姚 倩，濮 勛，宋 晨

(上海市水利工程設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海灘涂海岸工程技術(shù)研究中心，上海 200061)

上海市位于我國(guó)海岸線與長(zhǎng)江入?？诘慕粫?huì)處，東瀕東海，南臨杭州灣。由于特殊的地理位置，上海沿江沿海經(jīng)常遭受風(fēng)暴潮的襲擊。海塘作為第一道防線，對(duì)保障城市安全運(yùn)行起到關(guān)鍵作用。

上海市海塘按照地理位置和功能要求的不同分為主海塘、一線海塘和備塘三大類，主海塘是指達(dá)到國(guó)家防御標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大陸和三島陸域起主要防御作用的堤防工程。一線海塘是指保護(hù)主海塘外水庫(kù)、港區(qū)等小范圍特殊用地的最前沿堤防工程或新圈圍工程中的前沿堤防工程。主海塘和一線海塘是目前海塘管理的重點(diǎn)。備塘又分為主備塘和次備塘。主備塘是指分布在內(nèi)陸區(qū)域，能與主海塘共同形成封閉區(qū)域，且長(zhǎng)期保持原有堤防形態(tài)，將繼續(xù)發(fā)揮防汛功能的海塘。次要備塘是指分布在內(nèi)陸區(qū)域，除主海塘、一線海塘和主備塘以外的海塘。

隨著上海城市空間不斷外延，海塘工程布局發(fā)生了很多變化，內(nèi)外海塘層層疊加形成了目前多道海塘的防御體系。一些次要備塘實(shí)際已處于第四、第五道防線，而有的次要備塘由于種種原因已被部分挖除。不論以上哪種情況，這些次要備塘對(duì)于防汛安全的貢獻(xiàn)非常小，但仍然占用了相當(dāng)大的管理資源。因此，對(duì)于這類次要備塘是否仍需按照海塘進(jìn)行管理，廢除后是否對(duì)區(qū)域防汛安全產(chǎn)生影響，都是值得研究和探討的問(wèn)題。

1 研究意義

1.1 海塘管理壓力大

根據(jù)《上海市海塘調(diào)查資料(2018年)》(簡(jiǎn)稱《調(diào)查資料》)，目前全市共有主海塘505.17km，主要備塘237.4km，次要備塘185.14km。由于近年來(lái)圈圍造地及外側(cè)主海塘達(dá)標(biāo)工程的不斷實(shí)施，主海塘防御能力不斷提高，加之部分次要備塘在土地優(yōu)化整合和整理過(guò)程中被挖除或侵蝕，導(dǎo)致現(xiàn)狀次要備塘分布比較零散，防汛功能已基本喪失，但仍在按海塘進(jìn)行運(yùn)行、管理及維修養(yǎng)護(hù)，給相關(guān)的海塘管理部門(mén)帶來(lái)了較大的壓力和人力、物力的浪費(fèi)。

1.2 現(xiàn)行審批流程長(zhǎng)

由于工程建設(shè)，經(jīng)常需對(duì)次要備塘進(jìn)行開(kāi)缺、破堤、廢除等，取得相關(guān)行政許可的流程較長(zhǎng)。而且，建設(shè)單位在缺乏類似工程經(jīng)驗(yàn)的情況下，容易造成未經(jīng)審批論證就違規(guī)動(dòng)工的亂象，等發(fā)現(xiàn)后再進(jìn)行審批論證往往會(huì)影響主體工程的推進(jìn)。

1.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局不斷調(diào)整，許多大中型企業(yè)落戶海塘沿線，層層疊加的海塘分布使得企業(yè)規(guī)劃布局、道路布置及管線排布等等都受到影響。企業(yè)在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，都提出部分或整段廢除次要海塘，為后續(xù)企業(yè)發(fā)展提供便利條件。因此，在不削弱整體防御能力的條件下，廢除部分次要備塘是符合現(xiàn)實(shí)情況，也是合理的。

因此，通過(guò)對(duì)目前全市范圍內(nèi)的次要備塘進(jìn)行梳理分類，在滿足防汛安全的前提下，研究次要備塘的廢除條件和廢除機(jī)制，對(duì)減輕不必要的海塘管理負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化廢塘審批流程，探索科學(xué)合理的次要備塘廢除機(jī)制，整合土地資源，加快城市化發(fā)展進(jìn)程具有重要指導(dǎo)意義。

