我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀、問(wèn)題與建議

王少杰 王建強(qiáng)

摘要：旨在研究各地耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，為完善我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)制度提出建議。通過(guò)文獻(xiàn)研讀、實(shí)地調(diào)研和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得出，資金缺乏是耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策難以落實(shí)的根源性問(wèn)題;中央層面的指導(dǎo)性文件是耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作開(kāi)展的制度基礎(chǔ);普惠性“補(bǔ)償”兼顧績(jī)效性“激勵(lì)”更能激發(fā)基層耕地保護(hù)的積極性;實(shí)行差別化、多樣化的補(bǔ)償激勵(lì)政策具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地資源;耕地保護(hù);補(bǔ)償激勵(lì);現(xiàn)狀;建議

2005年，原國(guó)土資源部、原農(nóng)業(yè)部與國(guó)家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見(jiàn)》，提出探索建立永久基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。此后，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，如廣東、江蘇、浙江、山東等率先開(kāi)展實(shí)踐探索并取得了一定效果，在資金保障、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年1月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》中提出，要加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)[1]，提高基層組織和群眾的耕地保護(hù)積極性。

我國(guó)在耕地保護(hù)工作中長(zhǎng)期重視“約束性”和“建設(shè)性”保護(hù)，對(duì)耕地的“激勵(lì)性”保護(hù)較弱[2]。耕地保護(hù)中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的缺失，使得耕地實(shí)際保護(hù)者得不到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，相反，耕地占用者卻能以較低的代價(jià)占用耕地[3]。耕地的農(nóng)轉(zhuǎn)非利用能夠在短時(shí)間內(nèi)帶來(lái)較大收益，利益驅(qū)使農(nóng)民傾向于將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。我國(guó)現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度以約束型為主，多集中于耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面。近年來(lái)耕地質(zhì)量管理受到重視，但耕地生態(tài)管護(hù)還停留在學(xué)術(shù)理論研究階段，缺少具體的政策措施。在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，由于社會(huì)發(fā)展建設(shè)的需要，大量耕地被占用，導(dǎo)致我國(guó)耕地面積整體呈減少趨勢(shì)（圖1）。在耕地質(zhì)量管理方面，從歷次全國(guó)耕地質(zhì)量調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，最新公布的全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，其中優(yōu)等地、高等地分別占2.94%、26.53%，2008年年底完成的第一次耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)耕地平均等別為9.80等，其中優(yōu)等地、高等地分別占2.67%、30.0%，整體比較看出，全國(guó)耕地的平均質(zhì)量等別有所下降，且優(yōu)、高等地所占比重減少。在耕地生態(tài)管護(hù)方面，近年來(lái)耕地生態(tài)環(huán)境惡化情況嚴(yán)重，可能是由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中大量使用農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥（圖2），導(dǎo)致耕地系統(tǒng)中殘留了大量化學(xué)添加物，不僅影響耕地產(chǎn)能，而且造成嚴(yán)重的耕地環(huán)境污染[4]。關(guān)于為何約束性政策實(shí)施未能達(dá)到理想效果、約束性與激勵(lì)性政策如何選擇、如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題是研究和制定耕地補(bǔ)償激勵(lì)政策時(shí)應(yīng)深入思考的。

1 我國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)實(shí)踐現(xiàn)狀

1.1 總體實(shí)踐情況

在中央有關(guān)要求下，全國(guó)各地積極探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和耕地保護(hù)特點(diǎn)出臺(tái)政策實(shí)施方案。由調(diào)研結(jié)果可知，截至2019年上半年，全國(guó)已有28個(gè)省份（北京、上海、天津、重慶、冀、晉、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏）在省級(jí)層面開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作。由于資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，各省份耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作開(kāi)展的深度和廣度各不相同。其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)走在了全國(guó)前列，并且經(jīng)過(guò)多年探索，已經(jīng)形成較為完善的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策體系，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)制度初步建立，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、資金來(lái)源等有明確規(guī)定，并取得了良好的實(shí)施效果;河南、湖北、湖南、廣西、東三省等中等發(fā)達(dá)省份也在積極探索并完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，但囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在資金保障上存在困難，政策落地不是很理想;青海、甘肅、貴州等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份尚未構(gòu)建成形的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作的推進(jìn)存在一定困難。

