章志遠

一、引言：為什么要關(guān)注上海法院創(chuàng)新實踐

2020 年恰逢我國行政訴訟制度正式實施三十周年?；赝姓V訟制度的建立、發(fā)展和完善歷程，最高人民法院在其間扮演了極為重要的角色。一方面，最高人民法院通過發(fā)布司法解釋、司法文件、典型案例等正式方式，不斷推動行政訴訟法的精準實施和行政法律規(guī)范體系的科學發(fā)展；另一方面，最高人民法院通過舉辦會議、領導講話、樣本推廣等非正式方式，根據(jù)不同時期國家任務和社會需求變化及時調(diào)整行政審判政策，努力彌合法律與現(xiàn)實之間的縫隙。在行政法學理上，已有學者對最高人民法院創(chuàng)制行政法規(guī)則、推動行政審判模式轉(zhuǎn)型進行過深入的實踐觀察和理論闡釋?！?〕參見余凌云：《法院如何發(fā)展行政法》，載《中國社會科學》2008 年第1 期，第93-99 頁；章志遠：《開放合作型行政審判模式之構(gòu)建》，載《法學研究》2013年第1期，第96-106頁；章志遠：《中國行政訴訟中的府院互動》，載《法學研究》2020年第3期，第3-19頁。相比之下，對地方法院助推行政訴訟制度發(fā)展的研究則比較少見?！?〕賀欣教授曾經(jīng)以東部T 市中級人民法院為樣本，考察了該院推動司法創(chuàng)新的外部環(huán)境、具體措施及影響因素。參見賀欣：《法院推動的司法創(chuàng)新實踐及其意涵——以T 市中級人民法院的行政訴訟為例》，載《法學家》2012 年第5 期，第1-12 頁。事實上，最高人民法院對很多行政訴訟制度發(fā)展的推動都源于地方法院的先行成功實踐，如行政機關(guān)負責人出庭應訴的“海安樣本”、行政案件集中管轄改革的“麗水試驗”等。因此，對我國行政訴訟司法推動模式的闡釋應當進一步關(guān)注法院系統(tǒng)上下之間的聯(lián)動，探究地方法院豐富的實踐創(chuàng)新如何為最高人民法院所認同并在更大范圍內(nèi)得以推廣，進而上升為國家正式的法律制度安排。

長期以來，作為全國改革開放排頭兵和科學發(fā)展先行者的超大型城市，上海始終以建設國內(nèi)法治環(huán)境最好的城市為目標，為全國貢獻了一批可復制、可推廣的重要法治建設經(jīng)驗。在行政審判體制改革方面，上海抓住全國第一個開展司法體制改革試點單位的契機，2014 年12 月28 日率先成立全國首個跨行政區(qū)劃的人民法院——上海市第三中級人民法院；繼上海鐵路運輸法院2016 年7 月1 日先行實施行政案件集中管轄之后，又于2018 年7 月1 日在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)全域基層法院行政案件全部集中、跨區(qū)異地審理的目標。在最高人民法院2014 年以來發(fā)布的系列典型行政案例方面，上海整體表現(xiàn)突出，1 件入選征收拆遷十大典型案例、1 件入選政府信息公開十大案例、1 件入選環(huán)境保護行政案件十大案例、1 件入選十大經(jīng)濟行政典型案例、2 件入選第二批十大環(huán)境保護行政典型案例、1 件入選行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例，這些案件的裁判要旨對同類案件審理具有重要參考價值。與此同時，新行政訴訟法實施五年來，上海行政審判也出現(xiàn)了一些新變化。一審行政案件數(shù)量在經(jīng)歷2015—2017年的連續(xù)爆發(fā)式增長（分別為5714、6695、7675件）之后，2018、2019年則連續(xù)下降（分別為5466、5183 件）；一審行政案件被告敗訴率更是持續(xù)下降，占比不足3%；協(xié)調(diào)化解率則穩(wěn)中有升，2019 年占比27.8%，超過近十年平均比率?！?〕相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)參見2011 年以來上海市高級人民法院每年一月向上海市人民代表大會所作的工作報告。

上海行政訴訟制度運行的最新變化，是2014 年修訂后的行政訴訟法實施成效的局部反映，相關(guān)數(shù)據(jù)起伏的背后可能蘊含著行政審判理念重大變遷的契機。之所以選擇上海作為地方法院行政訴訟創(chuàng)新實踐的觀察對象，主要基于三個方面考慮。第一，上海是國內(nèi)城市化率最高的地區(qū)，上海行政審判動態(tài)是特大城市經(jīng)濟社會運行和矛盾糾紛演變的風向標。對于正在不斷提升城市化水平的其他地區(qū)而言，上海目前的行政爭議及其解決方式變化可能就是本地區(qū)今后所面對的局面。第二，在行政訴訟法實施的三十年中，上海行政審判工作一直走在全國前列。除了曾經(jīng)貢獻一批經(jīng)典行政裁判之外，上海法院近五年在解決行政爭議、促進府院互動的功能拓展上不斷創(chuàng)新，為行政審判領域國家司法政策調(diào)整和進一步優(yōu)化提供了鮮活經(jīng)驗。第三，作為優(yōu)化營商環(huán)境首位度城市和法治政府建設典范城市，上海的行政執(zhí)法能力水平和行政爭議化解能力一直得到國內(nèi)外的高度認同。身處優(yōu)化營商環(huán)境的前沿陣地，上海法院行政審判既有并不顯眼的行政訴訟受案數(shù)量和被告敗訴率，又有整體審判質(zhì)效的顯著提升，這一“另類”現(xiàn)象更新了行政訴訟傳統(tǒng)的認知模式，對國家未來行政審判走勢提出了一系列具有前瞻性和挑戰(zhàn)性的課題?！?〕最高人民法院歷來重視作為司法績效考評體系重要組成部分的行政審判績效考評體系的科學性和針對性，強調(diào)要充分體現(xiàn)行政審判的特點和規(guī)律，對行政審判工作給予客觀公正的評價，“尤其不能簡單地以案件數(shù)量多少來評價行政審判庭和行政審判法官的工作實績”。參見江必新：《圍繞三項重點工作 創(chuàng)新績效考核體系 進一步提高行政審判工作的質(zhì)量和效率——在全國法院行政審判績效考評經(jīng)驗交流視頻會上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2010 年第1 集，中國法制出版社2010 年版，第6 頁。同樣地，對具體區(qū)域行政審判工作的績效考評也不能簡單地以當?shù)匦姓讣^對的受案數(shù)量及其升降趨勢為根據(jù)。正是出于對上海在全國改革發(fā)展全局中戰(zhàn)略地位的現(xiàn)實關(guān)切，本文以最具上海特色的行政爭議實質(zhì)性解決、行政審判職能延伸和司法參與社會治理為三條主線，通過對近五年上海行政審判各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)、典型案例、司法文件、工作報告、會議報道等素材的系統(tǒng)整理，展示上海在實現(xiàn)“司法更像司法”改革目標的基礎上是如何邁向“司法更能司法”〔5〕顧培東：《人民法院改革取向的審視與思考》，載《法學研究》2020 年第1 期，第5 頁。的，借此闡述地方法院實踐創(chuàng)新對行政訴訟制度功能的發(fā)展。