2 次要備塘廢除名錄

2.1 次備塘廢除的原則

次要備塘的廢除與否與其外側(cè)主海塘達(dá)標(biāo)情況密切相關(guān)。根據(jù)目前外側(cè)主海塘達(dá)標(biāo)情況及該區(qū)域主備塘分布情況，本研究將次要備塘進(jìn)行以下分類：

當(dāng)外側(cè)主海塘未達(dá)到規(guī)劃防御標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，該區(qū)域防汛風(fēng)險(xiǎn)較大，次要備塘能有效的阻止或延緩淹沒(méi)災(zāi)情的擴(kuò)大和蔓延，有效控制受災(zāi)范圍，減輕風(fēng)暴潮引起的災(zāi)害損失，在區(qū)域防汛中發(fā)揮較大的作用。因此，此類次要備塘不能進(jìn)行廢除。

當(dāng)外側(cè)主海塘已達(dá)到規(guī)劃防御標(biāo)準(zhǔn)，但區(qū)域內(nèi)無(wú)主備塘或主備塘不連續(xù)時(shí)，在發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮的情況下，次要備塘能夠阻擋涌入的潮水進(jìn)一步向內(nèi)陸區(qū)域前進(jìn)，在區(qū)域的防汛中發(fā)揮了一定的防御作用。因此，該類次要備塘不能廢除。

當(dāng)外側(cè)主海塘已達(dá)到規(guī)劃防御標(biāo)準(zhǔn)，且主備塘連續(xù)時(shí)。該區(qū)域已形成了兩道完整的防線，此時(shí)，次要備塘對(duì)區(qū)域防汛作用微乎其微，對(duì)防御能力幾乎不會(huì)產(chǎn)生影響。因此，可根據(jù)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求適當(dāng)廢除。

因此，次要備塘的廢除原則(如圖1所示)為：外側(cè)主海塘已達(dá)標(biāo)，且主備塘連續(xù)的次要備塘。

圖1 次要備塘分類原則

2.2 防御能力復(fù)核及廢除名錄確定

基于《調(diào)查資料》，結(jié)合現(xiàn)行的規(guī)劃防御標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)選取主海塘外側(cè)河勢(shì)灘勢(shì)變化比較明顯的27個(gè)典型岸段進(jìn)行防御能力復(fù)核計(jì)算，如圖2所示。經(jīng)復(fù)核，外側(cè)主海塘達(dá)標(biāo)情況與《調(diào)查資料》中現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)情況基本一致。根據(jù)廢除原則及復(fù)核結(jié)果，提出了《上海市次要備塘廢除名錄》，見(jiàn)表1。經(jīng)梳理，全市可廢除的次要備塘共計(jì)31條，總長(zhǎng)度約

表1 上海市次要備塘廢除名錄

29.18km，占上海市現(xiàn)有次要備塘總長(zhǎng)度的15.74%，主要分布在浦東新區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)及長(zhǎng)興島，崇明島及橫沙島暫無(wú)可廢次要備塘。

圖2 典型岸段計(jì)算點(diǎn)位置圖

3 現(xiàn)行海塘廢除機(jī)制

3.1 上海市現(xiàn)行廢除機(jī)制

目前，我市海塘廢除辦法主要參照《上海市海塘管理辦法》第十二條“(原海塘的保留和廢除)新建大堤納入海塘統(tǒng)一管理后，市水務(wù)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)新建大堤和原海塘的防御要求，結(jié)合所在地的防汛情況，會(huì)同市防汛指揮部對(duì)原海塘的保留或者廢除作出確認(rèn)。對(duì)確認(rèn)保留的海塘，按照本辦法統(tǒng)一管理；對(duì)確認(rèn)廢除的海塘，按照國(guó)有土地的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理?！?/p>

