崔洪建

在歐洲遭受新冠肺炎疫情沖擊之前，原本被暫時(shí)“壓制”的難民問(wèn)題就已經(jīng)有了“破土而出”的跡象。在外有土耳其威脅“放難民入歐”、內(nèi)有各成員國(guó)不能和衷共濟(jì)的困境下，難民問(wèn)題仍是歐盟需要全力應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。疫情從政治、經(jīng)濟(jì)和安全層面加大了歐洲解決難民問(wèn)題的難度，難民問(wèn)題在疫后恢復(fù)需要面對(duì)的諸多挑戰(zhàn)中將始終是歐洲的一塊心病。

難民問(wèn)題“卷土重來(lái)”

2015年以來(lái)，在遭到難民危機(jī)的嚴(yán)重沖擊后，歐盟在內(nèi)部采取了加強(qiáng)邊境管控、提高難民接收門(mén)檻、加快難民甄別和遣返程序等措施，在外部通過(guò)與土耳其達(dá)成救助協(xié)議將難民問(wèn)題“外包”、對(duì)非洲等地加大投入尋求難民問(wèn)題“就地解決”等政策，暫時(shí)控制住了難民“闖關(guān)入歐”的勢(shì)頭，也為有序安置已入境難民爭(zhēng)取到了喘息的機(jī)會(huì)。根據(jù)歐方統(tǒng)計(jì)，首次申請(qǐng)進(jìn)入歐洲的難民人數(shù)在歐盟采取了一系列管控措施后的2017年大幅回落至62萬(wàn)人，僅相當(dāng)于2015年峰值的約一半，2018年繼續(xù)回落到不足55萬(wàn)人，已經(jīng)與難民危機(jī)前的2014年數(shù)據(jù)基本持平。但2019年申請(qǐng)入歐難民數(shù)量超過(guò)61萬(wàn)人，出現(xiàn)了2015年以來(lái)的首次反彈，主要原因是來(lái)自委內(nèi)瑞拉的難民申請(qǐng)者劇增（近五萬(wàn)人）。敘利亞、阿富汗和委內(nèi)瑞拉成為2019年歐洲新增難民申請(qǐng)的主要來(lái)源地，三國(guó)合計(jì)占總數(shù)的28%。

2020年3月9日，土耳其總統(tǒng)埃爾多安訪問(wèn)布魯塞爾歐盟總部，商討如何解決土耳其與希臘邊境出現(xiàn)的難民問(wèn)題。

給歐洲解決難民問(wèn)題帶來(lái)最大阻礙的還是其近鄰?fù)炼?，土在敘利亞?wèn)題上的外交操作使得難民問(wèn)題在疫情暴發(fā)之前一度成為歐洲面臨的“最大地緣政治危機(jī)”。自2016年歐盟與土耳其達(dá)成“難民救助協(xié)議”后，雙方一直在履行協(xié)議內(nèi)容等問(wèn)題上齟齬不斷，盡管協(xié)議仍能維持但其脆弱性顯著。2019年，土耳其在北約中歐洲盟國(guó)的反對(duì)下公開(kāi)介入敘利亞戰(zhàn)局，在與俄羅斯“斗法”失利后又試圖拉北約介入戰(zhàn)事，但遭拒絕。在這樣的背景下，土耳其在遷怒于歐盟的同時(shí)，為了擺脫外交上的不利局面，開(kāi)始在難民問(wèn)題上做文章。土總統(tǒng)埃爾多安于2020年2月29日突然下令“開(kāi)放”土耳其與希臘邊界，任由滯留土境內(nèi)的300多萬(wàn)敘利亞難民涌向歐洲。面對(duì)這一突然變故，歐盟方面猝不及防，希臘緊急出動(dòng)軍警攔截也無(wú)濟(jì)于事，僅3月1日上午就有近八萬(wàn)名難民沖破邊境隔離墻進(jìn)入歐盟境內(nèi)。事后土耳其方面給出的理由是，“鑒于北約和歐盟未履行對(duì)土軍事和經(jīng)濟(jì)援助承諾，2016年3月土歐達(dá)成的應(yīng)對(duì)敘利亞移民危機(jī)的聯(lián)合計(jì)劃失效”。對(duì)于土耳其的突然發(fā)難，歐盟方面應(yīng)對(duì)倉(cāng)促且缺乏強(qiáng)硬手段，除堅(jiān)持認(rèn)為雙方協(xié)議“依然有效”、為希臘和保加利亞等與土接壤國(guó)家“加油打氣”外，主要寄希望于通過(guò)外交手段讓土方管控邊境并重回協(xié)議。在歐洲疫情暴發(fā)之前，歐委會(huì)主席馮德萊恩還專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)埃爾多安訪歐并討論難民問(wèn)題，但雙方除表達(dá)了要進(jìn)一步“細(xì)化并落實(shí)此前協(xié)議的意愿”之外，并未達(dá)成實(shí)質(zhì)性共識(shí)。就在歐洲內(nèi)外都期待著歐土能在難民問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)、避免再次爆發(fā)危機(jī)的時(shí)候，新冠疫情于3月中旬在歐洲暴發(fā)，雙方協(xié)商進(jìn)程被打斷，歐洲難民問(wèn)題進(jìn)入了疫情陰影籠罩下的非常時(shí)期。

疫情與難民問(wèn)題出現(xiàn)疊加風(fēng)險(xiǎn)

目前歐洲面臨的緊迫問(wèn)題是疫情可能與難民問(wèn)題產(chǎn)生疊加效應(yīng)，導(dǎo)致疫情的發(fā)展更加難以預(yù)測(cè)和控制，給歐洲政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和外交造成更大沖擊。

