制度績效與體制創(chuàng)新

何軍 劉金燕

近年來在推進(jìn)人大代表聯(lián)系群眾工作的探索和創(chuàng)新中，一些地方開展的人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的探索卓有成效，得到肯定。2019年8月栗戰(zhàn)書同志在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)上指出：“代表聯(lián)系群眾的形式更加多樣、內(nèi)容更加豐富，在原有的視察、調(diào)研、走訪、接待群眾等方式基礎(chǔ)上，通過互聯(lián)網(wǎng)、微信等現(xiàn)代信息技術(shù)拓寬聯(lián)系渠道。代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)全面鋪開，許多地方實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，場所建設(shè)、活動(dòng)內(nèi)容、工作機(jī)制等日益規(guī)范?！盵1]北京市石景山區(qū)人大及其常委會(huì)，主導(dǎo)開展了人大代表“家站”建設(shè)的政治實(shí)踐，在街道建立了“人大代表之家”，在選區(qū)設(shè)立 “人大代表聯(lián)絡(luò)站”，為基層人大代表開展聯(lián)系選民活動(dòng)，提供組織化和制度化的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，取得了很好的成效。

一、推動(dòng)基層人大代表聯(lián)系選民

代表有聯(lián)系選民的責(zé)任意識，選民有聯(lián)系代表的實(shí)際需求，基層人大代表聯(lián)系選民平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行，最直接的作用是服務(wù)于人大代表開展聯(lián)系選民活動(dòng)，同時(shí)也讓選民能夠較為便捷地找到人大代表，形成雙方互動(dòng)交流的穩(wěn)定機(jī)制。雙方在這一平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)溝通交流，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)各種關(guān)乎選民切身利益的具體問題的發(fā)現(xiàn)和解決。

1.為人大代表聯(lián)系選民提供服務(wù)和支持

經(jīng)由選區(qū)選民通過直接選舉產(chǎn)生的基層人大代表，定期回選區(qū)，積極主動(dòng)聯(lián)系選民是代表的職責(zé)使然;能夠有常態(tài)化的聯(lián)系機(jī)制，更是對制度和法律要求的有效落實(shí)與執(zhí)行。石景山區(qū)人大代表“家站”的建立和運(yùn)行，是在現(xiàn)有的制度框架和社會(huì)環(huán)境下，服務(wù)于代表聯(lián)系選民工作的開展。通過這一平臺(tái)展開的定期與不定期的聯(lián)絡(luò)活動(dòng)、專門聯(lián)絡(luò)員功能的發(fā)揮、代表吸取選民意見所形成的代表議案、對選民進(jìn)行有針對性的問題答復(fù)等，都在逐步提升人大代表的履職成效，增強(qiáng)人大代表作用的發(fā)揮，使聯(lián)系選民的活動(dòng)逐漸具有更多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這種常態(tài)機(jī)制的建立與運(yùn)行，使代表對自身角色地位更加具有責(zé)任意識，履職行為也更能夠遵循代表制度的相關(guān)法律規(guī)定。同時(shí)，穩(wěn)定的聯(lián)絡(luò)機(jī)制一旦形成，也會(huì)對代表的行為產(chǎn)生監(jiān)督效果。因此，這一平臺(tái)為代表的履職行為提供基本服務(wù)保障，進(jìn)而推動(dòng)代表聯(lián)系選民的實(shí)質(zhì)化發(fā)展。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，石景山區(qū)借助于人大代表“家站”的平臺(tái)，基層人大代表聯(lián)系選民，取得了一定的成果，并且實(shí)踐形式是多樣化的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來“家站”共組織開展人大代表聯(lián)系選民活動(dòng)1000余次，1000余人次的代表接待選民萬余人次。共協(xié)助約500人次的代表進(jìn)行了約300次的社區(qū)走訪調(diào)研。除了定期的常規(guī)化聯(lián)系活動(dòng)，代表也通過參加所在選區(qū)的各種活動(dòng)，在與選民的日?；?dòng)和交流中，傾聽選民利益訴求，如積極參加建設(shè)特色社區(qū)品牌，其中“七彩楊南”社區(qū)品牌的打造就是較為成功的實(shí)踐;定期走訪困難群眾，幫扶困難家庭;參加社區(qū)組織的民主生活座談會(huì)、文藝演出等活動(dòng)等等。這些非正式的活動(dòng)，對于增進(jìn)代表與選民之間的關(guān)系，增強(qiáng)選民對代表的信任和認(rèn)可，具有重要意義。