廢塘的具體審批流程依據(jù)防汛工程設(shè)施廢除的審批，具體辦理的流程如圖3所示。市水務(wù)局根據(jù)國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行審查。如需實(shí)地踏勘、技術(shù)評(píng)審和征求有關(guān)部門(mén)(單位)意見(jiàn)的，由市水務(wù)局組織實(shí)施。

3.2 國(guó)內(nèi)其他省市相關(guān)機(jī)制

我國(guó)海塘主要分布在東部沿海地區(qū)，其中浙江省、江蘇省以及福建省的海塘規(guī)模較大。故本次也調(diào)研了這些省相關(guān)的廢塘機(jī)制。

《浙江省海塘建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十三條明確：海塘所在地人民政府應(yīng)當(dāng)保持二線海塘和隔堤的完整、連續(xù)、封閉，不得廢棄或者改變?cè)O(shè)計(jì)功能。確需廢棄或者改變?cè)O(shè)計(jì)功能的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定由有審批權(quán)的水行政主管部門(mén)審查同意，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)水行政主管部門(mén)備案。

圖3 防汛工程設(shè)施廢除審批辦事流程

《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》中指出：擅自開(kāi)發(fā)利用河道、湖泊、湖蕩、海堤和沿海港河管理范圍的，縣級(jí)以上水利部門(mén)可責(zé)令其糾正違法行為、退出所使用的水利工程、恢復(fù)工程原狀、賠償損失或者采取補(bǔ)救措施，并可處以警告、沒(méi)收違法所得和一萬(wàn)元以下的罰款。

《福建省沿海灘涂圍墾辦法》第二十一條指出：灘涂圍墾工程及其設(shè)施受?chē)?guó)家保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、毀壞。禁止在海堤及其管理和保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行爆破、打井、采石、采礦、挖砂、取土、修墳等危害海堤安全的活動(dòng)。禁止在海堤上建房、放牧、墾植、開(kāi)渠、挖窯、損壞植被、存放物料、進(jìn)行集市貿(mào)易等影響海堤安全的活動(dòng)。禁止非工程管理人員操作海堤上的閘門(mén)以及其他設(shè)施。

3.3 現(xiàn)行廢塘機(jī)制的弊端

(1)從全國(guó)范圍來(lái)看，目前海塘廢除機(jī)制在海塘管理中仍是比較薄弱的環(huán)節(jié)，大多數(shù)省市僅在相關(guān)的管理?xiàng)l例中對(duì)廢塘有所提及，但都缺乏具體的審批依據(jù)。

(2)上海市現(xiàn)行的廢除機(jī)制較為被動(dòng)，大多是由于建設(shè)項(xiàng)目的需要，由建設(shè)單位向海塘權(quán)屬單位提出廢塘申請(qǐng)。但建設(shè)單位缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，往往等到項(xiàng)目報(bào)批甚至開(kāi)工的時(shí)候方才知悉需要辦理該手續(xù)，造成拖慢主體工程進(jìn)度，甚至需更改原設(shè)計(jì)方案，增加項(xiàng)目投資的后果。

(3)辦理的流程較長(zhǎng)。由于工程建設(shè)，經(jīng)常需對(duì)次備塘進(jìn)行開(kāi)缺、破堤、廢除等，一般對(duì)公用岸段的備塘進(jìn)行廢除，建設(shè)單位需組織編制廢塘專項(xiàng)論證報(bào)告，并向相應(yīng)的區(qū)(縣)級(jí)海塘管理部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)得同意后，再以區(qū)(縣)級(jí)海塘管理部門(mén)的名義向市水務(wù)局提出申請(qǐng)，中間審批環(huán)節(jié)較多，審批時(shí)間較長(zhǎng)。

4 廢除機(jī)制研究

4.1 審批流程

基于本次研究成果，為盡量減少審批環(huán)節(jié)，縮短流程，本次對(duì)廢塘審批流程提出簡(jiǎn)化建議，具體為：申請(qǐng)人提交廢塘申請(qǐng)表后，上海市水務(wù)局依照《上海市次要備塘廢除名錄》，如擬廢除次要備塘在“名錄”內(nèi)，申請(qǐng)人填寫(xiě)“次要備塘廢除登記表”進(jìn)行備案后，予以廢除；如擬廢除次要備塘不在“名錄”內(nèi)，則根據(jù)現(xiàn)行的審批流程進(jìn)行審批。具體流程詳如圖4所示。