1.2 典型地區(qū)的實(shí)踐情況

目前，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制在國(guó)內(nèi)尚處于探索階段，從已開(kāi)展地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，由于缺乏國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)文件，各地耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)做法存在明顯差異，獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源和資金使用等都有區(qū)別。其中，獎(jiǎng)補(bǔ)范圍主要分為3類(lèi)，即耕地、永久基本農(nóng)田和生態(tài)農(nóng)田，其中廣東對(duì)全省范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田實(shí)行補(bǔ)貼，重慶九龍坡區(qū)對(duì)耕地、永久基本農(nóng)田實(shí)行補(bǔ)貼，北京海淀區(qū)除對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)符合條件的農(nóng)田（納入生態(tài)林范圍的地塊除外）給予農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)貼外，還單獨(dú)對(duì)永久基本農(nóng)田提供相應(yīng)的保護(hù)補(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象有以基層組織為主、以農(nóng)戶(hù)為主或前兩者兼顧3種模式，其中江蘇南京直接將獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放到承包耕地的農(nóng)戶(hù)手中，浙江將資金發(fā)放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，重慶九龍坡區(qū)將獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放給承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的相關(guān)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、農(nóng)戶(hù)。各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次不同，在獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)上也存在較大差別，高的如北京海淀區(qū)，每年對(duì)永久基本農(nóng)田發(fā)放1 000元/667 m2的保護(hù)補(bǔ)貼，另外再發(fā)放 1 500元/667 m2 的農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)貼，永久基本農(nóng)田每年合計(jì)有2 500元/667 m2的補(bǔ)償激勵(lì)資金補(bǔ)貼;低的如甘肅省，每年只有0.6元/667 m2的保護(hù)經(jīng)費(fèi)，難以發(fā)揮耕地保護(hù)激勵(lì)的作用。由此可見(jiàn)，各地補(bǔ)償激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，對(duì)耕地保護(hù)整體工作的推動(dòng)效果不夠明顯。

從資金來(lái)源和資金使用來(lái)看，多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)依靠自身雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有力保證了補(bǔ)償激勵(lì)資金來(lái)源的穩(wěn)定，其中江蘇省采取因素法從每年新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和省級(jí)耕地開(kāi)墾費(fèi)中提留部分資金專(zhuān)項(xiàng)用于耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)。廣東省在省級(jí)財(cái)政預(yù)算中設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。與發(fā)達(dá)省份不同，大部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)都難以保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性，補(bǔ)償激勵(lì)政策難以落實(shí)，如陜西省雖然制定了耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)的制度，但受財(cái)政資金匱乏影響，激勵(lì)機(jī)制大部分沒(méi)有落到實(shí)處。總結(jié)各地資金使用情況可以看出，資金使用范圍主要集中于4個(gè)方面，包括耕地保護(hù)、永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展[5]。其中，浙江省規(guī)定補(bǔ)償激勵(lì)資金不僅可用于基本農(nóng)田后續(xù)管護(hù)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)等耕地保護(hù)支出，也可用于農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療、精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)民合作組織發(fā)展、村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”等。

2.2.3 對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)的補(bǔ)償激勵(lì)力度不夠 部分省份由于本身財(cái)政資金緊張，耕地面積又多，資金如果發(fā)放到鄉(xiāng)、村層面，會(huì)使資金量較少，難以發(fā)揮作用，因此只能發(fā)放到市、縣層面，便于統(tǒng)籌利用。例如，江西省補(bǔ)償激勵(lì)的主要對(duì)象是設(shè)區(qū)市和縣（區(qū)、市）政府，以及耕地承包人或經(jīng)營(yíng)者。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)沒(méi)有享受到耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策的實(shí)惠;廣東雖是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但也存在省級(jí)補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)助資金使用效率不夠高、補(bǔ)助資金在農(nóng)村村委會(huì)這一級(jí)資金量小等問(wèn)題，難以激發(fā)基層群眾的耕地保護(hù)積極性。

2.2.4 耕地“三位一體”保護(hù)的理念有待進(jìn)一步提高 當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，建設(shè)占用耕地的情況居高不下，保護(hù)耕地和保障用地的“兩難”局面、雙重壓力將更為突出。在這樣的背景下，未來(lái)耕地保護(hù)理念需要從以往單一的保護(hù)耕地?cái)?shù)量向耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)同時(shí)保護(hù)轉(zhuǎn)變，做好數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)，從而促進(jìn)“三位一體”保護(hù)格局的形成。

2.2.5 保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)方式過(guò)于單一 從各地的實(shí)踐工作中反映的情況來(lái)看，普遍采用根據(jù)耕地面積，按畝補(bǔ)助部分資金的辦法。不足之處在于，首先，資金分?jǐn)偟矫慨€耕地時(shí)資金量太小，難以提高集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的積極性，保護(hù)效果不明顯。其次，單純靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)對(duì)政府的財(cái)政壓力較大，尤其是貧困地區(qū)，政府財(cái)政本來(lái)就很緊張，再拿出一大筆資金來(lái)很困難，因此，豐富耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)方式有利于耕地保護(hù)整體工作的開(kāi)展。

