財稅體制改革進展評價及其“十四五”取向：基于國家治理現代化的視角

閆坤 張鵬

摘 ? 要：財政是國家治理的基礎和重要支柱。當前，我國財稅體制改革的“四梁八柱”已經構建完成，具備以國家治理現代化為視角對我國財稅體制改革的進展進行評價的條件。根據黨的十九屆四中全會的相關要求，按照現代財政制度的框架，依照指標體系設定的基本邏輯和方法，構建國家治理現代化評價的一般指標體系，并以此來對照分析財稅體制改革與國家治理現代化存在的問題與矛盾。“十四五”時期，從推進國家治理體系和治理能力現代化的全局視野來看，完善預算制度、調整稅制結構、優(yōu)化政府間事權和財權劃分、加強政府債務管理，是深化財稅體制改革的重要內容。

關鍵詞：國家治理現代化;財稅體制改革;“十四五”時期

中圖分類號：F812.0 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）07-0039-16?作者簡介：閆坤，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院黨委書記、副院長，研究員;張鵬，中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心研究員。

隨著我國經濟邁向高質量發(fā)展階段，作為國家治理基礎和重要支柱的財政，面臨著一項重大任務：如何在自身可持續(xù)發(fā)展的前提下支撐起國家治理體系和治理能力現代化？2019年我國實施了以更大規(guī)模減稅降費為主要內容的積極財政政策，通過為經濟主體減輕稅費負擔來穩(wěn)定經濟增長，但也加劇了財政收支矛盾，財稅體制改革由此受到高度關注?！笆奈濉睍r期，從推進國家治理體系和治理能力現代化的全局視野看，完善預算制度、調整稅制結構、優(yōu)化政府間事權和財權劃分、加強政府債務管理，是深化財稅體制改革的重要內容。

一、相關文獻綜述

國家治理現代化是我們黨對現代化認識和實踐的最新成果，是中國特色社會主義進入新時代后對現代化建設的重大理論突破?！柏斦菄抑卫淼幕A和重要支柱”，黨的十八屆三中全會的這一論斷，既強調了財政是國家治理現代化的重要構成，又明確了財政是保障和支撐國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。這里從國家治理現代化、國家治理現代化的評價指標、財稅體制改革與國家治理現代化的關系三個方面對相關文獻予以綜述。

（一）關于國家治理現代化的研究

國家治理現代化研究以國家治理的整體為研究對象，重點分析國家治理現代化的總體特征和基本規(guī)律，并從國家治理體系和治理能力的角度出發(fā)，將現代化的要求與國家治理緊密結合起來。關于國家治理，韓振峰認為，國家治理體系主要是指保證黨領導人民有效治理國家的一整套相互銜接、相互聯系的制度體系[1]。陳金龍?zhí)岢?，國家治理體系就是在黨的領導下，按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局的要求，帶領全國人民對國家和社會事務進行有效控制與管理[2]。張慧君、景維民認為，治理強調空間、主體和聯系三個要素，即在“空間上”強調一定領土范圍之內（主權范圍），在“主體上”強調政府、市場與公民社會三個既緊密關聯又相互獨立的主體，在“聯系上”強調以相互耦合為基礎，進而形成的一種整體性的制度結構模式[3]。何增科認為，國家治理是治理主體對社會公共事務開展合作管理，在尊重和補償合法既得利益的基礎上，增進公共利益，維護公共秩序[4]。

基于國家治理研究成果，學術界也對國家治理現代化進行了研究。竹立家認為，國家治理現代化要在“依法治國”和人民民主原則的基礎上，提升人民群眾的參與度，確立政府權力邊界，明晰政府職能，使公共權力不缺位、錯位和越位[5]。包心鑒認為，國家治理現代化就是從傳統式國家治理向現代式國家治理轉變，即以制度的現代化為具體依托，以服務社會進步和經濟發(fā)展為指向的國家治理[6]。郭強認為，國家治理現代化就是制度現代化，其核心要素是法制化、民主化和網格化[7]。何增科認為，現代政治手段的運用是國家治理的核心命題，手段的現代化是治理現代化的重要表征，手段現代化是指治理的理念、模式、方式、技術、工具的現代化[4]。薛瀾、李宇環(huán)認為，國家治理現代化就是形成多元主體間的協同治理模式，并形成一整套治理的工具、制度的規(guī)則和執(zhí)行的能力[8]。

（二）關于國家治理現代化的評價指標研究

國際上關于國家治理評價指標的研究很多。丹尼爾·考夫曼和阿拉特·克拉伊等推出的治理指標，為學術界和國際社會所廣泛認可，其設計的指標體系主要以有效制定和實施合理政策的能力，以及民眾擁有的對政府選舉、監(jiān)督和更替的權利為基礎[9]。皮埃爾·卡藍默指出，治理指標的核心是“正當性”，要從五個方面構建：一是滿足需求，二是共同價值觀，三是公平，四是治理者的“正當性”，五是最小強制標準[10]。福山認為，“好的治理”包括四個評價標準，即權力持有人的程序性衡量，獲得社會資源（如稅收）的能力衡量，產出效率結果的輸出衡量，政府權力靈活性的官僚自主性衡量[11]。

