晉察冀抗日根據(jù)地村財政整理工作述論

宋 儒

財政建設(shè)是中共抗日根據(jù)地建設(shè)的重要內(nèi)容。公正合理的財政收支秩序、嚴密規(guī)范的財政監(jiān)管機制、穩(wěn)定高效的財政動員能力是中共堅持持久抗戰(zhàn)、鞏固各級政權(quán)、推進社會建設(shè)、爭取民眾支持的基本保障。中共中央晉察冀分局(北方分局)書記彭真指出，“根據(jù)地財政建設(shè)的基礎(chǔ)在村”。(1)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，中共中央黨校出版社1997年版，第140頁。村級政權(quán)的財務(wù)運轉(zhuǎn)和管理，事關(guān)邊區(qū)財經(jīng)體系建設(shè)和人民生活改善，無疑可以作為進一步認識和把握根據(jù)地財政建設(shè)的重要視窗。晉察冀抗日根據(jù)地被譽為“敵后模范的抗日根據(jù)地”，其在村級財政建設(shè)方面的經(jīng)驗，值得學(xué)界重視。目前，曉軍、關(guān)翠霞、柳敏和等學(xué)者對該問題都作過一定論述，但未能將村財政放置到根據(jù)地建設(shè)的整體脈絡(luò)中展開分析。(2)曉軍：《整頓村財政——晉察冀邊區(qū)財政建設(shè)的重要舉措》，《河北師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》1995年第3期；關(guān)翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地的村財政建設(shè)簡析》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006年第4期。還有的論著對此問題有所觸及，但敘述多有雷同，考察不夠深入。(3)以筆者目力所及，魏宏運主編：《晉察冀抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟史稿》(檔案出版社1990年版)、中華人民共和國財政部《中國農(nóng)民負擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負擔(dān)史》第三卷(中國財政經(jīng)濟出版社1990年版)、謝忠厚等：《晉察冀抗日根據(jù)地史》(改革出版社1992年版)等均對此問題有所提及。柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地減輕農(nóng)民負擔(dān)政策簡析》(《石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2004年第3期)、《晉察冀敵后抗日根據(jù)地財政預(yù)決算制度簡析》(《歷史教學(xué)》2004年09期)，鄭立柱：《晉察冀邊區(qū)農(nóng)民負擔(dān)問題研究》(《抗日戰(zhàn)爭研究》2005年第2期)和張照青、于淼：《抗戰(zhàn)時期晉察冀邊區(qū)解決村財政問題的策略》(《保定師范?？茖W(xué)校學(xué)報》2006年第3期)等則立足于邊區(qū)財政制度、農(nóng)民負擔(dān)等問題，以及與這些問題相關(guān)的村財政整理的背景、過程、措施和影響等有所論述。近年來，一些學(xué)者在研究抗日根據(jù)地中共村干部薪俸微薄、貪污浪費等問題時均談及邊區(qū)村財政整理的復(fù)雜和繁難，但論述重點多集中于政權(quán)和干部隊伍建設(shè)，對村財政本身的狀況探討不足。(4)如黃道炫：《洗臉——1946年至1948年農(nóng)村土改中的干部整改》(《歷史研究》2007年第4期)，岳謙厚、宋儒：《晉察冀抗日根據(jù)地基層干部待遇與廉政建設(shè)問題》(《抗日戰(zhàn)爭研究》2014年第4期)等。本文擬在前人的研究基礎(chǔ)上，對晉察冀抗日根據(jù)地村財政整理工作的背景、措施和效用等問題作進一步的梳理和分析。

一、軍民交困：邊區(qū)建立之初的村財政運行狀況

村財政是邊區(qū)各級政權(quán)圍繞村款的征收、分配和使用形成的財務(wù)管理機制。所謂村款，即根據(jù)地村民在繳納邊區(qū)統(tǒng)一規(guī)定的公糧公款之外，負擔(dān)的鄉(xiāng)、村政府為解決某些經(jīng)費需要而征收或攤派的糧款，也叫作村糧(款)負擔(dān)或非正式負擔(dān)，亦即地方附加稅。(5)參見中華人民共和國財政部《中國農(nóng)民負擔(dān)史》編輯委員會編著《中國農(nóng)民負擔(dān)史》第三卷，第205—206頁。

研究表明，“自東漢桓帝開征田賦附加以來，附加稅和攤派成了舊中國的一大弊政”(6)中華人民共和國財政部《中國農(nóng)民負擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負擔(dān)史》第三卷，第206頁。，基層民眾因之長期遭受“官員、胥吏以及眾多有權(quán)勢的地方掮客的朘削”(7)[美]曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀中國的合理化財政改革》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第68頁。。及至民國，隨著國家權(quán)力向基層延伸，各級政府開始注意完善基層財政管理。如1929年，河北省當局頒布《村財政簡章》，規(guī)定“經(jīng)營村財政專員應(yīng)按季開列清單交由村公所審核公布之”“村中各項經(jīng)常費用應(yīng)由村公所分項編制全年預(yù)算，提出村民會議決議公布之”等等。(8)《村財政簡章》，《河北省政府公報》第181期，1929年1月28日，第19—20頁。1935年，國民政府要求制訂有關(guān)村內(nèi)行政、教育、保衛(wèi)、衛(wèi)生、建設(shè)、勸業(yè)、救濟等費用的預(yù)決算，并按時公布。(9)國民政府軍事委員會委員長南昌行營：《農(nóng)村建設(shè)概要》，中華書局1935年版，第4—5頁。社會各界也提出了諸多規(guī)范基層財政秩序的主張，如“厘定地方租稅系統(tǒng)，并努力使其日趨簡單化，以免一切苛捐雜派得其掩護”“凡村公款開支，由村民公正者監(jiān)督，必須確實公開”等。(10)參見李秉彝《由普遍的地方自治說到山西建設(shè)期中之農(nóng)村自治》，《新農(nóng)村》1934年第8期；程樹棠：《日趨嚴重的農(nóng)村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。但是，由于經(jīng)年累月的內(nèi)戰(zhàn)外爭，加之缺乏民主傳統(tǒng)和法治基礎(chǔ)，各界重建基層財政秩序的良好愿望終究難以實現(xiàn)。據(jù)時人記載，為了盡可能從農(nóng)村汲取財政資源，一些地方“一款收畢，一款又至”“村長終日忙于收錢繳錢，村民是憂于籌錢”，官吏“侵觸中飽”，民眾負擔(dān)奇重。(11)參見范叔遠《整理山西田賦芻議》，《新農(nóng)村》1934年第8期；祝君達：《山西村政的檢討》，《新農(nóng)村》1934年第9期；孫紹周、王雅軒：《中國農(nóng)村經(jīng)濟衰落之原因》，《新農(nóng)村》1934年第9期；程樹棠：《日趨嚴重的農(nóng)村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。