3 關(guān)于健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的建議

3.1 出臺(tái)宏觀指導(dǎo)文件，做好頂層設(shè)計(jì)

目前，大部分省份都在耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面出臺(tái)了一些地區(qū)性的政策文件，但是由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，所以各地區(qū)的政策不統(tǒng)一，并且開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主體目標(biāo)等都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，不利于耕地保護(hù)整體工作的開(kāi)展。因此，建議國(guó)家在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)歸納，充分論證，早日出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的耕地補(bǔ)償激勵(lì)政策文件，從而為各地開(kāi)展工作提供政策指導(dǎo)。

3.2 多渠道籌措資金，穩(wěn)定資金來(lái)源

我國(guó)耕地保護(hù)制度嚴(yán)格，各級(jí)地方政府都希望保護(hù)好耕地資源，但很多省份由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力跟不上，沒(méi)有更多的財(cái)政資金用于耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)，導(dǎo)致耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作難以開(kāi)展，效果不理想。因此，建議國(guó)家層面統(tǒng)一提供耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)資金或成立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，統(tǒng)籌安排資金，保障資金來(lái)源，重點(diǎn)扶持部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展工作。同時(shí)，建議地方政府考慮尋求多元化的資金籌措渠道，在中央與地方共同保障補(bǔ)償激勵(lì)資金的基礎(chǔ)上，嘗試引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)資本對(duì)耕地保護(hù)的作用。

3.3 構(gòu)建普惠性“補(bǔ)償”兼顧績(jī)效性“激勵(lì)”機(jī)制

耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)不僅要重視普惠性“補(bǔ)償”，也要提高績(jī)效性“激勵(lì)”力度，從而發(fā)揮耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)資金的最大效力。我國(guó)大部分地區(qū)在開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作時(shí)側(cè)重于普惠性的“補(bǔ)償”，忽略了績(jī)效性的“激勵(lì)”，由此帶來(lái)了部分問(wèn)題，如在省級(jí)財(cái)政緊張、耕地面積較多時(shí)，通過(guò)普惠性的“補(bǔ)償”會(huì)使單位耕地受到的補(bǔ)償力度變小，難以充分發(fā)揮資金作用和激發(fā)民眾積極性。因此，建議在發(fā)放補(bǔ)償激勵(lì)資金時(shí)，考慮將普惠性的“補(bǔ)償”作為保底功能的同時(shí)，將大部分資金用于績(jī)效“激勵(lì)”方面，把錢(qián)用在刀刃上，對(duì)耕地保護(hù)工作成效好的單位和個(gè)人給予較大獎(jiǎng)勵(lì)，提高鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的積極性。

3.4 嘗試差別化、多樣化的補(bǔ)償激勵(lì)政策

我國(guó)幅員遼闊，各地方情況不同，如果一刀切采取統(tǒng)一的補(bǔ)償激勵(lì)方式難以滿(mǎn)足每個(gè)地方的實(shí)際發(fā)展需要，缺乏有效性，因此可考慮差別化的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)方式。在補(bǔ)償激勵(lì)范圍方面，如北京、上海等大城市與生態(tài)功能區(qū)等可側(cè)重耕地生態(tài)的補(bǔ)償激勵(lì)，營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè);東三省等產(chǎn)糧大省應(yīng)注重耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量保護(hù)，保障耕地產(chǎn)能，可對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ);西部偏遠(yuǎn)省份應(yīng)保護(hù)好耕地資源，避免耕地資源的沙化損毀，可主要對(duì)土地整治進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。此外，目前的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)基本是資金獎(jiǎng)補(bǔ)，方式略顯單一，政府承擔(dān)沉重財(cái)政壓力的同時(shí)補(bǔ)償激勵(lì)效果不明顯，因此建議豐富補(bǔ)償激勵(lì)方式，可分為資金、實(shí)物、政策等，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)予以農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)助，幫助其農(nóng)業(yè)發(fā)展;對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展快的地區(qū)予以政策傾斜，促使其在求發(fā)展的同時(shí)注重耕地保護(hù);對(duì)耕保工作先進(jìn)的個(gè)人給授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，激發(fā)其參與耕地保護(hù)的積極性。差別化、多樣化的補(bǔ)償激勵(lì)政策不僅符合我國(guó)幅員遼闊、復(fù)雜的國(guó)情，而且更符合不同地區(qū)發(fā)展的差異性需求，同時(shí)分散了單純的資金獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，也會(huì)帶來(lái)更好的耕地保護(hù)效果。

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