首先，進(jìn)入歐盟但仍滯留在難民營(yíng)中的大量難民成為疫情沖擊中的脆弱群體。在疫情暴發(fā)前，歐洲各國(guó)尤其是希臘和意大利境內(nèi)仍有大量難民滯留，難民營(yíng)中生活和衛(wèi)生條件堪憂。由于歐盟內(nèi)部難民安置效率低下，在2015～2019年四年間僅有25000名難民被各國(guó)接收，到2019年底仍有超過(guò)90萬(wàn)名難民處于申請(qǐng)資格認(rèn)定程序中，其中絕大多數(shù)難民被迫滯留在難民營(yíng)里，一些難民營(yíng)的原有設(shè)計(jì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前需求。以希臘萊斯博斯島上的莫里亞難民營(yíng)為例，最初設(shè)計(jì)僅容納3000人的設(shè)施目前需要供20000多人使用，根本無(wú)法滿足世界衛(wèi)生組織提出的基本條件。整個(gè)萊斯博斯島的醫(yī)療資源也嚴(yán)重缺乏，一旦發(fā)生疫情當(dāng)?shù)貙⑼耆珶o(wú)法應(yīng)對(duì)，更無(wú)法指望難民能得到基本的醫(yī)療救助。在該島于3月發(fā)現(xiàn)首例確診病例后，當(dāng)?shù)鼐蜔o(wú)力再對(duì)難民進(jìn)行病毒檢測(cè)。歐洲一些民間機(jī)構(gòu)和醫(yī)學(xué)專(zhuān)家據(jù)此發(fā)出警告，認(rèn)為“由于在難民營(yíng)環(huán)境中不可能采取社會(huì)隔離和檢疫措施，一旦發(fā)生疫情將出現(xiàn)不受控制的擴(kuò)散并導(dǎo)致公共衛(wèi)生災(zāi)難”。世衛(wèi)組織也對(duì)歐洲難民營(yíng)的狀況予以極大關(guān)注，強(qiáng)烈建議歐盟對(duì)難民營(yíng)中的疫情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估，消除法律、行政和資金限制以確保難民獲得必需的衛(wèi)生服務(wù)和信息，同時(shí)要避免對(duì)難民的污名化和出于控制疫情目的進(jìn)行強(qiáng)制遣返的行為。

其次，歐盟在境內(nèi)外難民安置方面本就資金投入不足，在經(jīng)濟(jì)受到疫情沉重打擊、各國(guó)全力抗疫導(dǎo)致難民問(wèn)題受關(guān)注度下降的背景下，提供給難民的資源將持續(xù)萎縮。根據(jù)與土耳其達(dá)成的協(xié)議，歐盟將提供60億歐元財(cái)政援助用于向難民提供保險(xiǎn)、教育、就業(yè)和醫(yī)療保健，同時(shí)在境內(nèi)也提供相應(yīng)的資金投入。但在初期設(shè)施完成后，歐盟的后續(xù)資金投入面臨捉襟見(jiàn)肘的窘境，而且在歐盟未來(lái)七年預(yù)算的討論中也沒(méi)有為延續(xù)與土耳其的救助協(xié)議預(yù)留資金。這也成為土耳其方面放難民闖關(guān)以刺激歐盟加大投入的重要原因。更糟糕的是，疫情對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)的沖擊將使得各國(guó)在財(cái)政投入上更加謹(jǐn)慎，解決難民問(wèn)題的后續(xù)資金很難得到保障。根據(jù)歐委會(huì)預(yù)測(cè)，2020年歐盟經(jīng)濟(jì)或?qū)⑽s7.5%，用于防疫和疫后恢復(fù)的財(cái)政支出將大大加重一些國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是意大利、西班牙和希臘這些深受難民問(wèn)題困擾的國(guó)家原本就債臺(tái)高筑、增長(zhǎng)乏力，在疫情沖擊下避免債務(wù)危機(jī)爆發(fā)和保障國(guó)內(nèi)民生將成為政策優(yōu)先。因此即便它們能夠得到來(lái)自歐盟的政策和資金支持渡過(guò)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)難關(guān)，用于難民安置的資金投入尤其是必要公共衛(wèi)生投入能否得到保障仍是未知數(shù)，相關(guān)國(guó)家能否堅(jiān)持人道主義、能否在本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要和妥善解決難民問(wèn)題中保持政策平衡尚有待檢驗(yàn)。

歐洲的熾烈疫情并沒(méi)有阻擋住難民以各種方式和途徑闖入歐洲的腳步，試圖入歐的難民數(shù)量仍在急劇增長(zhǎng)，除土耳其境內(nèi)隨時(shí)準(zhǔn)備“闖關(guān)”的300多萬(wàn)人外，2020年前三個(gè)月通過(guò)其他路徑進(jìn)入西班牙和馬耳他的難民數(shù)量同比增長(zhǎng)了四倍多。在難民壓境的情況下，歐盟試圖顯示其尋求難民問(wèn)題整體解決方案的決心。就在疫情期間，歐洲法院做出了對(duì)波蘭、匈牙利等國(guó)不接受歐盟難民安置方案進(jìn)行懲罰的判決，但受當(dāng)前規(guī)則限制，歐盟又拿不出強(qiáng)制手段讓這些國(guó)家聽(tīng)命于斯。受疫情影響，土耳其和希臘邊境仍保持相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。一旦疫情有所緩解，歐盟將不得不認(rèn)真應(yīng)對(duì)土方“完善協(xié)議、加大投入”的訴求，否則，在內(nèi)部沒(méi)有共同立場(chǎng)又缺乏財(cái)政資源和民意基礎(chǔ)的情況下，難民問(wèn)題將內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、影響全局，成為疫情在歐洲引發(fā)的最大次生危機(jī)之一。