中共晉察冀抗日根據(jù)地建立之初，由于戰(zhàn)爭造成的社會動蕩和秩序坍塌，鄉(xiāng)村政權(quán)組織渙散，雜色武裝橫行鄉(xiāng)里，流氓地痞肆意敲詐，甚至中共抗日武裝也“就地起款”“隨籌隨支”，(12)參見胡仁奎《晉察冀邊區(qū)叢書之一：游擊區(qū)經(jīng)濟問題研究》，黃河出版社1939年版，第20、13頁；彭真：《晉察冀邊區(qū)財政建設(shè)的三個階段》(1941年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第53頁。根據(jù)地陷入嚴重的財經(jīng)困難。針對這種狀況，邊區(qū)政府成立伊始即提出“一切要有數(shù)目字”“一切要具體”(13)《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作的檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，河北人民出版社1983年版，第154頁。的財務(wù)理念，力圖實現(xiàn)“一切供給，漸次做到統(tǒng)籌統(tǒng)支”的管理目標。(14)《晉察冀軍政民代表大會決議案》(1938年1月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第13頁。1938年以后，邊區(qū)政府先后開展征收公糧、鞏固邊幣、清理各縣錢款等工作，發(fā)布《村合理負擔(dān)實施辦法》《村合理負擔(dān)評議會簡章》等法令，要求各機關(guān)和部隊建立預(yù)決算制度，統(tǒng)一領(lǐng)取經(jīng)費，努力實現(xiàn)政府對錢糧的統(tǒng)籌，同時大力清除各級政權(quán)組織中一心升官發(fā)財?shù)耐稒C分子，保證政府的廉潔和干部的威信。(15)參見馬程《略論邊區(qū)財政建設(shè)之史的發(fā)展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第71—73頁；彭真：《在中共中央北方分局擴大干部會議上的結(jié)論》(1940年4月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，中共黨史資料出版社1988年版，第439頁；彭真：《論晉察冀邊區(qū)抗日根據(jù)地的政權(quán)》(1938年10月13日)、《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第82、85、152頁。

對于村財政，邊區(qū)政府賦予村(鎮(zhèn))民大會“議決預(yù)算決算”的權(quán)利，規(guī)定村監(jiān)察委員會可監(jiān)督村財政賬目，并糾正財務(wù)行政中的不當行為。(16)參見《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長、村長、鎮(zhèn)長、閭鄰長選舉法》(1938年3月23日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第44頁。但在動蕩的局勢下，基層工作任務(wù)繁重，客觀上造成村款開支項目駁雜。據(jù)統(tǒng)計，1940年7月前，邊區(qū)村款開支項目主要包括，第一，村公所的伙食支出，此項“占村款支出的重要部分”，以及村長副村長、村級干部開會，工作人員、部隊人員及其他人員到村或經(jīng)過時所產(chǎn)生的留餐、留宿費用；第二，部隊購物的補價、軍鞋軍襪的貼價；第三，農(nóng)、工、青、婦、自衛(wèi)隊等村級群眾團體的補助費；第四，交通站及高小開支；第五，自衛(wèi)隊集訓(xùn)會操、游擊隊武器裝備方面的開支；第六，村級干部到縣、區(qū)開會、受訓(xùn)所產(chǎn)生的旅費，此項“占支出大部分”；第七，一些村子雇傭村丁的飯費和津貼；第八，村公所的辦公費，“每月支出數(shù)目也不少”。(17)《怎樣實行村概算——第三專區(qū)第四次縣長聯(lián)席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第128頁。一些地區(qū)的村民還要承擔(dān)各種臨時附加稅。(18)鋒：《在戰(zhàn)斗中發(fā)展著的平北根據(jù)地》(1940年6月28日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第324頁。而在這些開支中，“花到村建設(shè)的，是一個最小的數(shù)字，最大多數(shù)是消耗的。投到生產(chǎn)上從事再生產(chǎn)的花費，是小得可憐。”(19)宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第9頁。

另外，一些村干部對村財政工作也未予應(yīng)有重視，甚至認為“好干部不管財政”，(20)《冀中五年來財政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第690頁。也缺乏基本的算賬、記賬能力，一時無法適應(yīng)邊區(qū)政府“一切工作都用統(tǒng)計表表現(xiàn)出來”的工作要求，(21)《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第154、158頁；《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，第219頁。加之缺少財務(wù)行政中必要的規(guī)范性文件，導(dǎo)致村財政管理無章可循，個別干部中還出現(xiàn)了貪污浪費行為。有的干部“出差亂開支旅費”，有的“(在村公所)川流不息地做飯，誰來了都可以吃”，有的則“變名招待或藉口慰勞，虛報村公款，得其貪污自肥”。(22)《冀中五年來財政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第690頁；宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第18、9頁；朱其文：《在敵人遠后方日益壯大的冀東抗日政權(quán)》(1940年5月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第276頁。據(jù)邊區(qū)行政委員會主任宋劭文估計，在當時邊區(qū)50余個縣中(敵占區(qū)的縣除外)，每個村公所平均每月浪費40元(邊幣)。(23)需要說明的是，法幣、銀元、察鈔、晉鈔、冀鈔、雜鈔、土票等幣種都曾在邊區(qū)境內(nèi)流通。1938年3月，晉察冀邊區(qū)銀行成立并開始發(fā)行邊幣，6月后，邊幣在市場上贏得了地位。因此，在本文所述之時段內(nèi)，邊區(qū)本位幣應(yīng)為邊幣。盡管邊區(qū)當時仍有其他幣種，但由于本文所用史料均系邊區(qū)黨政機關(guān)各類文書，故其中所涉錢款數(shù)據(jù)均應(yīng)以邊幣為計量單位。至于前后文中所引數(shù)值差異較大，筆者以為主要是1938年后邊區(qū)物價上漲、邊幣貶值所致，并非幣種發(fā)生變化。故后文中若無特別注明，則所引有關(guān)錢款數(shù)據(jù)均以邊幣計。參見魏宏運《論晉察冀抗日根據(jù)地貨幣的統(tǒng)一》，《近代史研究》1987年2期；河北省金融研究所編：《晉察冀邊區(qū)銀行》，中國金融出版社1988年版。若按每縣300個村計，則邊區(qū)村款一年的浪費金額就在750萬元以上。而按彭真的估計，浪費數(shù)額更是高達1200萬元。(24)參見宋劭文《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第12頁；彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第140頁。龐雜的村款開支已成為邊區(qū)廣大村民的沉重負擔(dān)，甚至影響到了邊區(qū)社會穩(wěn)定和人心向背。彭真因此感嘆道：“公家雖籌款籌糧無幾，卻惹得天怒人怨”。(25)彭真：《晉察冀邊區(qū)財政建設(shè)的三個階段》(1941年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第53頁。