就我國的研究而言，已有關于國家治理現代化評價指標的研究可以歸納為五種：第一，兩指標法。如何增科認為，國家治理現代化的評價要立足于國家能力和民主法治兩個維度展開，前者是應對變化和處置管理的有效性，后者是公權力應用中的自我限制和約束，以確保維護私有產權和秩序規(guī)則[4]。第二，三指標法。如范逢春認為，國家治理現代化的評判標準是科學、民主和法治，在法治之外，還要強調治理的前瞻性（科學）和治理的規(guī)范性（民主）[12]。第三，四指標法。如許耀桐認為，在國家治理體系中，民主化是基礎，法治化是支撐，制度化是保障，多元化是表征[13];魏崇輝認為，國家治理現代化的標準是法治、民主、協商和高效[14];劉俊祥認為，國家治理現代化包括科學化、民主化、公平化和法治化四個維度[15]。第四，五指標法。如徐勇認為，民主化是國家治理的理念，制度化是國家治理的規(guī)范，法治化是國家治理的體制，協調化是國家治理的原則，高效化是國家治理的產出，這樣就形成了國家治理現代化評價的五個主體指標[16];楊海坤指出，國家治理現代化的評價標準應是堅持公平和效率為先導，并追求更多更好的產出為目標，即五個評價指標是公平（民主化）、效率（效率化）、更高的好產生（法治化、科學化和文明化）[17];姜明安從管理學的框架出發(fā)，認為國家治理現代化的分析標準應從主體、客體、目標、方式和手段五個方面出發(fā)，分別對應著多元化、立體化、人本化、規(guī)范化和文明化的相關要求[18]。第五，六指標法。虞崇勝將國家治理現代化的評價標準確定為以民主化作為治理前提，以法治化作為治理原則，以公平化作為治理基礎，以科學化作為治理規(guī)范，以制度化作為治理保障，以效能化作為治理目標[19];陳光中則基于社會文明的視角，將清廉、文明、民主、法治、公正和高效界定為國家治理的評價指標，這既是治理的要求也是社會的需要[20]。此外，還有十指標法、十二指標法等，這里不再一一贅述。

（三）關于財稅體制改革與國家治理現代化關系的研究

這一研究主要散見于國家治理現化代和現代財政制度建設的文獻之中，主要觀點包括：第一，財稅體制改革是制度性創(chuàng)新和系統性重構。如樓繼偉認為，“深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系國家治理現代化的深刻變革”，其目標是建立現代財政制度，即“有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續(xù)的財政制度”[21]。第二，財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是國家治理現代化的先行軍。如高培勇指出，從總體部署的高度來看，在我國的全面深化改革中，財稅體制改革是兩個基本角色，既是突破口，又是主線索，其用意在于以財稅體制改革和現代財政制度作為“破立面”，為國家治理現代化打開局面，深化進程[22]。這是新一輪財稅體制改革的行動路線，或者叫作路線圖。第三，財稅體制改革與國家治理現代化屬于統一框架的核心組成部分。如賈康認為，在全面改革推進過程中，形成了一個非常重要的邏輯鏈接，幾個關鍵詞可以把頂層規(guī)劃最主要的關鍵點連接起來：一是國家治理現代化，二是資源配置問題，三是財稅體制改革，四是現代政治文明[23]。第四，財稅體制改革有效降低了國家治理的風險。如劉尚希認為，國家治理現代化的關鍵是以合適的手段、科學的方法、風險的思維，將國家治理中的不確定性降到最低，而財政政策和財稅體制改革就是以最優(yōu)的方式和方法向國家治理中注入確定性[24]。

（四）簡要評述

上述研究聚焦于國家治理現代化、國家治理現代化的評價指標、財稅體制改革與國家治理現代化的關系，為本文的研究奠定了很好的基礎。但上述研究成果對于財稅體制改革與國家治理現代化之間的邏輯關系和指標體系未能完全貫通，需要作進一步的探索。

二、國家治理現代化及其財政基礎的一般指標體系構建

全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力的現代化。因此，對國家治理的評價分析應從兩方面展開，相關的指標體系既要包括體系性指標，又要包括能力性指標，而體系性指標可以進一步劃分為制度性指標與體制機制性指標。財政是國家治理的基礎，現代財政制度既是財稅體制改革的目標，又是國家治理現代化的重要組成部分，因此，財稅體制改革要服從和服務于國家治理一般規(guī)律和分析框架的要求，在成為重要支柱的同時，也要不斷推進自身的現代化。

（一）國家治理現代化的基本框架

根據《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求，可將國家治理現代化劃分為三個層次，即制度的現代化、組織體系和模式的現代化、治理行為的現代化。

制度的現代化是指制度的形成、結構、體系、內容與公眾的需求、憲法法律的要求和政治組織倫理相匹配，并對社會勞動關系和生產力形成重大促進的制度體系。其中，制度的形成主要包括黨的領導、人民當家作主和依法治國三項要求;制度的構成主要包括根本制度、基本制度和重要制度三個層次;制度的內容則包括制度的目標（目的）、制度的框架、制度的工具三個基本點。完整性、規(guī)范性和應用性是制度現代化水平的關鍵點，缺失點、短板點和沖突點是制度現代化評價的風險點。