二、行政爭議實質(zhì)性解決路徑的拓展

2010 年5 月，在全國法院行政審判工作座談會上，“實質(zhì)性解決行政爭議”作為行政審判長效機制被最高人民法院首次正式提及。行政爭議實質(zhì)性解決的旨趣在于，通過對“當事人實質(zhì)訴求”的把握，“以能動司法為手段、以案結(jié)事了為目標”，最終實現(xiàn)行政審判活動實質(zhì)正義與形式正義的統(tǒng)一。〔6〕參見江必新：《以推進三項重點工作為契機 努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國法院行政審判工作座談會上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2010 年第3 集，中國法制出版社2010 年版，第8 頁。此后，實質(zhì)性解決行政爭議經(jīng)由最高人民法院一系列司法解釋、司法文件、工作報告、領導講話和會議精神等媒介得以廣泛傳播，成為人民法院行政審判的指導思想。2019 年2 月，最高人民法院公布《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡稱“五五改革綱要”），“推動行政爭議實質(zhì)性化解”成為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標之一。盡管提出已有十年之久，但實質(zhì)性解決行政爭議的具體標準和內(nèi)涵并無權(quán)威說明。近年來，上海三級法院聚焦新行政訴訟法“解決行政爭議”基本功能的落地實施，不斷拓展實質(zhì)性解決行政爭議的路徑，為最高人民法院今后出臺有關(guān)行政爭議實質(zhì)性解決的專項司法解釋提供了豐富樣本。

（一）多元化實質(zhì)性解決行政爭議路徑的探索

表1 新行政訴訟法實施以來工作報告中“行政爭議實質(zhì)性解決”一詞的運用

2014 年修訂的《行政訴訟法》第1 條在宣示行政訴訟制度的功能時并沒有使用“實質(zhì)性”一語，但上海市高級人民法院五年來的工作報告卻連續(xù)以“實質(zhì)性解決行政爭議”作為其行政審判工作的主要亮點，此舉與最高人民法院的工作報告保持了高度一致（參見表1）。2018 年是上海實質(zhì)性解決行政爭議真正的“拐點”之年：上海市高級人民法院年初將“深化行政爭議實質(zhì)性解決機制改革，細化完善行政案件協(xié)調(diào)化解相關(guān)工作規(guī)范”作為全年行政審判的重點工作；5 月印發(fā)《關(guān)于進一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）；上海三級法院隨即相繼設立行政爭議多元調(diào)處中心，作為行政爭議協(xié)調(diào)化解的專門平臺。這些創(chuàng)新性舉措分別從規(guī)范依據(jù)、工作機制和組織機構(gòu)等方面為實質(zhì)性解決行政爭議提供了全方位保障。

表2 行政爭議實質(zhì)性解決典型案件處理過程分析

2019 年5 月，作為對“實施意見”第16 條有關(guān)“推廣總結(jié)機制”的落實，上海市高級人民法院在全國范圍內(nèi)首次向全社會公開發(fā)布“2018 年行政爭議實質(zhì)性解決十大案例”（參見表2），展現(xiàn)了上海三級法院立足協(xié)調(diào)化解與依法裁判相結(jié)合、促進行政爭議實質(zhì)性解決的司法能力和審判自信?！?〕2019 年6 月和7 月，安徽省高級人民法院和吉林省高級人民法院也先后向全社會公開發(fā)布本地行政爭議實質(zhì)性解決十大案例。就十大案例信息公布的詳盡程度、案件本身的典型意義和行政爭議實質(zhì)性解決的路徑選擇而言，安徽、吉林兩地都比上海要遜色很多。2020 年5 月，上海市高級人民法院再次率先在國內(nèi)發(fā)布“2019 年上海法院行政爭議實質(zhì)解決案例”。

上海市首批行政爭議實質(zhì)性解決十大案例，是上海市高級人民法院從29 個參評案例中，依據(jù)案件類型、化解效果、典型意義等因素最終評選確定的，集中體現(xiàn)了“實施意見”的實踐智慧。從案件類型上看，4 件為撤銷訴訟，4 件為履行訴訟，1 件為給付訴訟，1 件為確認訴訟；從案件審級上看，2 件由市高院最終處理，4 件由中級人民法院最終處理，4 件由基層法院直接化解；從解決路徑上看，1 件通過依法裁判化解，2 件通過行政調(diào)解書化解，7 件通過協(xié)調(diào)當事人撤回化解；從個性化處理方式上看，司法建議、行政機關(guān)負責人出庭化解、一并解決關(guān)聯(lián)爭議、以判促和、法律關(guān)系釋明、訴訟風險防范、利益衡量、院庭長親自辦案等配套機制得到靈活運用。在行政案件集中管轄改革增加溝通化解現(xiàn)實難度的背景之下，一審法院能夠通過協(xié)調(diào)化解方式實質(zhì)性解決行政爭議實屬不易。

（二）司法化解行政爭議的雙重模式

上海法院通過“司法文件推動、工作指引指導、典型案例推廣”的方式，在實質(zhì)性解決行政爭議方面取得了顯著成效，行政案件上訴率、申訴率下降以及息訴服判率、協(xié)調(diào)和解率穩(wěn)步提升即可佐證。在具體路徑探索方面，上海貢獻了“依法裁判與協(xié)調(diào)化解有機結(jié)合、法院系統(tǒng)整體合力化解與府院聯(lián)動化解相向而行”的有益經(jīng)驗，豐富了最高人民法院倡導的實質(zhì)性解決行政爭議理念，對我國行政審判模式轉(zhuǎn)向和人民法院司法能力提升具有重要的理論啟示。