邊區(qū)村財政秩序的混亂，既是鄉(xiāng)村社會各類積弊陋規(guī)的產(chǎn)物，也與邊區(qū)行政體系建立之初局勢動蕩不寧相關(guān)聯(lián)，各項制度設(shè)計不完善、推進欠深入。彼時，中共其他抗日根據(jù)地也都不同程度地為基層財政問題所困擾。晉綏邊區(qū)的村款管理，“沒有一定的嚴格的開支預(yù)算，濫行開支”“賬上不公布，上級不檢查，民眾不敢問也不便查問”，以致“貪污浪費，增加負擔(dān)，民眾不滿”；(26)《山西省政府第二游擊區(qū)修正村款開支辦法》(1940年9月)，晉綏邊區(qū)財政經(jīng)濟史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政編)，山西人民出版社1986年版，第423頁。太行邊區(qū)的村款征收則“無定額，無定制，無定期……結(jié)果成了擾民的苛雜”。(27)李一清：《從太北財政經(jīng)濟建設(shè)中鞏固太北抗日根據(jù)地——在太北財經(jīng)擴大會議上的報告》(1940年7月1日)，太行革命根據(jù)地史總編會編：《太行革命根據(jù)地史料叢書之六：財政經(jīng)濟建設(shè)》(上)，山西人民出版社1987年版，第95、116頁。在這種嚴峻的財經(jīng)形勢下，晉察冀邊區(qū)的村財政整理工作被提上了日程。

二、統(tǒng)籌統(tǒng)支：邊區(qū)村財政整理的舉措和成效

村財政的整理是與邊區(qū)其他財政建設(shè)舉措?yún)f(xié)同推進的。隨著根據(jù)地的鞏固，邊區(qū)各級政權(quán)逐步健全，政令得以切實下達。1938年后，通過征收公糧、鞏固邊幣，同時對各縣錢款加以全面清理，邊區(qū)初步建立和規(guī)范了財務(wù)運行秩序，實現(xiàn)了政府對錢糧的統(tǒng)籌。也正是在這樣的條件下，開始著手進行村財政整理，以期將財務(wù)體系直接貫徹至村，克服自然災(zāi)害和日軍掃蕩帶來的經(jīng)濟困難，實現(xiàn)“財務(wù)行政比較正規(guī)化”。(28)馬程：《略論邊區(qū)財政建設(shè)之史的發(fā)展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第71—73頁。

1940年，邊區(qū)行政委員會先后頒布《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》和《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于村概算的規(guī)定》，要求村款開支需由村財政委員會于每季月末擬定概算，并提交村民代表大會討論通過，再于每季開始二十日前報送區(qū)公所審核，經(jīng)區(qū)公所轉(zhuǎn)送縣政府核準備案后，方得由村政權(quán)公布并執(zhí)行；(29)《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第645、647頁。各村村款“應(yīng)當包括在累進稅中征收”“不得另行籌措”；(30)郭洪濤：《論敵后抗日根據(jù)地的經(jīng)濟建設(shè)》(1941年1月16日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第362頁。各地村款每半年征收一次，一律上繳到縣政府，由縣政府印制征收糧款的三聯(lián)單，實行定量供應(yīng)，印發(fā)糧票，統(tǒng)一支用，并建立預(yù)決算和會計制度；(31)《李運昌回憶錄》編寫組編：《李運昌回憶錄》，法律出版社2005年版，第165頁；《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第647頁。村公所要按季公布開支賬目，區(qū)公所、村民代表大會、村群眾團體均可對村款進行監(jiān)督；各區(qū)政府應(yīng)定期召集村財政主任會議，區(qū)財政助理員要經(jīng)常入村對村財政進行每次不少于十天的檢查，檢查期間可直接批準村財政預(yù)算，并向縣政府匯報，不必再經(jīng)村公所報至區(qū)公所。(32)宋劭文：《財政科長聯(lián)席會議的結(jié)論》(1942年3月1日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第67頁。邊區(qū)對村政權(quán)各項經(jīng)費開支的規(guī)范如下表所示：

晉察冀邊區(qū)村政權(quán)經(jīng)費開支要求(單位：元/邊幣)

邊區(qū)政府還著力加強對基層干部的監(jiān)督教育。一方面，鼓勵村民“以更大的力量監(jiān)督村財政，肅清村款的浪費與某些貪污現(xiàn)象”，主動拒絕非自愿的慰勞捐款。(33)《晉察冀邊區(qū)行政委員會成立三周年告全邊區(qū)同胞書》(1941年1月15日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第9頁。另一方面，明確向基層干部強調(diào)，“只有用刻苦節(jié)約，吃小米穿布衣和敵人的貴族士兵持久廝拼，才是我們的出路”，(34)胡仁奎：《晉察冀邊區(qū)叢書之一：游擊區(qū)經(jīng)濟問題研究》，第15頁。號召他們“對財政建設(shè)的工作提起嚴重的注意”，希望他們將自己“鍛煉成建設(shè)財政的工程師與技士”。(35)宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第39頁。