組織體系和模式的現代化主要強調組織體制、管理模式、運行機制之間的簡潔有序和協調統一。組織體制的現代化是指實現最高政治領導力量、國家組織體系和行政管理體制等高度的有機性、一體化;管理模式的現代化是指提升國家治理的前瞻性、針對性和靈活性，并將決策、規(guī)劃、執(zhí)行、控制、反饋等管理要素與國家治理體系進行充分融合;運行機制的現代化是指努力形成目標清晰、運轉高效、合作規(guī)范、常態(tài)穩(wěn)定的治理能力，并在堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的前提下，更好地體現政策手段的作用和價值。目標性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、協調性和有效性是組織體系和模式現代化的關鍵評價指標。

治理行為的現代化主要強調治理行為的全面、具體和有效，在當前及今后一段時期，應著力抓好系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理四個主要方面。系統治理強調治理的完整性、協調性，輕重有序、重點突出地將治理工作落到實處;依法治理強調合規(guī)性、預定性和約束性，也即“法無授權即禁止，法定責任必履行”;綜合治理強調治理的一體化、制約性和執(zhí)行性，在實現決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的同時，強調和提升執(zhí)行效率;源頭治理強調治理的根本性、邏輯性和關聯性，既治理好表象，又消除風險的根源。敏感性、脆弱性、協同性是治理行為現代化的主要評價標準。

（二）指標體系設定的基本邏輯和方法

本指標體系設定的目標主要包括三個方面：一是有效反映國家治理現代化的水平;二是具有開放性、兼容性的框架，能包容相關領域的特性;三是便于統計、計算，有助于形成更加直觀、簡潔的指數值。

根據上述目標，在指標體系的指標選擇上，本文堅持以下四個原則：一是非相關性原則，也即指標在選擇上盡可能對一個領域、某一特定矛盾不重復覆蓋，非相關性原則有利于指標值的直接相加;二是獨立性原則，也即盡可能地減少指標間的函數關系，如果實在難以避免，也要堅持最低嵌入的原則;三是全面性原則，指標的設計應盡可能地包括國家治理現代化的整體和主要構成結構，不形成遺漏項;四是重點性原則，指標的選擇不僅要堅持一般性，而且要與研究目標相匹配，突出領域特征。

（三）指標體系的基本框架

根據《決定》和前文的相關分析，在表1（下頁）的基礎上，本文將指標劃分為四個部分，即基礎性指標（衡量根本制度現代化）、制度性指標（衡量基本制度、重要制度現代化）、治理性指標（衡量體制和模式現代化）和業(yè)務性指標（衡量治理行為現代化）。

1.基礎性指標（衡量根本制度現代化）

基礎性指標主要是指國家的國體和基本政治制度、經濟制度、社會制度等發(fā)展要求[25]，主要包括以下指標：

第一，貫徹落實“五位一體”的總體布局。也即財稅體制的現代化要綜合兼顧和全面考慮政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等領域的協調發(fā)展，原則上不能出現明顯的缺失和短板。測算指標是按照“十三五”規(guī)劃確定的進度，上述五個領域發(fā)展指標標準差的值應越低越好，我們認為當標準差達到或超過0.5時，“五位一體”的協調性和綜合性總體未達到目標。

第二，深入推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局。財稅體制的現代化要在行動中提升和發(fā)展，從而使全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨得到全面有效的貫徹。測算指標可以考察財稅體制改革與“四個全面”各獨立構成結構推進進度的匹配性要求。

第三，服務于黨的十九屆四中全會提出的“政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一”的總體發(fā)展目標。財政是國家治理的基礎和重要支柱，自然對上述發(fā)展目標要形成有效支持，至少不形成反向作用、疏漏之處和明顯短板。

2.制度性指標（衡量基本制度、重要制度現代化）

制度性指標主要包括制度體系的基本結構、建設目標和運行要求。具體包括以下方面：

第一，制度的基本結構。制度的基本結構包括根本制度、基本制度和重要制度。其中，根本制度和基本制度是既定的改革目標或路徑;而重要制度則需要根據具體的形勢、環(huán)境的變化來確定制度的內容、重心和特點。財稅體制與重要制度之間可產生動態(tài)、相互和可持續(xù)的影響。

第二，制度體系的內在要求。即從制度本身出發(fā)，對制度體系的內在特征進行提煉和優(yōu)化，主要包括三個要求，即體系完備、結構規(guī)范和科學有效。

第三，制度體系的運行要求。即從制度運行的目標實現、成本效益和外部性管控的角度形成制度體系的良好運行特征，主要包括固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項四個方面的要求。

第四，堅持和完善黨的領導。從財稅體制的角度來看，要著力做好以下兩點：一是支持將黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責的全過程;二是把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿到財政支持國家治理的全部工作之中。

第五，服務和完善人民代表大會制度。就財稅體制的角度而言，重點要做好以下兩點：一是支持各級人大開展對“一府一委兩院”的監(jiān)督工作;二是支持人大的論證、評估、評議和聽證工作，主動形成相關聯系機制。