1. “合意性”糾紛解決與“決定性”糾紛解決模式并重

在法院以往的行政審判實踐中，普遍存在兩類極端思維：一是簡單否定協(xié)調(diào)化解的合法性，認為司法的任務就是依法裁判，只有裁判才能真正體現(xiàn)行政訴訟制度的功能；二是盲目推崇協(xié)調(diào)化解，認為司法的任務就是化解糾紛，只有通過協(xié)調(diào)化解才能真正解決行政爭議?！?〕行政訴訟法修改之前，在協(xié)調(diào)化解司法政策的影響下，行政審判實踐出現(xiàn)了“過度調(diào)解”現(xiàn)象。過高的協(xié)調(diào)撤訴率和每況愈下的實體裁判率遭到了理論界的批評，認為此舉背離了司法本質(zhì)，導致法律虛無主義。參見林莉紅主編：《行政法治的理想與現(xiàn)實：〈行政訴訟法〉實施狀況實證研究分析報告》，北京大學出版社2014 年版，第421 頁。2014 年行政訴訟法的修訂采取了“折中方案”：一方面，第1 條將“解決行政爭議”確定為立法目的之一，通過第60 條明確承認“有限度的調(diào)解”和第61 條確立“一并解決相關(guān)民事爭議”，暗含了對實質(zhì)性解決行政爭議的肯定；另一方面，第1 條刪除“維護”二字凸顯行政訴訟制度的監(jiān)督行政功能，通過第73 條行政給付判決、第74 條確認違法判決和第75 條確認無效判決的規(guī)定，實現(xiàn)了行政判決制度的多元化設計，暗含著對更好發(fā)揮司法監(jiān)督和救濟功能的倚重。審判制度的原初性、基礎性功能就是糾紛解決，監(jiān)督行政和權(quán)利救濟則是行政審判制度的間接性、衍生性功能。如果行政糾紛沒有得到妥善化解，監(jiān)督行政和權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)也會打上折扣。一個具體的行政案件究竟是通過調(diào)解還是判決方式結(jié)案，取決于法院對案件本身事實和法律問題以及當事人真實訴求的判斷。正如日本學者棚瀨孝雄所言，根據(jù)是否按照當事人之間的自由合意解決為標準，可以將理想的糾紛解決過程區(qū)分為“合意性糾紛解決”和“決定性糾紛解決”兩種類型，二者在現(xiàn)實生活中往往是流動的、混合的?！半S社會環(huán)境、當事者與第三者的力量對比關(guān)系、第三者參與解決糾紛的動機等因素的不同，實際上的糾紛解決也向這條軸上的一極或者另一極移動?！薄?〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004 年版，第8 頁。

上海法院實質(zhì)性解決行政爭議的最新探索詮釋了合意性糾紛解決與決定性糾紛解決之間的辯證關(guān)系。案1、案2、案4、案5 原本都以法院依法作出駁回訴訟請求判決方式結(jié)案，但原告的實質(zhì)訴求卻并未得到有效回應，二審、再審程序依舊被頻繁啟動。這四個案件最終都以法院協(xié)調(diào)化解方式終結(jié)，表明合意性方式在實質(zhì)性解決行政爭議方面有時比決定性方式更勝一籌。案3 則經(jīng)歷了復雜的兩審裁定和兩審判決，二審裁定作出之前法院曾經(jīng)努力加以協(xié)調(diào)化解，但終因當事人雙方利益訴求存在較大分歧未果，轉(zhuǎn)而通過果斷作出裁定方式促使案件順利進入實體性審理。雖然被告針對一審法院確認違法判決提起上訴，但二審法院維持原判已經(jīng)證明一審判決實現(xiàn)了行政爭議的實質(zhì)性解決。這兩組案件中前后不同的行政爭議處理方式表明，協(xié)調(diào)化解和依法裁判本身并無高下之別，只有二者有機結(jié)合才能真正促進行政爭議實質(zhì)性解決。值得肯定的是，案1、案8 均采用了行政訴訟法第60 條明確規(guī)定的行政調(diào)解方式，以正式法律文書公開記載形式還原了行政案件的處理過程，避免重新陷入“合意性糾紛解決等同于協(xié)調(diào)化解撤訴”的窠臼?！?0〕依法調(diào)解與協(xié)調(diào)化解撤訴方式在適用范圍上存在差異，二者本身也無高下之分。不能因為“調(diào)解不是萬能的”，就主張“協(xié)調(diào)和解有存在的必要性”。參見茆榮華主編：《上海法院行政訴訟案例精選》，上海人民出版社2017 年版，第140 頁。鑒于當前行政審判實踐中法院鮮有運用行政調(diào)解書方式結(jié)案，因而很有必要通過典型案例發(fā)布形式加以引導。

當然，從精準適用法律、發(fā)展法律規(guī)則角度上看，人民法院通過作出變更判決、具有明確內(nèi)容指引的給付判決乃至僅具宣告意義的違法確認判決等方式實質(zhì)性解決行政爭議仍具有相當大的空間。例如，在“仇某某訴上海市浦東新區(qū)建設和交通委員會房屋拆遷裁決案”〔11〕參見上海市浦東新區(qū)人民法院行政判決書（2015）浦行初字第214 號。中，受案法院就創(chuàng)造性地對被訴行政裁決行為直接作出變更判決，從而避免出現(xiàn)循環(huán)訴訟導致當事人訴累和法院負擔增加，很好地起到了實質(zhì)性解決行政爭議的效果。在備受社會關(guān)注的“柴麗杰訴上海大學博士學位評定案”〔12〕參見上海市浦東新區(qū)人民法院行政判決書（2019）滬0115 行初362 號。中，受案法院對博士學位授予標準的實體問題進行了充分闡釋，明確了司法應對高校學術(shù)自治保持充分尊重，科學合理的博士學術(shù)水平評價則有賴學位授予單位、教育主管部門和學子們的共同推進，最終對被告之前就原告博士學位申請未予組織審核評定行為作出確認違法判決。這些案件的審理方式表明，新行政訴訟法確立的多種具有實質(zhì)性解決行政爭議功能的判決尚待開發(fā)利用，依法裁判與協(xié)調(diào)化解的有機結(jié)合應成為行政審判工作長期堅持的司法策略。

2.“法院合力式”化解與“府院聯(lián)動式”化解模式并舉

在現(xiàn)代社會，公正、高效、便利、妥善地化解社會矛盾糾紛是法院應當具備的基本能力?！叭藗冊u價某一社會法治水平或社會秩序的狀況，基本依據(jù)并不在于該社會中社會沖突發(fā)生的頻度和烈度，而在于訴訟對于現(xiàn)實社會沖突的排解能力和效果。”〔13〕顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第18 頁。就行政爭議解決而言，首先應當立足于人民法院對行政案件的審理，充分發(fā)揮司法的主導性作用。在上海法院實質(zhì)性解決行政爭議的探索過程中，“院庭長辦案”和“法院整體合力化解”是兩條重要的成功經(jīng)驗。院庭長辦案是落實司法責任制、優(yōu)化審判資源配置的重要舉措，初衷在于發(fā)揮院庭長在審理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件中的示范與引領作用。行政案件自身的特殊性和復雜性，以及行政科層制下業(yè)已根深蒂固的等級差別觀念，決定了院庭長親自辦案在行政審判中的特殊作用。案5、案6 分別采取院長和庭長親自擔任審判長的辦案機制，體現(xiàn)出法院對所審案件的高度重視，為爭取被訴行政機關(guān)積極配合實質(zhì)性解決行政爭議創(chuàng)造了條件。如果說其他訴訟中可能存在院庭長“掛名辦案、選擇辦案、作秀辦案”〔14〕龍宗智等：《落實院庭長辦案制度》，載《四川大學學報》2018 年第4 期，第150 頁。等形式主義現(xiàn)象的話，那么行政訴訟則必須嚴格按照最高人民法院《關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》的規(guī)定建立起常態(tài)化的院庭長辦案制度。在最高人民法院首次依法以行政調(diào)解方式實質(zhì)性解決行政爭議的“林建國訴濟南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案”〔15〕參見最高人民法院行政調(diào)解書（2016）最高法行再17 號。中，時任最高人民法院行政審判庭庭長賀小榮法官就親自擔任審判長赴當?shù)亻_庭審理并主持調(diào)解，取得了良好的社會效果，該案已成為最高人民法院2017 年向全社會公開發(fā)布的本院第一批“行政審判十大典型案例”之首。