邊區(qū)政府希望將村款在縣區(qū)政權(quán)的統(tǒng)一調(diào)控下集中用于本村日常政務(wù)、教育、社會建設(shè)等領(lǐng)域，對于冗雜的差旅、接待等開支，則予以取消或通過其他途徑逐步解決，其余費用也要盡可能歸于縣政權(quán)統(tǒng)一管理下。這反映出邊區(qū)政府健全管理制度、規(guī)范干部行為、刷新政治生態(tài)的努力，也對基層財務(wù)行政能力提出了更高要求。但從實際情況看，縣政權(quán)普遍反映無力籌措縣政權(quán)經(jīng)費，有的縣則“以為發(fā)票子可以解決一切問題”，一些縣的糧票與現(xiàn)金甚至在戰(zhàn)斗中大量丟失，兼以戰(zhàn)事緊迫、連年災(zāi)荒，田賦征收無著，“一個區(qū)公所四個助理員領(lǐng)導(dǎo)三十個到五十個的村莊，忙不過來”，縣區(qū)政權(quán)在很大程度上缺乏對村款的統(tǒng)籌能力。(36)宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第7—8頁。于是，正如上表所示，邊區(qū)政府對于村教育經(jīng)費、支差費，只強調(diào)了朝著由縣統(tǒng)籌的方向努力，在工作中采取縣級政權(quán)能統(tǒng)籌則統(tǒng)籌，無力統(tǒng)籌則仍由村統(tǒng)籌的靈活方式；對于村建設(shè)費，也出于對農(nóng)民“把自己的一個村弄好，是遠遠地超過把一個縣弄好的興趣”情況的考慮，規(guī)定“暫時不由縣統(tǒng)籌”；(37)宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第19頁。至于縣政權(quán)和村政權(quán)財務(wù)管理職能的劃分依據(jù)、劃分規(guī)則，以及縣政權(quán)在統(tǒng)籌村款時的方式、規(guī)程、細目、應(yīng)急處置等問題，邊區(qū)政府也未及作出更具體的規(guī)范。

但不能否認，在上述政策引導(dǎo)下，“村公所的大鍋肅清了，村干部脫離生產(chǎn)的現(xiàn)象克服下去了”“隨便罰款的現(xiàn)象基本上克服了，捐款慰勞也減少了”“博得了廣大群眾的擁護”。特別是在動蕩的社會環(huán)境和沉重的經(jīng)濟壓力下，各地款項“基本上靠了縣里自己解決”，(38)馬程：《路論邊區(qū)財政建設(shè)之史的發(fā)展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第73頁?？h政權(quán)財務(wù)統(tǒng)籌能力確實有所提高。一些地區(qū)還根據(jù)自身情況，積累了諸多有效的方法和經(jīng)驗。如易縣把村經(jīng)費整合為辦公費、上交區(qū)公所經(jīng)費(含交通站、中隊部、高小費用)、特別費(部隊買菜補貼及鞋襪貼價)和各團體補助費四項，一律取消伙食費。徐水縣則把村財政分為經(jīng)常與特別開支兩類，全面停止村款中的伙食開支，將各村賬簿格式統(tǒng)一為出納財簿、出納分類簿、雜記、合理負擔(dān)賬四類。(39)參見《怎樣實行村概算——第三專區(qū)第四次縣長聯(lián)席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第129頁。這些努力基本結(jié)束了邊區(qū)村財政的混亂狀態(tài)，村民平均每人負擔(dān)村款數(shù)額相對固定到六斤小米，占糧款負擔(dān)的1/7。在冀中區(qū)，一般村開支均節(jié)省50%—80%，全年各村節(jié)省12096000元。北岳區(qū)每年村開支也減少了80%。冀晉區(qū)、冀察區(qū)的村款開支則下降到了糧款負擔(dān)的1/6—1/8。(40)參見中華人民共和國財政部《中國農(nóng)民負擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負擔(dān)史》第三卷，第298頁；《冀中五年來財政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第692頁；鄭立柱：《晉察冀邊區(qū)農(nóng)民負擔(dān)問題研究》，河北大學(xué)歷史學(xué)碩士學(xué)位論文，2002年5月，第18頁；張?zhí)K：《北岳區(qū)人民負擔(dān)問題》(1942年)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第465頁；邊委會財政處：《關(guān)于邊區(qū)人民負擔(dān)能力問題》(1945年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第541頁。預(yù)決算制度也在一些地區(qū)初步建立。冀中區(qū)在村財政開支中能堅持月報的，深南縣占村莊總數(shù)的92.4%，安平縣占99.1%，博野縣占80%，清苑縣占79%；能編制預(yù)算的村莊，藁無縣占75%，深北縣占81%，安國縣占90%，安平縣占91.1%，定南縣占92%，深南縣占98 %。(41)徐大本：《冀中一年來的政權(quán)工作》(1941年5月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第170—171頁。

加強對村財政的統(tǒng)籌統(tǒng)支和有效監(jiān)管，也是當時中共其他抗日根據(jù)地的主要政策取向。如太行邊區(qū)明確規(guī)定“村無派款權(quán)”，并出臺以縣為單位統(tǒng)支統(tǒng)籌的辦法。(42)鄧小平：《太行區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)》(1943年7月2日)，太行革命根據(jù)地史總編會編：《太行革命根據(jù)地史料叢書之六：財政經(jīng)濟建設(shè)》(上)，第66頁。晉綏邊區(qū)規(guī)定，“各村在支出時，須按照預(yù)算向縣政府支領(lǐng)，所有村款開支，皆由縣統(tǒng)籌統(tǒng)支”。(43)中共晉西區(qū)黨委：《晉西北村攤款工作情況》(1941年12月)，晉綏邊區(qū)財政經(jīng)濟史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政編)，第426頁。至于在明確財政收支范圍、建立預(yù)決算制度、打擊貪污浪費等方面的具體政策，亦與晉察冀邊區(qū)幾無二致。這表明，面對嚴酷的戰(zhàn)爭形勢和混亂的財經(jīng)秩序，各抗日根據(jù)地都在通過制訂嚴格的規(guī)章制度和工作規(guī)程，建設(shè)規(guī)范化、定額化的村財政運行秩序，為支持持久抗戰(zhàn)、加強社會治理集中財力資源。