第六，支持提高依法治國、依法執(zhí)政的能力。就財稅體制的角度而言，重點是要做到：一是支持完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局;二是積極推進法律法規(guī)的動態(tài)改進，堅持立改廢釋并舉，提高立法質量和效率;三是重點針對嚴重違法行為進行監(jiān)督，加大處罰力度，根據違法程度和侵權結果，落實懲罰性損害賠償制度。

第七，現代財政制度的基本特征。從制度建設的目標和原則出發(fā)，按照黨的十八屆三中全會和《深化財稅體制改革總體方案》的要求，現代財政制度應具備以下基本特征，即“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算和提高效率”。

3.治理性指標（衡量體制和模式現代化）

治理性指標主要是指財政支持國家治理現代化而承擔的責任和使命。這里將治理性指標限定在政府行政治理和經濟治理的領域，而對于社會治理、文化治理、生態(tài)治理的治理指標則納入“五位一體”等基礎指標統一考量。

第一，財政體制治理指標?？茖W的財政體制的治理要求發(fā)揮財政職能，推進全面改革，核心是優(yōu)化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、提供基本公共服務，在發(fā)揮好自身職能的前提下，支持和強化國家治理的全局。

第二，行政治理指標。根據政府行政治理現代化發(fā)展的要求，財稅體制應著力在以下指標上進行分析和考量：一是優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督的體制結構;二是落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度;三是實行政府權責清單制度;四是落實簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務;五是形成協同發(fā)力的宏觀調控制度體系;六是完善公共服務體系，提升基本公共服務均等化、可及性，并能夠實現托底功能;七是依法規(guī)范運用和提升互聯網的使用，推進數字政府建設，應用政務大數據、人工智能等技術手段等。

第三，經濟治理指標。根據社會主義市場經濟體系和更好地發(fā)揮政府作用的基本要求，財稅體制應有效促進和滿足以下現代化管理的要求：一是做強做優(yōu)做大國有資本，推進混合所有制改革;二是健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，降低中小企業(yè)負擔;三是各種所有制主體依法平等使用資源要素;四是大力支持農村集體經濟的發(fā)展;五是重視發(fā)揮第三次分配的作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè);六是優(yōu)化經濟治理基礎數據庫，提升信息化的水平和能力;七是健全推動發(fā)展先進制造業(yè)、鞏固和提升基礎產業(yè)、引導和應用技術創(chuàng)新、振興實體經濟的體制機制;八是完善農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展、提升農村公共基礎設施建設水平、提升農業(yè)科技和農民技能、保障糧食安全的制度改革;九是構建區(qū)域協調發(fā)展新機制，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，堅持主體功能區(qū)的規(guī)劃要求，構建以比較優(yōu)勢為基礎的競爭環(huán)境，形成高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局;十是加大基礎研究投入，支持公共性技術研究，促進應用型技術研究，進一步健全鼓勵基礎研究、原始創(chuàng)新的體制機制;十一是完善補貼機制，支持以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系的完善與發(fā)展;十二是促進內外資企業(yè)公平競爭;十三是推動建立國際宏觀經濟政策協調機制。

4.業(yè)務性指標（衡量治理行為現代化）

根據新的財稅體制改革總體方案，并按照國家治理現代化的目標要求，財稅體制的業(yè)務性指標選取包括以下三個方面：

第一，現代預算制度的建設與發(fā)展指標。從制度目標來看，黨的十九屆四中全會在十八屆三中全會“全面規(guī)范、公開透明”的目標基礎上，進一步發(fā)展為“標準科學、規(guī)范透明、約束有力”，從而將執(zhí)行標準和執(zhí)行效果納入現代預算制度的建設體系中，推動財稅體制現代化由制度層面進入治理執(zhí)行層面。

根據現代財政制度的建設要求，治理執(zhí)行層面的指標要求主要包括：一是預算工作由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，重點看政策效果，而不是強求預算的年度平衡;二是建立預算綜合平衡機制，從年度平衡管理轉向跨年度預算平衡管理，綜合考慮政府的收入和資產管理，在增強年度預算靈活性的情況下，實現中長期預算的平衡管理;三是清理規(guī)范財政支出結構固化的現象，特別是當前表現突出的重點領域支出與經濟增長和財政收支增幅的掛鉤問題，但應按要求增加一般轉移支付與農民工市民化的掛鉤安排;四是推進政府會計制度改革，將現收現付制的原則改為權責發(fā)生制，并以此作為核算基礎，構建政府綜合財務報告制度;五是建立規(guī)范合理的宏觀分析機制和基礎數據庫，特別是按照中央文件的要求做好政府債務管理、統計、分析，并完善和落實風險預警、應急處置機制;六是形成一般性轉移支付的規(guī)模增長和結構優(yōu)化機制，更多地調動地方積極性和補充財力缺口;七是真正以清理和規(guī)范為重心做好專項轉移支付項目的管理工作，并加大整合力度，科學劃分政府與市場的功能邊界，逐步取消競爭性領域專項，取消中央事權范圍內的地方資金配套要求，屬于地方事務的專項轉移支付劃入一般性轉移支付。