法院整體合力化解是上海市探索行政爭議實質(zhì)性解決的一大經(jīng)驗，已為“實施意見”第5 條明確規(guī)定。案1、案2 分別采取了一、二審法院聯(lián)動化解和不同受案法院之間合力化解的模式，展現(xiàn)了“作為整體的人民法院”〔16〕誠如有的論者所言，司法能力既包括法官個體的司法能力，也包括法院整體的司法能力。法院作為整體，決定了法官從事裁判活動的制度環(huán)境，其制度創(chuàng)新能力、資源整合能力、案件管理能力的高低決定了整個司法系統(tǒng)運作的效能。參見陳立斌：《加強司法能力 提高司法公信》，載《人民司法》2013 年第19 期，第53 頁。的司法能力。在案1 中，一審法院曾經(jīng)組織當事人進行調(diào)解但未能成功。二審法院主動與一審法院積極溝通，了解一審法院調(diào)解進度及難點，通過方案優(yōu)化、辨法析理和精心安排調(diào)解書簽訂最終得以成功化解。在案2 中，再審法院及時洞察到行政爭議背后的民事爭議，主動聯(lián)系受理再審申請人提起民事訴訟的法院，在全面掌握爭議引發(fā)事實的基礎上確立了“以調(diào)為策、行民聯(lián)動”的協(xié)調(diào)化解方案，最終通過相互借力一攬子終結(jié)了多個不同性質(zhì)的訴訟。行政審判鮮明的專業(yè)性特點，決定了行政法官應當具有嫻熟的法律適用能力、案件事實認定能力和高超的法庭駕馭能力。同時，行政案件爭議的復雜性特點，又決定了必須及時破除同一法院內(nèi)部不同審判庭之間、不同審級法院之間、不同案件受理法院之間的壁壘。因此，行政審判質(zhì)效的提高和司法公信力的增強，不僅取決于案件審理法官個體的司法能力，而且取決于作為整體的人民法院的資源整合能力。

司法主導型的實質(zhì)性解決行政爭議模式并非排除行政機關(guān)的參與和配合。相反地，司法與行政之間的良性互動更易促成行政爭議的協(xié)調(diào)化解?！白鳛閳?zhí)行同一法律法規(guī)、追求同一法治目標的國家機關(guān)，司法與行政具有協(xié)調(diào)一致、取得共識的前提和基礎，應當相互理解和良好合作?！薄?7〕曹建明：《當前行政審判工作中的幾個問題》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第225 頁。2007 年4月，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》明確提出“建立司法與行政良性互動機制”。多年來，司法與行政良性互動一直是上海法治建設的特色和亮點，其中的一條重要經(jīng)驗就是“始終將化解行政爭議作為府院聯(lián)動的出發(fā)點、各項工作都圍繞化解爭議本身以及為化解爭議創(chuàng)造必要的環(huán)境與條件”?！?8〕參見上海市高級人民法院副院長張斌在華東五?。ㄊ校┬姓幾h化解府院聯(lián)動座談會上的經(jīng)驗介紹，“增進府院聯(lián)動 擴大互動效果 不斷提高上海法院行政審判工作水平”，2019 年6 月6 日。案7、案8、案9、案10 所涉及的行政爭議，之所以能夠經(jīng)由一審就直接得到實質(zhì)性解決，與司法與行政之間的互動密不可分。從爭議屬性上看，案7、案8 系征收補償爭議，案10系拆違爭議，都與上海城市舊改、“五違四必”整治等中心工作息息相關(guān)。如果行政機關(guān)在這些案件的審理過程中不愿配合或者不愿作出適度妥協(xié)讓步，法院的協(xié)調(diào)化解就難以成功，一旦簡單作出判決容易引發(fā)后續(xù)更多的法律程序，實質(zhì)性解決行政爭議的目的就將落空。上海法院所貢獻的“法院合力式”化解與“府院聯(lián)動式”化解并舉的經(jīng)驗，展現(xiàn)了司法整合體制有力資源、謀求行政審判發(fā)展空間的生存智慧。

三、行政審判基本職能的適度延伸

司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，是行政訴訟制度發(fā)展和運作的引擎。在2007 年3 月舉行的全國第五次行政審判工作會議上，“正確處理監(jiān)督與維護的關(guān)系，是全面發(fā)揮行政審判職能的重要原則”被最高人民法院總結(jié)歸納為我國行政訴訟法實施的七條基本經(jīng)驗之一?！靶姓徟屑纫獙π姓袨閷嵤┯行У谋O(jiān)督，又要維護正常的行政管理秩序，支持行政機關(guān)依法行政。”〔19〕《建設公正高效權(quán)威的行政審判制度 為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力司法保障——解讀肖揚院長在第五次全國行政審判工作會議上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第215 頁。2015 年11 月2 日，最高人民法院首次向全國人大常委會專門就行政審判工作進行專項匯報，“監(jiān)督、支持行政機關(guān)依法行政，助力法治政府建設”被列為行政審判工作取得的六大成就之一。其中，召開府院聯(lián)席會議、參與重大政策和建設項目社會穩(wěn)定風險評估、發(fā)送司法建議和行政審判白皮書、推動行政機關(guān)負責人出庭應訴等工作被視為“延伸行政審判職能”的重要舉措。〔20〕參見最高人民法院院長周強在十二屆全國人大常委會第十七次會議上所作的“最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報告”， 2015 年11 月2 日。從上海在新一輪國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位上看，人民法院行政審判的服務和保障功能尤為突出。上海三級法院以支持行政機關(guān)依法行政、促進建設法治政府為目標，在延伸行政審判基本職能方面積極探索，走出了一條富有上海特色的司法增進依法行政能力道路，為新時代我國行政審判制度的本土化發(fā)展積累了有益素材。