總之，晉察冀邊區(qū)的村財政整理工作糾正了基層財務(wù)行政中的諸多歷史積弊，加強了縣區(qū)政權(quán)對基層財務(wù)行政的統(tǒng)籌和調(diào)控能力，“奠定了財政上統(tǒng)籌統(tǒng)支的基礎(chǔ)”。(44)宋劭文：《用大力來建設(shè)我們的財政》(1943年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第135頁。同時，村財政整理還推動了邊區(qū)村政權(quán)建設(shè)的深入開展，改善了邊區(qū)政府建立之初一些村政權(quán)機制不全、業(yè)務(wù)不精、軟弱無力的狀況，有效遏制了貪污浪費之風(fēng)，提高了村政權(quán)效能和村干部素質(zhì)，(45)《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于一九四四年改造與健全村政權(quán)工作的指示》(1944年2月25日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第421頁。一部分曾有貪污浪費行為的干部“被迫務(wù)了生產(chǎn)……成了很不錯的干部”，(46)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第175頁。一些干部改變了以往對財政工作的輕視態(tài)度，開始“切實注意與掌握村財政”“給人民以確信的良好印象”。(47)《冀中五年來財政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第690頁。同時，村款管理和村級財務(wù)行政的規(guī)范化，也為統(tǒng)一累進稅在邊區(qū)的順利推廣創(chuàng)造了條件。正是在政治生態(tài)好轉(zhuǎn)、村民負擔(dān)減輕的背景下，統(tǒng)一累進稅的推行才獲得了“全邊區(qū)各階層人民空前熱烈的擁護”，進而“空前地鞏固了邊區(qū)各階層人民的堅強團結(jié)”。(48)《中共中央北方分局關(guān)于一九四一年度統(tǒng)一累進稅工作的總結(jié)》(1942年4月1日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第179頁。故學(xué)界多認為晉察冀邊區(qū)的村財政整理“對于保護、積蓄民力起了很好的作用”(49)中華人民共和國財政部《中國農(nóng)民負擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負擔(dān)史》第三卷，第206頁。，“保證了抗日根據(jù)地的軍政供給、持久抗戰(zhàn)和村財政秩序的健康發(fā)展，為抗戰(zhàn)勝利后解放區(qū)經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)”。(50)關(guān)翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地的村財政建設(shè)簡析》，《山東師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2006年第4期。

三、當家不易：邊區(qū)對村財政秩序的規(guī)范與完善

機制完善、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力的村財政統(tǒng)籌統(tǒng)支制度，必須建立在清晰的財權(quán)事權(quán)劃分、穩(wěn)定的政權(quán)運行、嚴密的制度監(jiān)管基礎(chǔ)上，有賴于邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的繼續(xù)推進和基層社會治理的不斷深化。由于邊區(qū)內(nèi)外環(huán)境的殘酷艱難，以及根據(jù)地建設(shè)事業(yè)的復(fù)雜艱巨，建設(shè)規(guī)范的村財政秩序不可能一蹴而就。如前所述，由于縣政權(quán)錢款統(tǒng)籌和財務(wù)行政能力相對薄弱，而邊區(qū)政府也尚未將縣級政權(quán)和村級政權(quán)之間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系厘定清楚，因而村財政的“統(tǒng)籌統(tǒng)支”改革在實踐中還存有若干的盲點和空白，加之戰(zhàn)時形勢瞬息萬變，基層在理解政策、執(zhí)行政策過程中面對諸多不確定因素，基層財經(jīng)秩序依然面臨著理念和實踐中的種種困難和挑戰(zhàn)。

正如彭真所指出的那樣，“健全的村政權(quán)、代表會和健全的支部是村財政和稅收的可靠保障”。(51)《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》第一卷(1902—1948)，中央文獻出版社2012年版，第195頁。“從上至下一直貫徹到村的工作系統(tǒng)”，無疑是實施以統(tǒng)籌統(tǒng)支為核心的財經(jīng)管理體制的制度基礎(chǔ)。但在具體的實踐過程中，財政動員能力的提高也在一些地方被異化為財權(quán)相對集中于村長，雖然也有村民代表大會、監(jiān)察委員會等監(jiān)督機構(gòu)，但廣大群眾“因為缺乏政治斗爭的經(jīng)驗，還不知同時也不會自覺地積極起來監(jiān)督”(52)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第26頁。，有的地區(qū)村選工作“不平衡、不深入、不貫徹”，長期沒有村代表會，村政委員會也不健全，個別村政權(quán)甚至為地痞流氓、“游民料鬼”所把持，以致“村長代替財糧工作，村書記包辦財委工作”，使村財政的使用和管理被操縱于少數(shù)村干部之手。(53)《榆次抗日縣政府行政科工作總結(jié)報告》(1941年12月30日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-7；《榆次縣抗日縣政府村政總結(jié)材料》(1945年1月10日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-3。

史料表明，1941年邊區(qū)對村財政進行集中整頓后，個別村的干部仍然認為村款的征收規(guī)則可以隨意改變，于是動起了“何嘗不能來貪污”的念頭。在忻縣尹村，干部購買和修理自行車的經(jīng)費竟然要從村款中開支。有的村賬目混亂，村干部在“賬上只寫應(yīng)酬，而沒有說明用途”，使人無從稽考。(54)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權(quán)材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。還有個別地區(qū)隨意增加對村民的征收數(shù)目，甚至超過了規(guī)定數(shù)目的一倍，并將超出部分挪作私用。一些地方則借“慰勞”之名，對村民進行二次征收。(55)參見李運昌《冀熱邊財政經(jīng)濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第598—599頁。大生產(chǎn)運動后，擁軍優(yōu)撫、文化娛樂、救災(zāi)募集等事務(wù)，客觀上也為個別村干部濫征村款提供了理由，他們亂罰款、亂沒收，并私自隱匿挪用，(56)李運昌：《冀熱邊的財政經(jīng)濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第600頁。致使村款開支大增。