第二，現代稅收制度的建設與發(fā)展指標。黨的十八屆三中全會將現代稅收制度的建設目標確定為“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，以及“統一稅制、公平稅負、促進公平競爭”。2014年7月，中央全面深化改革領導小組將現代稅收制度的建設目標確定為“建立健全有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統一的稅收制度體系”，將現代稅制的建設目標從制度完善層面拓展到國家治理層面。2019年10月，黨的十九屆四中全會對現代稅收制度提出了“強化稅收調節(jié)，完善直接稅制并逐步提高其比重”，以及“健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節(jié)機制”，將現代稅制從籌集財政收入進一步拓展到資源配置調節(jié)，現代稅制的國家治理作用進一步凸顯。

根據現代稅收制度的建設目標和要求，在治理執(zhí)行層面的指標要求包括：一是繼續(xù)推進增值稅改革，降低企業(yè)的生產性稅負，擴大進項抵扣范圍，按照“兩檔”稅率的目標優(yōu)化稅率結構;二是按照征管的難易程度和涉及的產業(yè)面，有序調整消費稅，擴大征收范圍，將高耗能、高污染的產品和部分高檔消費品納入征收范圍，調整征收環(huán)節(jié)，原則上在流通環(huán)節(jié)征收，優(yōu)化稅率水平和結構，適當平衡改革前后的商品稅負;三是繼續(xù)完善個人所得稅制度，探索以家庭為單位的個人所得稅征管辦法，完善稅率級次與級距，增加稅收的完整性，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度;四是按照財產稅的理念，加快房地產稅立法工作，并將房地產稅作為地方稅體系的主體稅種有效落地;五是進一步推進資源稅改革，在完善從價征收的基礎上，將資源稅的性質從資源使用稅擴大到資源占有（用）稅，更好地保護自然生態(tài)空間;六是在完成污水處理費改稅的基礎上，進一步推動環(huán)境保護稅改革，探索設立碳排放、固定污染物處置與再利用的相關稅收制度;七是規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，原則上稅收優(yōu)惠政策只按產業(yè)和企業(yè)規(guī)模分類實施，除特殊園區(qū)外，不在區(qū)域之間形成差異，具體的稅收優(yōu)惠政策統一由專門的稅收法律法規(guī)規(guī)定，非經授權，各級政府及財政部門無權調整;八是完善國地稅征管體制。

第三，事權與支出責任相適應的制度建設與發(fā)展指標。黨的十八屆三中全會從事權劃分的制度建設角度提出了明確的目標要求，即“加強中央事權和支出責任，將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規(guī)則和管理的作為中央事權”，而將“部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護作為中央和地方共同事權”，將“區(qū)域性服務作為地方事權”。黨的十九屆四中全會在此基礎上將事權與支出責任相適應進一步擴大到中央和地方財政關系，明確“優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”是制度建設的總體目標，從而“形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”，并將中央和地方的事權劃分原則進一步調整為“適當加強中央在知識產權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權”，“減少并規(guī)范中央和地方共同事權”。

根據上述制度原則，在治理層面的指標包括：一是支出責任是確定的，但是事權是可以委托實施的，也即根據具體的事權執(zhí)行情況，中央可將部分事權委托給地方行使，但支出責任仍在中央，相關支出的規(guī)模和進度由中央保障;二是對于跨區(qū)域且具有顯著外部性或是水平不統一而會產生地區(qū)間較大影響的公共服務，中央應承擔跨區(qū)域平衡的事權，其支出責任則通過轉移支付的方式交由地方支配;三是保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，既保障中央的宏觀調控能力，又有效調動地方政府的積極性，在完善地方稅體系的基礎上，結合稅制改革，優(yōu)化規(guī)范中央和地方稅收收入劃分。

三、財稅體制改革的進展及其評價

當前，我國財稅體制改革的“四梁八柱”已構建完成，在相關的機制、模式、方法和手段上形成了突破、創(chuàng)新和進展。這里根據上述指標體系的內容，對當前財稅體制改革的總體要求和基本進展進行較為全面、系統、規(guī)范和相對科學的評價，從而更加系統地分析和了解改革的作用和效果。此外，為了使指標體系的分析和財稅體制改革與發(fā)展的現代化水平更好地契合，這里將上述指標體系的針對性分析倒置，即先分析業(yè)務性指標，再分析治理性指標，然后是制度性指標和基礎性指標的分析評價。

（一）財稅體制改革進展與業(yè)務性指標評價

為使分析過程相對簡化和分析結果直接、簡潔，本文采用表格的方式對業(yè)務性指標進行歸納匯總，并針對性地開展財稅體制改革與發(fā)展的進度分析，按照相關進度，給出評價結論。為保證評價結論的客觀有效，我們采取的方法是先列出相關的改革文件和制度法規(guī)作為評價基礎，再由中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院和中國財政科學研究院的相關專家對運行情況和實踐效果作主觀評價，以此為基礎，取算術均值作為評價賦值。

從業(yè)務性指標的評價來看，在具體評價標準的確定上，主要重結果、看實效，而不是簡單的形式上的匹配度。由表1可見，我國財稅體制改革的業(yè)務性現代化指標總體處于中等進展程度，絕大多數指標的得分都在3分左右，總分值為82分，規(guī)劃總分值為145分，得分比率為56.6%。在總結問題與不足時，我們將重點分析2分及以下的指標內容。