2.為選民接觸人大代表提供便利條件

人大代表“家站”聯(lián)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)行，一方面通過公布代表信息，來增進(jìn)選民對本選區(qū)代表的了解，另一方面固定化的聯(lián)系平臺(tái)，方便選民接觸代表，滿足了選民主動(dòng)找代表的需求。選民可以通過公布的代表信息直接找到代表反映訴求，也可以通過站長及聯(lián)絡(luò)員間接反映問題。選民有渠道去進(jìn)行有序的利益表達(dá)，這在個(gè)人層面上是對選民合法權(quán)利的維護(hù)，在社會(huì)層面上是對矛盾的及時(shí)化解，對社會(huì)壓力的有序釋放，因此對于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高治理績效具有一定的積極意義。聯(lián)絡(luò)站這一平臺(tái)為選民的政治參與行為提供了制度化的途徑，同時(shí)也提高了選民的政治參與意識和參與素質(zhì)。

二、保障人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

1.保障人民意志的執(zhí)行

人民的意志是現(xiàn)代國家政治權(quán)力合法性的重要來源。我國的人大代表選舉過程中的競爭性十分有限，更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商性和確認(rèn)性，在這一基本國情下，現(xiàn)實(shí)中不僅代表聯(lián)系選民的動(dòng)力不足，且聯(lián)系的機(jī)制十分不健全，聯(lián)系活動(dòng)重形式輕實(shí)質(zhì)?；鶎尤舜蟠砺?lián)系選民的平臺(tái)，在形式意義上，提供了聯(lián)系選民的載體;在實(shí)質(zhì)意義上，建立起聯(lián)系選民的長效機(jī)制，擴(kuò)大基層民主的開放式參與程度，使選民在和代表的不斷互動(dòng)中，真正確保自己的意志對公權(quán)力行為的影響，真正保障人民參與管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。雖然這一政治實(shí)踐仍然在我國人民代表大會(huì)的制度框架內(nèi)進(jìn)行，但它在有效整合體制內(nèi)資源的同時(shí)，一定程度上能夠推動(dòng)我國人民代表大會(huì)制度的實(shí)施，從而切實(shí)地保障了人民意志的執(zhí)行，努力保障人民主權(quán)。

2.監(jiān)督公權(quán)力的行使

通過代表聯(lián)系選民常態(tài)化機(jī)制的實(shí)行，便于代表在了解民情民意的基礎(chǔ)上，對公共權(quán)力及其運(yùn)行，進(jìn)行有效的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是多樣化的，就具體問題調(diào)研并形成代表建議等是最常規(guī)化的方式，監(jiān)督辦理進(jìn)程并要求給予合理答復(fù)，都對政府工作形成了有力監(jiān)督。例如，石景山區(qū)老舊小區(qū)央產(chǎn)房的改造問題，涉及很多選民的切身利益。然而，政府的不重視引起人民的強(qiáng)烈不滿，多次要群體上訪。代表走訪選區(qū)了解情況，收到選民自己搜集整理的相關(guān)資料。人大代表們經(jīng)過調(diào)研、視察、研討，在市、區(qū)兩級人代會(huì)上提建議，并通過多種方式呼吁。特別是有一位市人大代表，連續(xù)兩年在市人代會(huì)上提出相關(guān)建議，還提供了大量參考資料，促進(jìn)了相關(guān)部門對此項(xiàng)工作的重視，最終實(shí)現(xiàn)了問題的解決。

三、鞏固和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，必須始終保持黨同廣大人民群眾的血肉聯(lián)系，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展，發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果讓人民共享。從地方人大代表的角度來說，人大代表作為一種國家職務(wù)，受到來自黨和人民的委托與信任。因此，正如栗戰(zhàn)書同志所指出的：“各級人大代表不負(fù)黨和人民的重托，發(fā)揮黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用，依法履職盡責(zé)?！盵2]

1.融合群眾路線與基層民主政治的工作方法

人大代表聯(lián)系選民的政治活動(dòng)，也是黨的群眾路線在人大工作中的一種制度化存在形式。石景山區(qū)在人大代表“家站”運(yùn)行中，基層人大代表聯(lián)系選民的工作較好地將群眾路線與基層民主政治實(shí)踐融合在一起，在穩(wěn)步推進(jìn)基層民主政治的進(jìn)程中，重視群眾路線的關(guān)鍵地位，在實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政利益、鞏固群眾基礎(chǔ)的同時(shí)，也為人大的工作爭取到黨委的認(rèn)可和支持，以獲得事實(shí)上的合法性地位，為在現(xiàn)有的地方權(quán)力格局中拓展更多的行動(dòng)空間打下基礎(chǔ)。

我們調(diào)研中接觸的幾位石景山區(qū)人大常委會(huì)工作人員，也更愿意從群眾路線的角度去分析人大代表“家站”存在的必要性和重要性。同時(shí)，在具體活動(dòng)開展中對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的突出強(qiáng)調(diào)，對黨的執(zhí)政理念的著重宣傳，也使得聯(lián)系選民的活動(dòng)帶上了很多完成執(zhí)政黨任務(wù)的色彩。之所以有這樣的政治特色，“既是地方人民代表大會(huì)制度成長的邏輯使然，也是地方人大在外部環(huán)境約束下的現(xiàn)實(shí)策略選擇”[3]。