另外，在對村財政的監(jiān)管過程中，部分縣區(qū)政府“對財政制度堅持得太差”“對政府法令還相當忽視”。(57)霄桐：《關(guān)于阜平區(qū)財政的整理》(1942年11月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第282、283頁。同時，出于防止在賬目清查中激起豪紳勢力群起反對，“甚至勾結(jié)敵人”的考慮，縣區(qū)政府又被要求不再追究“陳年老賬”，致使一些問題不了了之。(58)彭真：《在許、姚考察后對冀東、平北工作意見》(1941年8月17日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第123頁。如五臺縣某村村長的賬目長期不清，但最終仍被區(qū)政府“馬馬虎虎地過去了”。(59)《五臺縣委四五月份組織工作報告》(1943年6月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-3。還有個別上級干部借監(jiān)督檢查之機行貪污浪費之事，有的區(qū)干部將自己入村所產(chǎn)生的伙食費也放進村款中開支，一些小山莊更是因無度接待上級干部而出現(xiàn)“炕上客常滿”的情況，(60)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第759—760頁；《五臺縣委一九四三年組織工作報告》(1944年2月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-5。更有甚者，獻縣六區(qū)小隊因向村里強要白面未果，竟毆打了村糧秣委員。(61)《冀中區(qū)行署關(guān)于清理財政的指示》(1945年4月17日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第289頁。

戰(zhàn)爭帶來的政令不暢、政權(quán)基礎(chǔ)不穩(wěn)等因素，也使村政權(quán)日益收緊的財權(quán)與日漸繁雜的事權(quán)間的張力更加明顯。特別是，游擊區(qū)的大多數(shù)村莊長期處于戰(zhàn)事之中，還需用村中經(jīng)費應(yīng)付日偽的沉重勒索和攤派，進一步加大了村財政運轉(zhuǎn)的難度。據(jù)時人對忻縣一些村的調(diào)查，在經(jīng)歷1940—1941年邊區(qū)村財政集中整理后，該縣尹村在1942年4月至6月中，仍有38%的村款被用到了村政權(quán)的開銷和應(yīng)酬中，還有53%的村款用于應(yīng)付日偽的攤派和勒索，用于邊區(qū)政府倡導(dǎo)的教育等公共事業(yè)建設(shè)的投入僅占總數(shù)的5%。閆莊1942年7月一個月就花費3393.95元，其中購買香煙1320.4元，占總開支的38.9%，而用于“學(xué)校燒煤”的經(jīng)費只有22.35元，僅占總開支的0.6%，若再算上敵偽勒索和強制代購的花銷，則該村該月村會開銷則已達4000—4500元。石家莊村1942年7—8月間的花費1433.09元，“是一個驚人的數(shù)字”，且諸多用項只在賬上被記為“應(yīng)酬”，“沒有說明用途”，“特別費”更被指出是“百分之百的浪費”，(62)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權(quán)材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。而當時北岳區(qū)行署的月支僅為1302—1406.2元。(63)《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于發(fā)(專署)縣議會、縣政府、區(qū)公所編制經(jīng)費表的命令(附經(jīng)費表)》(1942年2月6日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-208-1-4-1。可見，一些地處游擊區(qū)、斗爭形勢復(fù)雜的村仍沒有實現(xiàn)對村財政的有效統(tǒng)籌統(tǒng)支，濫收錢款、貪污浪費現(xiàn)象未能根除。1943年，邊區(qū)一些地區(qū)的村款負擔(dān)仍占群眾總負擔(dān)的30%，是“對我負擔(dān)”的五倍，(64)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第760頁。需要說明的是，一些史料提及的“對我負擔(dān)”并一定不屬于村款，而是邊區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)定征收的各類公糧公款，“對敵負擔(dān)”含義亦如此。但在游擊區(qū)，村公所的開支也大體可分為“對敵”和“對我”兩途，前者主要是在應(yīng)付日偽的勒索、攤派，如偽干部薪金及村公所費用等，后者則是按照邊區(qū)政府村政權(quán)建設(shè)要求而產(chǎn)生的費用，與“對敵負擔(dān)”、“對我負擔(dān)”并非同一含義。當然，在一些史料中，在“對我負擔(dān)”的統(tǒng)計中也將村款包括在內(nèi)，則難以確知其村款開支數(shù)目。本文所引數(shù)據(jù)，均為史料中將村款開支與“對我負擔(dān)”明確區(qū)分的。超出了村財政整理之初村款負擔(dān)占群眾負擔(dān)1/7的比例。甚至到1945年，個別村村款負擔(dān)中的85%以上屬于違規(guī)支出，或存在大量浪費。(65)《察哈爾省政府關(guān)于發(fā)動群眾當中開展反貪污浪費及清算斗爭，并建立與健全村財政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第937頁。邊區(qū)村財政管理和使用中的若干積弊仍在個別地區(qū)頑固存在。