（二）財稅體制改革進展與治理性指標評價

治理性指標評價與業(yè)務性指標評價的重點相同，都關注實際執(zhí)行的效果，但治理性指標更看重綜合性、協同性的效果，而業(yè)務性指標更看重單一業(yè)務的執(zhí)行效果。

由表2（下頁）可見，我國財稅體制改革的治理性現代化指標總體處于中等進展程度，絕大多數指標的得分都在3分左右，總分值為78分，規(guī)劃總分值為120分，得分比率為65%。在總結問題與不足時，我們將重點分析2分及以下的指標內容。

（三）財稅體制改革進展與制度性指標評價

制度性指標評價與業(yè)務性指標、治理性指標評價的重點并不一致，業(yè)務性指標和治理性指標都直接關注實際執(zhí)行的效果，而制度性指標則更強調相關的制度是否建立、層次結構是否合理、制度間的關系是否協調。

由表3可見，我國財稅體制改革的制度性現代化指標強調以制度制定和體系結構作為評價標準，總體處于較快、較好的進展程度，絕大多數指標的得分都在4分左右，總分值為87分，規(guī)劃總分值為115分，得分比率為75.7%。從目前來看，制度建設的推進進度總體好于政策的實施情況，接下來要重點防范以制度來實施制度、以文件來落實文件的形式主義問題，將已經出臺的制度成體系、有策略、高效率地實施好。

（四）財稅體制改革進展與基礎性指標評價

基礎性指標評價與治理性指標評價的重點相同，都關注制度的制定、完善和匹配情況，但基礎性指標更看重基本面和總體性的效果，強調制度的科學性和可持續(xù)性。

由表4可見，我國財稅體制改革的基礎性現代化指標強調以制度體系和系統運行作為評價標準，總體進展程度良好，相關評價指標只是因改革的時間限制而導致進度標準受限，所以得分在4分。本處得分總分值為12分，規(guī)劃總分值為15分，得分比率為80%。財政作為國家治理的基礎和重要支柱的目標站位和職能定位相對較好。

四、當前財稅體制與全面實現現代化的主要差距

根據上述分析，對表1至表4中得分不足2分的指標項進行歸納總結（即低于中等進度的項目和領域），并在一般規(guī)律的基礎上適當歸并拓展，形成以下六個主要差距點：

第一，在財稅體制改革中，將中央與地方政府間收入劃分的重點從稅種劃分轉為收入共享的比例劃分，與全面實現現代化的目標不符。上述安排雖然在短期內緩解了地方財力缺口，降低了改革的難度，有助于形成更加合理的中央、地方財力劃分比例，但對于改革的中長期目標的有序落實，以及稅收制度調節(jié)作用的有效發(fā)揮難以產生可持續(xù)的影響。僅用共享比例的調整來解決中央、地方的收入劃分問題，既缺乏財政體制的內在穩(wěn)定性，又缺乏理論上的權威性和規(guī)范性，且難以提升地方積極性，最終不得不以頻繁的共享比例調整和更加復雜的比例結構劃分來平衡中央、地方收入劃分關系。

第二，稅收制度和政策的調節(jié)作用與全面實現現代化的目標要求相差較大。目前，這一不足主要表現在三個方面：一是對存量財富的再分配作用不足。直接稅改革的滯后，特別是房地產稅立法工作的滯后，導致財富配置效應的失衡，形成了較大的房地產泡沫風險。二是資源配置中的政策作用效果不好，存在明顯扭曲市場資源配置作用的情況。如稅收優(yōu)惠政策的清理工作未能有效展開，各地有拼補貼、拼優(yōu)惠的情況。三是稅制改革明顯受到既得利益群體的影響。一般而言，存量利益越大，再調整領域難度就越大，稅制改革的進度就越滯后，如房地產稅、消費稅（如流通環(huán)節(jié)的存量利益問題）和更廣領域的環(huán)境保護稅（如碳稅推進中的產能和用能地區(qū)的收入分配問題）等。

第三，預算制度改革較難觸及存量利益部分，導致目前的預算赤字實現周期性的再平衡較為困難，難以滿足現代財政制度和治理現代化的要求。在黨的十八屆三中全會確定政府預算管理改革“由平衡和赤字向支出和政策拓展”以及2015年《預算法》修訂之后，地方政府債券發(fā)行規(guī)模不斷擴大，在建和新建項目的數量不斷增加，地方政府年度債務增速明顯超過GDP增速。財政收支差額轉向收斂，財政預算實現周期性再平衡的目標難以實現。再如，在專項轉移支付的清理、規(guī)范和整合中，工作的重點是整合，而不是清理、規(guī)范，專項轉移支付的種類減少，并沒有同步帶來專項轉移支付的規(guī)模下降，這樣，增加中央對地方的一般性轉移支付就變成了財政支出的硬增加，通過結構調整提升資金效率、控制規(guī)模增長較難落地。此外，由于缺少預算的再平衡機制，不斷暴露的赤字壓力和債務風險，導致面向社會披露政府的債務規(guī)模和償還能力變得困難，甚至部分地區(qū)將該部分預算和數據報表（報告）作為政府秘密進行管理。