2.發(fā)揮黨員人大代表模范榜樣作用

黨員人大代表在基層人大代表聯(lián)系選民的活動(dòng)中發(fā)揮著模范榜樣作用，他們集代議制代表與先進(jìn)性代表于一身，通過基層人大代表聯(lián)系選民平臺(tái)組織黨員人大代表參與到選民集體活動(dòng)中，不僅能夠履行代議職責(zé)，而且能夠以先進(jìn)性黨員代表的身份鞏固群眾基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨的政治代表觀在中國的政治現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了重要的作用，原因在于政黨在國家建設(shè)和發(fā)展的過程中所扮演的特殊而極其重要的角色，必須要以黨員的角色在人民群眾中發(fā)揮出模范的作用和榜樣的力量。

在石景山區(qū)人大代表中，黨員代表約占80%，黨員人大代表在整個(gè)代表群體中占據(jù)大多數(shù)。除日常聯(lián)絡(luò)活動(dòng)之外，積極倡導(dǎo)黨員人大代表發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，通過走訪慰問、助學(xué)助殘、與生活困難家庭結(jié)成對子等多種形式開展扶貧幫困活動(dòng)，幫助困難群眾和困難家庭解決工作和生活上的問題，樹立了良好的代表形象，贏得了群眾的信任和認(rèn)可。通過各種生活化的形式發(fā)揮黨員人大代表的積極作用，有利于鞏固群眾基礎(chǔ)，增進(jìn)信任度。

四、滿足協(xié)商共治的社會(huì)需求

1.發(fā)掘人大協(xié)商的制度資源

人大代表聯(lián)系選民平臺(tái)是通過建立起人大代表與選民之間穩(wěn)定的聯(lián)系機(jī)制，在基層社會(huì)治理過程中充分利用人大協(xié)商的資源，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公民對公共事務(wù)較為深入的理性參與，“為政府和社會(huì)、社會(huì)團(tuán)體之間形成良好互動(dòng)搭建了一個(gè)社會(huì)化的橋梁”[4]，有利于化解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，滿足了基層社會(huì)公共治理的需求。在我國的社會(huì)主義協(xié)商民主制度中，人大協(xié)商作為七大協(xié)商渠道之一，僅位于政黨協(xié)商之后，在我國政治生活中具有重要作用。而事實(shí)上，協(xié)商民主理論是內(nèi)嵌于人民代表大會(huì)制度之中的。

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民參與、利益表達(dá)和對話，偏好妥協(xié)和轉(zhuǎn)換，在作出重大決策之前，在具體執(zhí)行政策之前，要以公共利益為目標(biāo)，進(jìn)行協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)某種合作與共識。協(xié)商的目的是為了凝聚最大利益共識，而并非零和的利益博弈，一個(gè)完整的協(xié)商過程應(yīng)該包括利益的充分表達(dá)和全面了解、不同利益主體間的互動(dòng)和辯論、實(shí)現(xiàn)利益偏好的轉(zhuǎn)換和公共利益上的共識、公共政策合法性的提升和公民政治參與素質(zhì)的提高。提高協(xié)商機(jī)制所獲得結(jié)果首先是公民對社會(huì)公共事務(wù)深入持續(xù)的參與，更進(jìn)一步是公共政策長久有效的執(zhí)行，這對于化解基層社會(huì)治理的矛盾和難題具有一定意義，有利于解決公民政治參與訴求增大的背景下政治穩(wěn)定和政治合法性問題?；鶎尤舜笞鳛榛鶎訁f(xié)商民主實(shí)踐的重要主體，具有較高的合法性地位，具有較大的活動(dòng)空間。在與選民接觸的過程中，通過主動(dòng)的民意吸納使不同利益訴求能夠被公共政策所維護(hù)，同時(shí)也是政府決策透明化的一個(gè)實(shí)現(xiàn)渠道，使其能夠在提升自身公信力上具有一定的主動(dòng)性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層人大代表主導(dǎo)下的基層社會(huì)治理協(xié)商，更容易就利益矛盾達(dá)成共識，使問題最終得到合理有效的解決。

2.推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐

基層人大代表聯(lián)系選民平臺(tái)的運(yùn)行，為基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。借助于這一平臺(tái)，引導(dǎo)服務(wù)地區(qū)人大代表積極參與到街道、社區(qū)重大決策和社會(huì)治理共商共治中，通過集體協(xié)商、專題協(xié)商等多種形式，組織多主體參與到具體事務(wù)的協(xié)商管理中。能夠充分吸納民意，同時(shí)能夠?qū)⒄ぷ鞯某煽兒屠щy，以這種程序化的方式向選民反饋和傳達(dá)，體現(xiàn)人民與政府之間的平等對話與交流，推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展。