面對暴露出的這些問題，邊區(qū)政府保持著敏銳而清醒的認知，并繼續(xù)出臺和調(diào)整相關(guān)政策措施，不斷規(guī)范與完善基層財經(jīng)秩序。1942年，邊區(qū)規(guī)定將村公產(chǎn)收入作為村初小教育經(jīng)費，擴大了村款的來源。(66)《公產(chǎn)的整理調(diào)查工作》(1942年)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第287頁。1943年，中共中央北方分局又明確要求村政權(quán)不能對邊區(qū)軍事和行政人員進行過度招待。(67)《中共中央北方分局關(guān)于三年來平北工作的總結(jié)的決定》(1943年2月28日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，第837頁。在收到中共中央關(guān)于“減少人民的負擔(dān)”的指示后(68)《中央書記處關(guān)于晉察冀分局干部擴大會議應(yīng)討論的幾個問題的指示》(1944年1月8日)，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1992年版，第152—153頁。，邊區(qū)政府又提出“在已有的統(tǒng)籌統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，進而做到平衡人民負擔(dān)”“盡量求得人民負擔(dān)一致”的工作思路，“教育干部認識節(jié)流的重要性，認識平時節(jié)衣縮食的政治意義”，并將本在村款中的優(yōu)抗糧、團體糧柴鞋賠價等費用改由邊區(qū)政府統(tǒng)一支出，以進一步提高上級政權(quán)的錢款統(tǒng)籌能力，減輕村政權(quán)財務(wù)壓力。針對“兩面政權(quán)”對日斗爭的實際需要，規(guī)定“支敵款一定要經(jīng)過村干聯(lián)席會的討論和區(qū)的批準，嚴禁少數(shù)人私自資敵現(xiàn)象”。(69)朱其文：《在冀熱邊財政會議上的總結(jié)》(1944年7月15日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第80—81頁；《中共中央晉察冀分局關(guān)于邊區(qū)人民負擔(dān)情況向毛澤東的報告》(1944年9月9日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，第946頁。一些地區(qū)還提出要進一步限制村干部財務(wù)權(quán)限，減少領(lǐng)取補貼的村干部人數(shù)，公開賬目單據(jù)，探索建立嚴格的審計制度，在村中開展反貪污、反浪費斗爭。(70)李運昌：《冀熱邊的財政經(jīng)濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(總論編)，第605頁；《李運昌回憶錄》編寫組編：《李運昌回憶錄》，第343—344頁。也正因如此，邊區(qū)才在復(fù)雜的局勢中鞏固了民意基礎(chǔ)，各項政策法令得以有效執(zhí)行，并“得到了廣大群眾的擁護”。時人調(diào)查表明，群眾對邊區(qū)要求的攤款基本采取了配合的態(tài)度，普遍“對我們忠實，(對)我們的工作人員能夠保護，群眾抗戰(zhàn)情緒高，對于敵人是應(yīng)付”。(71)《忻縣五區(qū)苗莊支部調(diào)查》(1944年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A142-1-9-1。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，中共又將上述經(jīng)驗和做法運用到新解放區(qū)的村財政整理工作中，并在村款開支中增列了對敵占地區(qū)挖地道產(chǎn)生的工費，以及修理斗秤、擔(dān)架等開支，要求各專署根據(jù)各村實際分類制定實施標準，村財政的預(yù)算時間要“由縣根據(jù)群眾經(jīng)濟情況的季節(jié)性具體規(guī)定”，賬目須每月結(jié)清，并向村民公布，干部交接時亦須結(jié)算和公布賬目。同時，“任何機關(guān)、部隊或個人都不得挪借村款”，規(guī)定出臺前部隊所借款項，依單據(jù)報縣政府，統(tǒng)一與用款部隊結(jié)算，號召村民檢舉借款，代購，攤派，不給或少給糧票、現(xiàn)金，索取糧食柴菜等行為。(72)《察哈爾省政府關(guān)于在發(fā)動群眾當中開展反貪污浪費及清算斗爭，并建立與健全村財政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第937—938頁。進而，邊區(qū)還意識到整理村財政“不單是政府與財政部門的事情，必須各方面共同努力，統(tǒng)一認識，統(tǒng)一行動”，提出要“發(fā)動群眾，改造村政權(quán)，發(fā)揚民主，監(jiān)督財政”。(73)張?zhí)K：《察哈爾省財政會議結(jié)論》(1946年3月16日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第952頁。對于個別干部中仍存在的貪污、浪費現(xiàn)象，有的地區(qū)嚴詞提醒村干部“須從思想上認識這一問題的重要性”，并要求各縣舉辦面向村干部的短訓(xùn)班，村干部受訓(xùn)后還要開展“群眾性的討論”。(74)《中共冀東區(qū)黨委關(guān)于整理村財政的決定》(1946年4月22日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第960頁?？梢?，邊區(qū)整理村財政的措施在實踐中逐步細化，在保持制度剛性的同時注入了一些兼顧地方工作實際的靈活性管理措施，并將村財政工作置于村政權(quán)建設(shè)和村干部管理的全局中加以考慮。在這樣的努力下，加之土地改革和生產(chǎn)運動的開展，農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，“民力已有不少的積蓄，人民負擔(dān)能力已較前大為提高”，“絕大部分均能維持與擴大再生產(chǎn)”。(75)《冀中區(qū)五個縣六個村各階層經(jīng)濟情況與人民負擔(dān)能力考察報告(節(jié)錄)》(1947年3月)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第1026頁。

早在邊區(qū)成立之初，聶榮臻就曾感嘆：“此地當家，尤其不易”。(76)聶榮臻：《在中共中央北方分局黨代表大會上的講話》(1939年1月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，第230頁。1941年初，彭真也表示村財政整理將會是邊區(qū)“財政整理中最困難的課程”。(77)彭真：《在中共中央北方分局會議上關(guān)于財政、生產(chǎn)等問題的結(jié)論》(1941年1月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻選編》，第483頁。邊區(qū)的財政建設(shè)，比起民政的建設(shè)，困難更多“的確就如在沙漠地里蓋造樓房一樣”。(78)宋劭文：《論合理負擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(財政金融編)，第5頁。不論是清晰劃定各級政權(quán)的財權(quán)與事權(quán)，還是建立公正有序的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，還是有效提高基層干部的管理能力和自律意識，都并非易事。另外，還有研究指出，由于各邊區(qū)地域遼闊、形勢復(fù)雜，對財務(wù)的統(tǒng)一管理難免會無法及時應(yīng)對各地千差萬別的局勢變化，以致影響地方的活力與自主性。(79)陳耀煌：《統(tǒng)籌與自給之間：中共陜甘寧邊區(qū)的財經(jīng)政策與金融、貿(mào)易體系》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第72期，“中央研究院”近代史研究所，第156頁。邊區(qū)以“統(tǒng)籌統(tǒng)支”為基本導(dǎo)向的財政改革舉措，正是在努力協(xié)調(diào)加強財權(quán)統(tǒng)一、保證基層活力、紓解農(nóng)民負擔(dān)之間的關(guān)系，探索建立“統(tǒng)一籌支，明確職權(quán)”財政管理體制，(80)《冀中區(qū)財政會議總結(jié)》(1946年4月)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第960頁。以減輕農(nóng)民負擔(dān)，形成基層財務(wù)行政的基本制度規(guī)范，進而簡除煩苛、撙節(jié)用度、刷新吏治，提高基層治理能力，保障黨政軍民共克時艱，更好地在貧困動蕩的戰(zhàn)時農(nóng)村社會“當家”。新中國成立后，國家對村財政實施了更大規(guī)模的統(tǒng)籌統(tǒng)支，要求“公糧和附加統(tǒng)統(tǒng)合起來，都繳給國家”“不許再有攤派”，(81)陳云：《關(guān)于財政經(jīng)濟問題的報告》(1952年4月19日)，中共中央文獻研究室編：《陳云文集》第二卷，中央文獻出版社2005年版，第383頁。并逐步形成了“包、禁、攤”的方針，對村財政實施從嚴管理。(82)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)華東財委關(guān)于華東財經(jīng)工作會議的報告》(1952年7月22日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第九冊)，人民出版社2013年版，第92—93頁；《中共中央關(guān)于浙江省委八、九月份綜合報告給華東局的批復(fù)》(1952年10月25日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第十冊)，人民出版社2013年版，第157頁。這些措施，不啻為對邊區(qū)治理經(jīng)驗的繼承和延續(xù)。