（一）靈活多樣的府院互動新實踐

作為展示人民法院行政審判工作成績、基于案件審理查找依法行政和行政應訴存在問題并從全局高度提出相應對策的專項報告，行政審判白皮書的最早發(fā)源地在上海。早在2004 年，上海市高級人民法院就率先發(fā)出全國第一份行政審判白皮書，得到了時任上海市委、市政府領導的高度重視和行政機關(guān)的積極響應。隨后，上海逐步實現(xiàn)了行政審判白皮書發(fā)布活動的全覆蓋、常態(tài)化，并將其納入行政審判績效評估體系之中。上海行政審判白皮書發(fā)布堅持“統(tǒng)分結(jié)合”“虛實結(jié)合”“針對性和可接受性結(jié)合”“法與理結(jié)合”，實現(xiàn)“促進行政審判司法環(huán)境優(yōu)化”“促進依法行政水平提升”“促進司法與行政的良性互動”?！?1〕上海市高級人民法院：《優(yōu)化司法環(huán)境 增進良性互動 不斷深入推動行政審判“白皮書”工作》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2009 年第5 集，中國法制出版社2010 年版，第78-80 頁。受法院發(fā)布行政審判白皮書的啟發(fā)，經(jīng)上海市人民政府授權(quán)，原上海市人民政府法制辦公室還編撰發(fā)布《上海市依法行政狀況白皮書（2004—2009）》《上海市依法行政狀況白皮書（2010—2014）》，成為客觀反映一段時期內(nèi)上海市依法行政狀況和法治政府建設進展情況的權(quán)威性官方文件。此舉同樣為國內(nèi)首創(chuàng)，并于2012 年獲得第二屆“中國法治政府獎”。最高人民法院對上海法院發(fā)布行政審判白皮書活動給予充分肯定，并于2009 年初印發(fā)《關(guān)于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》，在全國法院系統(tǒng)推廣這一做法。在行政案件管轄體制改革新形勢下，上海法院行政審判白皮書發(fā)布呈現(xiàn)“總—分”的結(jié)構(gòu)特點，既有總體“面上”報告，又有不同行政區(qū)、不同類型案件具體“點上”報告。

作為一項極具中國本土特色的行政訴訟制度，行政機關(guān)負責人出庭應訴經(jīng)歷了“地方試驗——中央認可——穩(wěn)步推廣——法制固化”的發(fā)展邏輯?！?2〕參見章志遠：《社會轉(zhuǎn)型與行政訴訟制度的新發(fā)展》，北京大學出版社2019 年版，第10 頁。2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款正式確立行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，國務院辦公廳和最高人民法院隨后發(fā)布《關(guān)于加強和改進行政應訴工作的意見》《關(guān)于行政訴訟應訴若干問題的通知》，繼續(xù)推動這一制度的落地生根。自2017年開始，上海市率先推出行政機關(guān)負責人出庭旁聽講評“三合一”改革舉措，注重在法治實踐中錘煉領導干部的法治思維和依法行政能力，形成行政機關(guān)負責人出庭應訴“升級版”。這一改革融出庭應訴、旁聽觀摩和講評交流于一體，使行政機關(guān)負責人由“為應訴而出庭”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙虺鐾ザ嵘?，產(chǎn)生了制度改革的疊加乘數(shù)效應，2018 年獲得第五屆“中國法治政府獎”。

行政規(guī)范性文件一并審查是修訂后的行政訴訟法所確立的一項新制度，賦予人民法院對規(guī)范性文件的“有限審查權(quán)”?！?3〕童衛(wèi)東：《進步與妥協(xié)：〈行政訴訟法〉修改回顧》，載《行政法學研究》2015 年第4 期，第26 頁。不過，這一制度在行政審判實踐中的運行效果并不理想，存在“提出請求率與啟動審查率雙低格局”“謙抑有余而能動不足的審查進路”“將合法限縮為不抵觸”等三方面的突出問題?！?4〕參見程琥等：《新行政訴訟法疑難問題解析與實務指引》，中國法制出版社2018 年版，第294-298 頁。自2018 年開始，上海市高級人民法院與上海市法治政府建設工作領導小組辦公室、上海市人民檢察院率先建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機制，主動將關(guān)口前移至行政規(guī)范性文件制定過程之中，形成了司法監(jiān)督與行政監(jiān)督合力助推行政規(guī)范性文件質(zhì)量的局面。在這一工作機制建立的第一年，上海市高級人民法院就對28 件地方性法規(guī)、規(guī)范性文件起草制定提出了60 余條修改意見。為行政規(guī)范性文件建言獻策，成為上海市法院又一拓展行政審判基本職能的重要舉措。2019 年6 月，上海市人民政府發(fā)布《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，以規(guī)章形式對這一審查銜接工作機制予以明確規(guī)定。

（二）行政審判中司法的雙重角色

人民法院行政審判活動的基本職能是通過行政案件的公正及時審理，實現(xiàn)解決行政爭議、保護合法權(quán)益和監(jiān)督依法行政的功能。上海法院在新行政訴訟法相關(guān)制度規(guī)定的基礎上，主動通過發(fā)布行政審判白皮書、推行行政機關(guān)負責人出庭旁聽講評“三合一”、為行政規(guī)范性文件制定提供意見征詢等創(chuàng)新性方式，進一步拓展了行政審判的基本職能，使司法在社會轉(zhuǎn)型時期的行政審判實踐中扮演了自治型和回應型、法治政府建設監(jiān)督者與促進者并行的雙重角色。

1. “自治型”與“回應型”司法的雙重角色

從法律與政治秩序和社會秩序關(guān)系的進化來看，我國行政訴訟法的實施恰逢“自治型法”和“回應型法”同步發(fā)展的特殊時期。一方面，行政訴訟制度的建立旨在通過人民法院依法獨立行使行政審判權(quán)，達到監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的功效，使法律能夠作為一種“控制壓制并維護自己的完整性”的特別制度；另一方面，社會轉(zhuǎn)型所引發(fā)的一系列問題又亟待司法機關(guān)積極主動予以回應，使法律能夠作為一種“回應各種社會需要和愿望”的便利工具。〔25〕參見［美］P. 諾內(nèi)特、P. 塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2004 年版，第16 頁。1989 年行政訴訟法的頒布實施，就是希望通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，營造“忠于法律”“服從規(guī)則”“形式正義”的社會氛圍；2014 年行政訴訟法的修訂實施，則堅持現(xiàn)實問題導向和社會需求導向，希望通過更具開放性和靈活性的司法權(quán)運作，營造“化解矛盾”“促進發(fā)展”“實質(zhì)正義”的社會氛圍。在行政訴訟法實施的三十年間，我國既要努力構(gòu)建起自治型的司法體系，同時也面臨著構(gòu)建回應型司法的時代任務。尤其是在近十年的行政審判實踐中，堅持司法的中立性和被動性、發(fā)揮司法的主動性和能動性一直是人民法院踐行的雙重理念。行政訴訟制度運行所表現(xiàn)出的“多中心主義的司法”〔26〕汪慶華：《中國行政訴訟：多中心主義的司法》，載《中外法學》2007 年第5 期，第513 頁。景觀貌似荒誕，但也是社會轉(zhuǎn)型背景下司法的自覺順應使然。