第四，支出責任與政府財權財力的關系未能理清，中央和地方間財政關系與全面實現現代化目標相關要求存在差距。財權財力表明資源歸誰所有，是資源配置的經濟問題;而支出責任則強調支出由誰負責，是財稅體制的管理問題。這樣，同樣作為管理問題的事權劃分，與財權財力的資源配置是不直接相關的獨立命題，但與支出責任則是高度關聯的管理主題。從實踐來看，我們不能因為某一區(qū)域的資源配置好（財權財力多）就減少中央的支出責任，資源配置差就增加中央的支出責任，而應依法確定支出責任和事權關系，在這個問題上事權和支出責任相適應與財權財力的劃分不構成直接的聯系。進一步來看，還應區(qū)分事權劃分和事權執(zhí)行的關系，事權執(zhí)行和支出責任之間具有相互獨立的特點，事權履行主體的變化不影響支出責任的劃分，在穩(wěn)定事權劃分的基礎上，應通過委托事權和授權等手段，形成中央和地方間靈活的事權執(zhí)行方式。

第五，財政的治理思維仍然是從財政資金安全和效益的角度考慮和著手，而不是從維護社會公共利益、保障社會公平正義、增強社會綜合服務能力、提升現代產權制度的權威性的角度來實施財政治理。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，也即，財稅體制改革的基本立足點和目標不是財政部門的業(yè)務，而是要發(fā)揮基礎職能、形成全面效果，既支持總體改革的有序推進，又維護各方合法利益的穩(wěn)定平衡。但在實踐中，財政部門往往立足于財政業(yè)務的本位，來應對和處理相關國家治理事務。如在行政執(zhí)法責任和責任追究制度中，如果相關政府部門或是行政管理人員違法違規(guī)行使權力，并給市場主體帶來損失，在糾錯時，依然偏重于對個人責任的追究，這樣雖能起到懲戒作用，但違規(guī)執(zhí)法行為給市場主體造成的經濟損失往往難以獲得補償。再如，在經濟治理基礎數據庫建設中，財政治理仍缺乏主動服務能力和整體意識，“數據孤島”依舊大量存在，主動服務能力和意識總體不足。

第六，政府財政在市場中的角色和地位總是立足于穩(wěn)定和膨脹（即“只增不減”），而缺少資金配置調整的彈性機制，在調節(jié)能力上形成了與全面實現現代化的差距。對于財政政策的投入，要么積極維護存量保穩(wěn)定，要么立足于擴大政府干預能力，加大政府財政投入和強化政策效果，而缺少有效的規(guī)模收縮和結構調整能力。如在“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”中，一方面，“一事一議”等機制和措施占用了大量的財政資源;另一方面，集體經濟又缺乏相應的積累和基礎投資能力，導致財政資金使用效益下降。此外，在支持國家“糧食安全”的戰(zhàn)略上，財政政策將產能的不斷擴大、產量的不斷增加作為目標，而不是立足于質量的提高、結構的改善。為此，應通過財稅體制改革減少市場無效供給，深化農業(yè)供給側結構性改革，增加市場有效需求。

五、“十四五”時期深化財稅體制改革的建議

“十四五”時期，財稅體制改革應從規(guī)范資源配置、完善制度體系、提升現代治理能力、優(yōu)化體制機制、協調長短期發(fā)展等方面著力。

第一，以現代產權制度建設為抓手，科學有序規(guī)范資源配置。原則上，政府財政資金不在競爭性的領域針對具體的企業(yè)提供不合理的生產性補貼和價格補貼，相關的不可訴補貼也要規(guī)定使用范圍和退出期限;政府財政資金在使用程序的安排上，不應扭曲市場或給市場機制帶來不合理的引導（如政府資金不直接投資給項目，而是投給融資平臺公司，再由平臺公司投資項目等）;政府財政資金的分配和具體配置安排，必須以市場機制為基礎開展，政府可以提標準、規(guī)范、模式和方法，但不應干預市場以此為前提配置的相關結果。

第二，合理運用“看得見的手”，既補好市場短板，又不擠出市場。尤其要做好專項債的管理與改革，控制專項債的規(guī)模，推動專項債規(guī)模由增轉減，確立市場檢驗標準和追責方法。由于專項債的實質是政府利用自己良好的信用，代具體投資項目開展融資，并從有收益且能開展市場化運營的項目中產生收益，支持政府償還專項債務本金和利息的活動，因此，在基礎設施建設中，能進行市場化運營且具有良好收益回報的項目才可以使用專項債資金。但是，如果某類項目市場收益狀況良好，且適合市場主體直接投資運營，則應交給市場自行組織投資、運營;如果該項目具有良好的收益，但市場主體單方面投資存在困難，則可以考慮專項債支持或是開展PPP業(yè)務;如果不具有市場化運營的收益水平，則應考慮由政府預算內投資和一般債券投資。因此，專項債不易過度、過大規(guī)模地濫用，而應根據市場情況和項目特點，具體選擇最合適的項目予以實施。根據我國現行基礎設施的基本特點和市場投資的情況，建議在“十四五”時期末將專項債的總規(guī)模縮減到基礎設施建設投資總額的10%左右。