在石景山區(qū)人大代表“家站”的實(shí)踐中，作為最早試點(diǎn)的八角街道在推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐中發(fā)展得相對成熟，目前已有專門的《八角街道人大代表之家（站）協(xié)商民主議事暫行辦法》指導(dǎo)具體工作。他們“以街道人大代表之家（站）為依托，建立街道、社區(qū)兩級共商共治工作平臺(tái)，暢通由黨建統(tǒng)領(lǐng)、多元參與、共商共治的社會(huì)利益表達(dá)溝通協(xié)商渠道”[5]，參與協(xié)商的主體包括選民代表、人大代表、街道科室、人大街工委和地區(qū)相關(guān)單位、議案建議辦理職能部門和區(qū)人大有關(guān)委室等。多元主體的直接面對面協(xié)商，使選民的政治參與更加有效，也使民主監(jiān)督更加具有實(shí)踐性。同時(shí)，他們實(shí)施了多種協(xié)商方式，“一是集體協(xié)商，以代表聯(lián)絡(luò)日為主要形式，定期就街道內(nèi)選民普遍關(guān)心的同類問題開展協(xié)商活動(dòng);二是專題協(xié)商，就各選區(qū)選民反映的不同意見，由相關(guān)代表或單位進(jìn)行個(gè)別協(xié)商;三是組織協(xié)商，組織代表參加街道、社區(qū)兩級民主協(xié)商議事會(huì)，開展黨政群共商共治工程，分別對社區(qū)征集的為民服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商論證、審核監(jiān)督，對街道負(fù)責(zé)的重大民生和黨建服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商論證”[6]。這種協(xié)商平臺(tái)的有效利用，使在處理與人民群眾利益切身相關(guān)的實(shí)際問題的過程中，能夠充分吸納民意，體現(xiàn)出人民與政府間的平等對話，增強(qiáng)民眾的政治滿意度和政治效能感，有利于基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

在石景山八角街道開展的協(xié)商民主議事活動(dòng)中，具體的協(xié)商民主實(shí)踐在一定程度上，也促進(jìn)了基層民主政治建設(shè)從“行政管理”向“協(xié)商管理”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了基層社會(huì)治理從政府單一主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社?huì)組織、社區(qū)居民多主體共同參與、民主協(xié)商的多主體治理改革。在2015年，八角街道的人大代表重點(diǎn)對每個(gè)社區(qū)50萬元黨建工作經(jīng)費(fèi)使用情況，進(jìn)行協(xié)商和監(jiān)督。初步探索成立了以“兩代表—委員”為主，街道、社區(qū)兩級協(xié)商議事平臺(tái)，對征集的為民服務(wù)項(xiàng)目及街道負(fù)責(zé)的重大民生、黨建服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商，對經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃進(jìn)行協(xié)商，實(shí)行專門的項(xiàng)目化管理。因此，在這個(gè)平臺(tái)上，逐漸搭建起對基層社會(huì)治理問題協(xié)商議事的公共空間。

五、增強(qiáng)人大工作整體實(shí)效

總的來看，在街道居委會(huì)設(shè)立的人大代表“家站”，已成為石景山區(qū)人大代表日常聯(lián)系選民、履行職責(zé)的平臺(tái)和載體，形成了代表聯(lián)系選民之家、宣傳黨的路線方針政策之家、了解社情民意之家、扶貧幫困之家、人大監(jiān)督之家、展示代表風(fēng)采之家基層協(xié)商民主之家的特色，進(jìn)一步拓寬了民意表達(dá)的渠道，起到了下情上傳、開閥減壓、促進(jìn)和諧的作用。通過探索和完善地方人大代表聯(lián)系群眾的“家站”平臺(tái)建設(shè)，規(guī)范相應(yīng)的工作程序，更好地支持和保障了代表依法履職，增強(qiáng)了人大工作整體實(shí)效，進(jìn)一步促進(jìn)了人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的發(fā)揮。

注釋：

[1][2]栗戰(zhàn)書：《在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)上的講話》，載《中國人大》2019年第16期。

[3]弓聯(lián)兵：《地方人大邊際性創(chuàng)新與制度成長——以W縣人大代表述職活動(dòng)為例》，載《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告（2011）》。

[4]隋斌斌：《有限政治市場下的多贏治理——中國人大協(xié)商民主的發(fā)生、運(yùn)作邏輯與政策建議》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第4期。

[5]材料來源于石景山區(qū)人大代表研究室提供的內(nèi)部資料。

[6]陳婷婷：《有事多商量 有事好商量 有事能商量》，載《北京人大》2015年第7期。

（作者單位：北京市委黨校政治學(xué)教研部）