上海行政審判的實踐發(fā)展就是這種“自治型司法”與“回應型司法”并進的真實寫照。在案件審理和法律適用方面，上海在政府信息公開、房屋征收補償、違法建筑拆除、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管等領域曾經(jīng)貢獻出一批具有示范和引領意義的裁判，體現(xiàn)出履行行政審判基本職能的上海司法水準。同時，上海法院還積極主動服務于上海經(jīng)濟社會發(fā)展中心任務，圍繞城市更新、舊區(qū)改造、交通整治、城市精細化管理、優(yōu)化營商環(huán)境等重點工作提供優(yōu)質(zhì)司法保障，展示了回應社會利益關(guān)切、服務地方發(fā)展戰(zhàn)略的上海司法擔當。近年來，上海市一、二審行政案件數(shù)量回落及被告敗訴率持續(xù)走低，就反映出自治型司法構(gòu)建的積極成效。面對上海在新一輪國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要定位，特別是在上海承擔諸多繁重改革任務的新形勢下，上海法院并未滿足于扮演專注行政案件審理裁判者的消極角色，而是立足新行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)定，更加主動地以各種靈活多樣的方式拓展行政審判的基本職能，勇于同時扮演經(jīng)濟社會發(fā)展服務保障者的積極角色。這種依托行政案件審理適度延伸行政審判職能的做法，表明法律的主要任務不僅僅是“證明規(guī)則和判決的權(quán)威”，而且保證司法機關(guān)“擁有實現(xiàn)自己使命的意志和能力”?！?7〕［美］P. 諾內(nèi)特、P. 塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2004 年版，第117頁。上海行政審判格局的變化，從一個側(cè)面反映了上海司法改革的整體成效，體現(xiàn)出司法改革評價由法院自我體驗向司法產(chǎn)品消費者體驗的轉(zhuǎn)變。

2.法治政府建設監(jiān)督者與促進者的雙重角色

自2004 年3 月國務院印發(fā)《全面實施依法行政綱要》以來，基本建成法治政府成為我國社會主義法治國家建設重要的階段性目標。2015 年12 月中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》，法治政府建設進入倒計時狀態(tài)。近五年來，來自行政系統(tǒng)的自我變革熱情空前高漲，不同區(qū)域之間的“法治競賽”日益激烈。作為法治政府建設典范城市的上海，圍繞依法全面履職、完善制度體系、行政決策法治化、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化權(quán)力制約監(jiān)督、有效化解社會矛盾、提高依法行政能力等法治政府建設的主要任務目標，按照世界一流標準進行了全方位對標建設。在這一過程中，上海三級法院通過行政審判活動的開展，發(fā)揮了作為法治政府建設監(jiān)督者的重要作用。在法治政府建設水平已經(jīng)走在全國前列的高地，能夠維系3%左右的被告敗訴率和接近30%的協(xié)調(diào)化解率，反映出上海法院對監(jiān)督依法行政本分的堅守。

上海法院積極延伸行政審判基本職能的各類創(chuàng)舉，顯示了法院并不甘于只做“令行政機關(guān)望而生畏的討厭的存在”，〔28〕［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國政法大學出版社2014 年版，第243 頁。還要爭做法治政府建設的促進者、助力者。就上海法院拓展行政審判職能的三種代表性方式而言，都是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定延長線能夠抵達之處。作為法定司法建議“擴展版”，行政審判白皮書是立足個案審理基礎之上的大數(shù)據(jù)分析報告，對法治政府建設具有“年度全面體檢”的功效；作為法定行政機關(guān)負責人出庭應訴“加強版”，出庭旁聽講評“三合一”是深度的交互式法治實踐體驗，對依法行政能力提升具有“實戰(zhàn)實時訓練”效果；作為法定規(guī)范性文件一并審查“升級版”，規(guī)范性文件審查銜接機制增進了司法與行政之間的交流互動，對行政規(guī)范性文件合法性維系具有“防患于未然”的實效。這些具備實質(zhì)合法性且富有創(chuàng)造性的超前舉措，是對傳統(tǒng)消極型、敷衍型和表面化司法的補強，使司法能夠在法治政府建設進程中同時擔當好監(jiān)督者和促進者的雙重角色。

四、司法參與訴源治理方式的創(chuàng)新

自中共十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的目標之后，為促進社會和諧提供司法保障成為人民法院行政審判工作的重要任務。中共十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了全方位部署，首次提出“源頭治理”的社會治理理念。中共十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局的目標，要求“加強預防和化解社會矛盾機制建設”。2019 年2 月，最高人民法院“五五改革綱要”首次正式提出“訴源治理”，要求“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量”，訴源治理成為新一輪司法改革堅持的基本理念?！?9〕“訴源治理”雖已成為時下強勁的司法話語，但迄今為止并無權(quán)威的官方正式解釋。2019 年浙江省在全國率先實現(xiàn)全省法院年度收案總數(shù)負增長4%的目標，從浙江省高級人民法院2019 年12 月30 日公布的全省“訴源治理十大典型實例”來看，旨在快速化解糾紛、降低案件增量的各種工作平臺、工作機制和工作理念都包含其中。上海三級法院積極參與創(chuàng)新社會治理進程，充分發(fā)揮行政審判預防和化解行政爭議功能，一審行政案件數(shù)已經(jīng)連續(xù)兩年下降，初步達到了源頭減量的目標。2020 年1 月，上海市高級人民法院工作報告首次提出“切實發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動、規(guī)范和保障作用”，為行政審判落實訴源治理理念貢獻了地方智慧。