第三，隨著宏觀經濟形勢的好轉和高質量發(fā)展目標的切實推進，應著力推進政府預算的跨年度綜合平衡安排。要做好政府赤字管理，建議每年將政府赤字率下調0.2個百分點，到2025年，將我國政府赤字水平控制在GDP的2%左右。由于2016年及以后我國GDP的核算值由不變價改為現價，這樣事實上降低了政府赤字率，擴大了政府赤字規(guī)模。隨著我國經濟形勢的逐步改善，可以考慮保持現有赤字規(guī)模的基本穩(wěn)定，并推動赤字率的有序下行。按照實際GDP增長5.5%、名義GDP增長8%左右計算，在保持現有赤字規(guī)模的情況下，赤字率水平可以逐年下調0.2個百分點左右。這樣，到“十四五”時期末，我國的赤字率水平可降至2%左右。

第四，完善直接稅制度并逐步提高其比重，建立地方稅體系。以房地產稅改革為關鍵抓手，推進并完善我國財產稅制，形成所得稅與財產稅并重的直接稅體系，科學調節(jié)收入分配和財產分布，優(yōu)化社會資源配置，鼓勵產出增長和增加值提升。在房地產稅出臺后，其稅基屬于不可移動的財產，應作為地方政府稅收收入的主要來源，成為地方政府的主體稅種，彌補“營改增”改革之后地方政府缺乏主體稅種的缺陷，有效完善地方稅體系。在房地產稅制度建立后，應在以下方面推進稅制的現代化：一是形成地方政府的主體稅種，有效鞏固和增加地方政府的稅收收入，避免過度采用共享稅的方式來彌補地方財力的不足;二是為流轉稅改革創(chuàng)造條件，推進增值稅稅率水平的進一步降低，并支持“三檔并兩檔”改革的有效落地;三是為所得稅改革創(chuàng)造條件，進一步優(yōu)化所得稅的征收對象、稅率水平和征管方法，使所得稅與企業(yè)的生命周期和發(fā)展狀況相匹配，與家庭的收入結構和生活水平相匹配，實現稅負公平。

第五，合理規(guī)范稅負結構，在保持宏觀稅負水平基本穩(wěn)定的前提下，著力優(yōu)化稅負結構，以降低流轉稅、完善直接稅作為關鍵抓手，使得創(chuàng)造增加值的生產活動稅負水平最低，投資增加值創(chuàng)造過程的活動稅負較低，加大消費支持總需求擴張的活動稅負適中，而持有財產形成增加值分享（即無合理收益率支撐的資產溢價）活動稅負最高。減稅清費工作在完成增值稅“三檔并兩檔”改革后，應向企業(yè)所得稅的方向拓展。預期“十四五”初期，增值稅“三檔并兩檔”的改革將完成，增值稅稅率相應地調整到12%和6%兩檔的水平。接下來，應根據企業(yè)研發(fā)投入、技改投入和擴大就業(yè)的情況，安排對企業(yè)所得稅的相關優(yōu)惠措施，如根據研發(fā)投入的一定比例稅前計提風險準備金等安排，以促進企業(yè)更好地開展研發(fā)、技改，并促進企業(yè)主動擴大就業(yè)。此外，根據全球主要經濟體特別是周邊國家企業(yè)所得稅的水平來調整我國企業(yè)所得稅的名義稅率，可考慮將企業(yè)所得稅稅率由25%下調到22%的水平（日本財務省2014—2019年將企業(yè)所得稅名義稅率由30%下調到22.6%）。

第六，推動養(yǎng)老保險體系的改革，健全保險機制和福利機制，強化中央事權，支持養(yǎng)老保險中央統籌，并逐步改革居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中福利屬性過于突出的問題。我國養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費標準從20%下調到16%，由于征管不嚴，標準偏低，地方對養(yǎng)老保險的可持續(xù)性保障難度越來越大，且人口流入地和流出地的養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定明顯苦樂不均。根據黨的十九屆四中全會的部署，養(yǎng)老保險制度的保障和維護應屬中央事權，并且中央財政根據全國社會保障基金理事會管理的養(yǎng)老保險基金（準備金）、現行繳費水平、一般公共預算（含基金預算、國有資本經營預算轉入）調入社保預算的資金情況綜合確立更加優(yōu)惠的繳費費率，并在保障養(yǎng)老體系可持續(xù)、財政負擔能力可持續(xù)、職工利益得到切實維護的情況下，將其事權和支出責任上收到中央。此外，我國居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險體系總體是按照社會福利模式組建的，在保障標準不斷提高的情況下，應有序調整政府保障的標準和居民繳費的標準，逐步提升居民繳費的占比。

第七，用好用足財政存量資金，既要提高使用效率，又要優(yōu)化配置結構，避免資金結構固化、項目固化、部門固化。尤其是要不斷加強和完善全面預算績效管理的體制機制，推進財政政策在宏觀調控中“提效”“增效”目標的真正實現。從部門權力的角度出發(fā)，財政部的政策半徑是資金的配置和資金的使用管理，但在宏觀調控的要求上，“提效”“增效”的要求不應局限于資金的配置效率和使用效率上，而應涵蓋資金的產出效率。這種宏觀調控的政策要求和部門權力的政策半徑上的差異，可主要依靠全面實施預算績效管理來平衡。■

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