工程設(shè)施，又要完善監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建工程措施和非工程措施并重的防洪排澇體系。因此，成都東部新城的水災(zāi)害韌性提升，要充分考慮沱江流域的整體災(zāi)害防御形勢(shì)，堅(jiān)持工程防御與風(fēng)險(xiǎn)管理并重，盡可能利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)，努力推行預(yù)報(bào)預(yù)警，開(kāi)展面向社會(huì)的山洪災(zāi)害有效預(yù)警服務(wù)和防災(zāi)避災(zāi)宣傳，提高預(yù)警的及時(shí)性、有效性，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)調(diào)度一體化。在考慮防洪的同時(shí)兼顧人居環(huán)境打造，著力建設(shè)韌性、智慧、生態(tài)的東部新城。