四、余論

財政在國家實現(xiàn)其職能過程中扮演著重要角色，財政建設(shè)的得失某種程度也可以視作國家治理能力的晴雨表。如前所述，近代中國各類政權(quán)都對整頓地方財政、統(tǒng)一財權(quán)問題高度關(guān)注，但國家政權(quán)無力管控橫亙于國家和農(nóng)民間的中間盤剝者，也無力對官僚階層進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致“國家政權(quán)越深入，土豪劣紳僭取國家權(quán)力的機會就愈多，隊伍就愈龐大，農(nóng)民所受的壓榨也愈強烈”。(83)參見[美]杜贊奇著，王福明譯《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2010年版，第53—56頁；王奇生：《民國時期鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)的演變》，周積明、宋德金主編：《中國社會史論》(下卷)，湖北教育出版社2000年版，第583頁；馬金華：《民國財政研究：中國財政現(xiàn)代化的雛形》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2009年版，第156、261頁。抗戰(zhàn)期間，經(jīng)濟落后的內(nèi)陸農(nóng)村成了支撐抗戰(zhàn)的大后方，國民政府亟需開展前所未有的財力動員，地方精英卻利用其政治和經(jīng)濟資源逃避應(yīng)盡責(zé)任，使財稅負擔(dān)最終被轉(zhuǎn)嫁到弱勢群體身上，加劇了社會的兩極分化。(84)參見[日]笹川裕史、奧村哲著，林敏、劉世龍、徐躍譯《抗戰(zhàn)時期中國的后方社會——戰(zhàn)時總動員與農(nóng)村》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版，第85—114頁。日偽在農(nóng)村則“搜索枯腸想要錢的辦法”，名目繁多的捐稅使一些村平均負擔(dān)占到總收入的67.4%，個別村甚至高達250%。面對無度勒索，村民只得將種子賣掉交款，許多土地因無種子下種而荒蕪，一些村莊的耕地面積甚至比戰(zhàn)前減少1/2以上。日偽推行的所謂“華北治安強化運動”，更給本已十分脆弱的農(nóng)村經(jīng)濟帶來毀滅性打擊。(85)參見水生《八年來晉察冀怎樣戰(zhàn)勝敵禍天災(zāi)》，魏宏運主編：《晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》(農(nóng)業(yè)編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第734—746頁；岳謙厚：《戰(zhàn)時日軍對山西社會生態(tài)之破壞》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第90頁。

與上述情況不同的是，面對尖銳的社會矛盾和沉重的農(nóng)民負擔(dān)，早在蘇區(qū)時期，中共就已開始探索財務(wù)管理的“統(tǒng)籌統(tǒng)支”辦法，(86)參見《江西省第一次工農(nóng)兵蘇維埃大會財政與經(jīng)濟問題的決議案》(1932年5月)，江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室選編：《中央革命根據(jù)地史料選編》(下)，江西人民出版社1982年版，第575、579頁。中共領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地政權(quán)更是對建立和規(guī)范基層財經(jīng)秩序不斷探索，勇于實踐。從本文考察看，通過對村財政體制的一系列整理和改革，邊區(qū)農(nóng)村財務(wù)行政初步實現(xiàn)有章可循，與國統(tǒng)區(qū)、日占區(qū)的崩壞局面和悲慘境地形成了鮮明對比。此后，邊區(qū)的村財政管理雖也一度出現(xiàn)從統(tǒng)籌統(tǒng)支到自籌自支的政策調(diào)整，但并非是對村財政的放任自流。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，自籌自支仍須遵循核定開支預(yù)算、村內(nèi)民主評議、上級集中監(jiān)管的原則，(87)《中共中央批準華北財經(jīng)會議決議及對各地財經(jīng)工作的指示》(1947年10月24日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《建黨以來重要文獻選編》第24冊，中央文獻出版社2011年版，第449—450頁。用董必武的話說，即“分散是暫時的，統(tǒng)一是永久的”。(88)《董必武同志在晉察冀邊區(qū)財經(jīng)會議上的講話(節(jié)錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第85頁。這些思路和舉措不僅為中共堅持“空前大規(guī)模的近代化的長期性戰(zhàn)爭”(89)《董必武同志在晉察冀邊區(qū)財經(jīng)會議上的講話(節(jié)錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》第二輯，第81頁。，并最終奪取革命勝利提供了保障，也在一定意義上成為新中國成立初期農(nóng)村財政管理方針的制度淵源和經(jīng)驗基礎(chǔ)。邊區(qū)的經(jīng)驗表明，構(gòu)建良好的基層財政秩序需要不斷切實協(xié)調(diào)各級政府財權(quán)與事權(quán)，建立自上而下和自下而上都運轉(zhuǎn)有效的監(jiān)管機制，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和行政環(huán)境。