（一）訴前調(diào)解與法院釋明的靈活運用

檢測訴源治理成效的重要指標之一就是訴訟案件數(shù)量的變化。在立案登記制和行政案件集中管轄改革普遍推行的背景之下，上海一審行政案件數(shù)量同其他地區(qū)一樣曾經(jīng)歷過快速增長階段。之所以能夠連續(xù)兩年出現(xiàn)明顯下降趨勢，一條重要的經(jīng)驗就是很好地運用了“訴前調(diào)解”機制。行政訴訟法修訂之后不久，最高人民法院就在《全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》中明確提出設立調(diào)解工作室，由法官、專職人民調(diào)解員等進行訴前調(diào)解或立案調(diào)解，開展訴調(diào)對接工作；2016 年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，提出構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，形成社會多層次多領域齊抓共管的解紛合力，要求探索建立調(diào)解前置程序，探索適用調(diào)解前置程序的糾紛范圍和案件類型。上海三級法院通過設立全覆蓋的行政爭議多元調(diào)處中心，將協(xié)調(diào)化解的案件類型擴展到行政賠償、行政補償以及行政裁量案件之外的其他行政案件，使法院掌握了訴前調(diào)解主動權(quán)。浦東新區(qū)人民法院通過訴前調(diào)解成功化解“數(shù)百名出租車司機請求判令撤銷市交委高峰時段值班運營車政策案”，有效應對群體性訴訟及矛盾易激化案件；〔30〕參見殷勇等：《行政案件集中管轄背景下行政爭議實質(zhì)性化解的審視與路徑解構(gòu)》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》總第74 集，中國法制出版社2019 年版，第116 頁。上海鐵路運輸法院2017 年有832 件行政糾紛進入訴前調(diào)解程序，訴前化解率為10.8%。〔31〕參見侯丹華等：《行政爭議實質(zhì)性解決機制實證研究——以A 直轄市B 法院行政案件集中管轄實踐為分析樣本》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》總第71 集，中國法制出版社2018 年版，第213 頁。

行政訴訟具有高度專業(yè)化、技術(shù)化特質(zhì)，對于一般的原告而言，往往面臨天然的訴訟能力不足困境。如果法院一味堅持當事人主義的訴訟模式不給予必要的指導和幫助，原告的行政訴權(quán)就可能無法更好地得以實現(xiàn)，司法公信力也會受到負面影響。2014 年修訂的《行政訴訟法》首次在第51 條立案登記制中就法院釋明作出規(guī)定，使行政訴訟釋明具備了明確的法律依據(jù)。上海法院以法官釋明權(quán)規(guī)范行使和釋明義務切實履行為中心，將釋明充分運用于立案登記、訴訟請求正確表達、一并解決關(guān)聯(lián)性爭議、訴訟類型及時轉(zhuǎn)換、訴訟結(jié)果風險提示、裁判文書解析等具體事項，將法院釋明活動延伸到行政案件的審理、裁判全過程之中，取得了良好的法律效果。在案2 中，法院的溝通與釋明消解了當事人已經(jīng)提起的民事訴訟；在案3 中，法院的釋明明確了案件的性質(zhì)和潛在的類似行政糾紛；在案6中，法院的釋明有效避免了一起潛在的外事糾紛；在案10 中，法院的釋明則杜絕了更多違法建筑的產(chǎn)生。作為跨區(qū)劃法院排頭兵的上海市第三中級人民法院還在全國率先制定《行政訴訟釋明規(guī)則》，通過建章立制，對釋明階段、釋明范圍、釋明內(nèi)容、釋明形式和釋明種類進行了全面規(guī)定，實現(xiàn)了行政訴訟釋明活動的全程化、常態(tài)化、規(guī)范化和實效化?！?2〕參見最高人民法院行政審判庭編著：《行政訴訟跨區(qū)劃管轄改革實踐與探索》，人民法院出版社2018 年版，第196-200 頁。

（二）訴源治理中司法的雙重功能

訴源治理是最高人民法院因應積極參與黨委政府主導的社會治理法治化進程提出的司法新理念，對整個社會矛盾糾紛化解體系和格局將產(chǎn)生重要影響，上海法院近幾年的行政審判實踐已經(jīng)為此提供了初步佐證。以訴前調(diào)解、法院釋明為代表的行政審判工作機制的建立健全，進一步更新了傳統(tǒng)行政訴訟觀念和司法能力認知。

1. “化訟止爭”與“減訴少訟”的功能并立

人民法院傳統(tǒng)的角色定位是化解矛盾和定分止爭。就行政審判活動而言，聚焦行政行為的合法性審查，目的在于司法權(quán)對行政權(quán)行使的是非曲直作出一刀兩斷式的決斷；倡導行政爭議的實質(zhì)性解決，目的在于實現(xiàn)本案一勞永逸的終結(jié)。訴前調(diào)解機制的興起，試圖將某些潛在的行政訴訟案件強行阻斷在司法程序之外，盡力通過行政或其他社會力量的多元共治，使一部分官民矛盾消弭在萌芽狀態(tài)。法院釋明活動的擴張，通過對程序啟動后不同訴訟結(jié)局可能性的分析判斷，努力實現(xiàn)行政案件化解路徑的分流；通過裁判作出前后的辨法析理，有效實現(xiàn)當事人的服判息訴。可見，訴源治理司法理念在行政審判中的植入，對人民法院的角色定位和司法能力提出了新的期許，司法既要做相對消極的化訟止爭者，又要做積極的減訴少訟者。訴源治理的推行，在很大程度上意味著能動司法觀念的復蘇，是人民法院對凸顯避免、減少同類行政爭議重復發(fā)生時代需求的主動回應。“尊重沖突主體正當?shù)奶幏謾?quán)以及強化法院的疏導作用，有前提地提高訴訟過程中調(diào)解與和解的幾率，所有這些都在一定程度上為彌補訴訟功能的缺陷提供了可能?！薄?3〕顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第42 頁。上海法院近三年一審行政案件數(shù)量的新變化，特別是同一時期行政復議收案數(shù)的激增，顯示出多元化行政爭議解決體系中行政訴訟與行政復議關(guān)系的進一步重組，為國家整體化解行政糾紛體系和能力的現(xiàn)代化提供了可供參考的樣本。