圖4 審批流程圖

4.2 次要備塘廢除后土地權(quán)屬的變更

根據(jù)現(xiàn)狀次要備塘的分布，本次對(duì)現(xiàn)狀次要備塘的土地權(quán)屬和土地用途進(jìn)行了初步調(diào)查。除極少數(shù)次要備塘如浦東向陽(yáng)圩(張家浜南)、奉賢四團(tuán)塘撐塘、橫沙島共青圩西岸及長(zhǎng)興島毛竹圩南岸等土地權(quán)屬為集體外，其余均為國(guó)有。土地用途分公路用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、河流水面、灘涂、養(yǎng)殖水面、水工建筑用地等等。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，可廢次要備塘占地面積約為1.31km2(次要備塘寬度考慮兩側(cè)20m保護(hù)范圍)。可以直接廢除的次要備塘土地用途大部分為水利設(shè)施用地，占地面積為0.987km2，占可廢除次要備塘面積的75%。

次要備塘權(quán)屬基本屬于各區(qū)縣的海塘管理部門(mén)，目前，次要備塘廢除后，土地權(quán)屬直接轉(zhuǎn)至廢塘的申請(qǐng)單位，通常作為建設(shè)用地使用。從減少海塘管理部門(mén)自身負(fù)擔(dān)，減少管理養(yǎng)護(hù)人力、物力角度出發(fā)，對(duì)于在“名錄”中的次要備塘，各區(qū)縣的管理部門(mén)可以主動(dòng)提出廢除。但廢塘后，土地權(quán)屬無(wú)人“接手”，海塘所仍是權(quán)屬單位。因此，在主動(dòng)廢除后，土地權(quán)屬問(wèn)題仍需要進(jìn)一步解決。

4.2.1作為水利設(shè)施用地

對(duì)于一些堤線比較長(zhǎng)，或緊鄰河道的次要備塘，可以考慮在廢除后實(shí)地開(kāi)挖成景觀河道，或?qū)⒃拥肋M(jìn)行拓寬。一方面可以擴(kuò)大水面積，緩解我市水面積不足的情況，增加區(qū)域排澇調(diào)蓄能力。另一方面，配合一定的景觀布置，可以改善周邊的生態(tài)環(huán)境。這樣土地權(quán)屬以及管理職責(zé)也從海塘管理部門(mén)移交至河道管理部門(mén)。

4.2.2用于置換水利設(shè)施用地

對(duì)于一些堤線較短，較為零散的次要備塘，難以形成大的水面積。這些次要備塘廢除后可以考慮統(tǒng)計(jì)其相應(yīng)的占地面積，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，農(nóng)用地等，并按照一定比例置換相應(yīng)面積的水利設(shè)施用地。

4.2.3作為道路

對(duì)于一些現(xiàn)狀路面較好，且有一定通行量的次要備塘，在廢除后可以考慮將其權(quán)屬轉(zhuǎn)至道路管理部門(mén)，作為普通市政道路進(jìn)行統(tǒng)一管理。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究形成的《上海市次要備塘廢除名錄》可作為上海市水務(wù)局次要備塘廢除審批的依據(jù)性文件，為簡(jiǎn)化相關(guān)流程打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本次提出的“名錄”是基于規(guī)劃防御標(biāo)準(zhǔn)、水情、工情及河勢(shì)進(jìn)行評(píng)估形成的。隨著防御標(biāo)準(zhǔn)的提高及主海塘達(dá)標(biāo)建設(shè)的不斷推進(jìn)，可廢次要備塘統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)相應(yīng)更新調(diào)整，原則上與《上海市海塘調(diào)查資料》同步，每五年更新一次。

同時(shí)，對(duì)于海塘管理部門(mén)主動(dòng)廢除次要備塘后土地的權(quán)屬問(wèn)題，本次僅從水利管理部門(mén)的角度提出了幾種建議。實(shí)際上這是一個(gè)涉及多個(gè)部門(mén)的綜合問(wèn)題，需規(guī)土、市政、交通等多個(gè)相關(guān)單位的協(xié)調(diào)溝通。