2. “理性維權(quán)”與“文明促進”的功能并行

社會治理法治化離不開全民對法律的尊崇和守護，依法理性維權(quán)就是衡量全民守法的重要標尺。新行政訴訟法實施以來，在公民行政訴權(quán)司法保障不斷取得進步的同時，非理性維權(quán)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。一些當事人通過頻繁提起政府信息公開訴訟、投訴舉報答復訴訟對行政機關(guān)施加壓力，一些當事人扭住申請行政機關(guān)負責人出庭應訴、審判人員回避等程序事項不放，使訴訟程序遲遲無法正常進行，一些當事人以哄鬧法庭、不聽從法庭指揮等方式借機發(fā)泄對法院的不滿。這些行政訴權(quán)不當行使甚至濫用的行為嚴重干擾了行政審判秩序，也損害了司法權(quán)威。為此，行政審判活動既要依法有效保護行政相對人合法權(quán)益，也要對其非理性維權(quán)行為依法予以規(guī)范，通過“優(yōu)化行政訴權(quán)分層保障機制”引導當事人養(yǎng)成理性平和、積極向上的訴訟心態(tài)?！?4〕參見章志遠：《行政訴權(quán)分層保障機制優(yōu)化研究》，載《法學論壇》2020 年第3 期，第5 頁。法治社會是公權(quán)力之外社會生活的法治化，包括“社會成員自我約束的法治化”“社會成員之間關(guān)系的法治化”“社會管理者與被管理者關(guān)系的法治化”等三個層面。〔35〕參見陳柏峰：《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》，載《中國社會科學》2019 年第1 期，第68-69 頁。法院在行政審判過程中通過釋明、指導活動的開展，能夠積極引導當事人理性訴訟、誠信訴訟，以更加務實的姿態(tài)爭取自身正當?shù)睦嬖V求，在積極配合法院行政審判權(quán)行使的過程中提升文明水準。在案10 中，浦東新區(qū)人民法院向原告曹某釋明法律關(guān)系，指出其自行搭建行為的違法性，促使其撤回起訴并自行拆除，有效防止了其他業(yè)主模仿搭建造成更大的不利影響及可能引發(fā)的更多行政糾紛。上海市第三中級人民法院在“北京優(yōu)貝百祺兒童用品有限公司訴上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰決定案”中關(guān)注兒童自行車安全規(guī)則，〔36〕參見上海市第三中級人民法院行政判決書（2016）滬03 行終193 號。對童車鞍度標準進行詳細闡釋，促進了社會文明的整體提升。這些寓普法教育與善意提醒于審判釋明活動過程之中的做法，對于引導全社會形成理性維權(quán)、文明促進的新風尚發(fā)揮了重要作用。

五、結(jié)語：一種新型互動式行政訴訟制度生長路徑

在制度經(jīng)濟學理論上，誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，強制性制度變遷則是指由政府法令引起的變遷?！?7〕參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載［美］R. 科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店1994 年版，第374 頁。追溯我國行政訴訟制度的生長史，不難看出，1989 年《行政訴訟法》的頒行屬于典型的“強制性制度變遷”。作為“推進整個行政法治建設的切入口”，〔38〕蔡小雪編撰：《行政訴訟30 年：親歷者的口述》，法律出版社2019 年版，第10 頁。制定行政訴訟法是黨的十三大報告提出的明確任務，體現(xiàn)了黨和國家自上而下強力推動的意志和決心。在二十多年的艱難實施過程中，行政訴訟制度“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”問題日益顯露，行政審判和法治政府建設實踐對修法的現(xiàn)實需求十分迫切。從這個意義上來說，2014 年《行政訴訟法》修改可以歸于“誘致性制度變遷”。新《行政訴訟法》實施五年來喜憂參半的現(xiàn)實表明，類似行政復議機關(guān)作共同被告、行政機關(guān)負責人出庭應訴等具有濃郁本土氣質(zhì)的制度設計尚待進一步調(diào)整或優(yōu)化，行政訴訟制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中還要繼續(xù)得到創(chuàng)新生長。

透過本文所考察的上海法院晚近五年行政訴訟創(chuàng)新的豐富實踐，一種新型互動式行政訴訟制度生長路徑正在形成。這種模式兼顧了強制性制度變遷和誘致性制度變遷的優(yōu)點，著眼于中央和地方、司法和行政兩個層面的積極互動，能夠在相對較短的時間內(nèi)實現(xiàn)行政訴訟制度的有效生長。以2014年修改后的《行政訴訟法》總則篇新增“解決行政爭議”和“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴”為例，上海法院在制度框架內(nèi)積極探索，不僅在體制機制上豐富完善了實質(zhì)性解決行政爭議的內(nèi)涵，而且通過行政機關(guān)負責人出庭應訴的升級擴容，使之成為實質(zhì)性解決行政爭議的重要配套機制?！?9〕上海市高級人民法院的“實施意見”第7 條明確將“負責人出庭化解行政爭議機制”作為完善行政爭議實質(zhì)性解決的重要機制，在其相繼發(fā)布的2018、2019 年行政爭議實質(zhì)解決十大案例中，行政機關(guān)負責人出庭應訴的就分別有3 例和2 例。2020年6 月22 日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》（法釋〔2020〕 2 號），其中有關(guān)“行政機關(guān)負責人出庭應訴的，應當就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見”的規(guī)定，首次實現(xiàn)了“實質(zhì)性解決行政爭議”概念的正式入釋，并完成了行政機關(guān)負責人出庭應訴與實質(zhì)性解決行政爭議之間的功能銜接。這一行政訴訟制度的重大創(chuàng)新凝聚了最高人民法院的司法擔當和上海法院的實踐智慧，以府院互動為特色和亮點的上海行政審判創(chuàng)新實踐再次為國家層面的制度變革提供了可靠樣本，中國特色新型互動式行政訴訟制度生長路徑再添示例。

最高人民法院“五五改革綱要”將“堅持鼓勵基層創(chuàng)新”作為未來司法改革的一項基本原則，提出“統(tǒng)籌不同區(qū)域進行差別化探索，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結(jié)合”。作為率先開展司法體制綜合配套改革試點的地區(qū)，上海法院行政審判創(chuàng)新“破冰”意義尤為明顯。巧合的是，在2020年5 月25 日最高人民法院院長周強于十三屆全國人大第三次會議上所作的工作報告中，“助推法治政府建設”“優(yōu)化營商環(huán)境”成為展示行政審判工作的新的“關(guān)鍵詞”；在2020 年5 月29 日上海市高級人民法院公開發(fā)布的2019 年度上海行政審判白皮書中，“服務法治化營商環(huán)境有所作為”成為行政訴訟工作的特點之一。行政訴訟制度功能最新表述上的一致，為央地互動式制度生長提供了廣袤空間。一方面，上海法院要勇于直面行政案件數(shù)量連續(xù)下降的現(xiàn)實，繼續(xù)圍繞實質(zhì)性解決行政爭議、訴源治理的有效機制進行探索，實現(xiàn)依法裁判與協(xié)調(diào)化解的“齊頭并進”；〔40〕頗具深意的是，2020 年5 月29 日上海市高級人民法院在發(fā)布2019 年度上海行政審判白皮書的同時，一并發(fā)布了“2019年上海法院行政審判典型案例”和“2019 年上海法院行政爭議實質(zhì)解決案例”，前者凸顯了依法裁判的定分止爭功能，后者則映射出協(xié)調(diào)化解的案結(jié)事了功能。另一方面，在承載多項國家改革任務的法治示范區(qū)，上海法院更要大膽受理新型行政案件，勇于挑起切實保障當事人行政訴權(quán)的重擔，為作出更多經(jīng)典裁判、形塑未來秩序創(chuàng)造條件。唯其如此，新型互動式行政訴訟制度生長才能行穩(wěn)致遠，中國特色行政審判制度優(yōu)勢才能轉(zhuǎn)化為治理效能。