審計助力黑臭治理 讓民生工程得民心

鐘銘 唐毅

NN市堅決履行生態(tài)文明建設(shè)和加強生態(tài)環(huán)境保護的政治責(zé)任，堅持“治水、建城、為民”，全力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)推動綠城品質(zhì)升級。在生態(tài)環(huán)境保護中，城市內(nèi)河黑臭水體治理無疑占據(jù)了十分重要的一席之地。對城市內(nèi)河黑臭水體治理工程開展審計，推動黑臭水體治理進程，是審計機關(guān)職責(zé)所在。

黑臭水體治理工程基本情況

黑臭水體整治是一項綜合性、系統(tǒng)性的工程，涉及到企業(yè)排污、農(nóng)業(yè)面源污染、違法建設(shè)、上游禽畜養(yǎng)殖、雨污管網(wǎng)錯接滲漏等方方面面的問題。黑臭水體的產(chǎn)生，“黑臭在水里，問題在岸上，關(guān)鍵在排口，核心在管網(wǎng)”，然而，NN市幾百個污水直排口分布散亂，位置隱蔽，來源復(fù)雜，整治難度和阻力極大。

2015年12月，《NN市建成區(qū)黑臭水體治理工程項目前期普查報告》出爐，調(diào)查結(jié)果顯示：NN市建成區(qū)內(nèi)河普查總長度為374.3km，其中無黑臭河段長度250.3km，輕度黑臭河段長度82.8km，重度黑臭河段41.2km，有三分之一河段出現(xiàn)了黑臭，說明NN市建成區(qū)內(nèi)河水體污染十分嚴(yán)重。

2018年5月至7月，生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合開展對城市黑臭水體整治專項排查，發(fā)現(xiàn)NN市還有11條黑臭水體未完成整治;同年9月，巡查組重點對36個重點城市以及督查時進展緩慢的一些城市進行專項巡查，發(fā)現(xiàn)NN市部分黑臭水體治理出現(xiàn)反彈，出現(xiàn)新問題，黑臭水體治理未能如期完成目標(biāo)。針對黑臭水體治理緩慢的情況，NN市審計局在充分調(diào)查了解基礎(chǔ)上，安排實施NN城市內(nèi)河黑臭水體治理審計調(diào)查項目，旨在揭示黑臭水體治理推進緩慢的原因，提出有針對性的審計建議，加快推進黑臭水體治理進程，讓民生工程真正得民心、順民意。

黑臭水體治理工程主要審計內(nèi)容

黑臭水體治理工程是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審計組針對黑臭水體治理工程的特性，將審計重點放在對NN市內(nèi)河管理處、BW公司等相關(guān)單位履行項目合同的情況，內(nèi)河黑臭水體治理工程在基本建設(shè)程序方面和工程推進中，參建各方實際工作的合法性、合規(guī)性，內(nèi)河黑臭水體治理工程資金籌集使用和財務(wù)收支工作中的合法性、合規(guī)性，內(nèi)河黑臭水體治理工程實施效果等內(nèi)容上。

首先，從建設(shè)項目管理著手。通過了解項目建設(shè)單位工程管理和資金籌措使用狀況，明確環(huán)境治理項目與其他工程建設(shè)項目類似，建設(shè)管理活動同樣涉及投資決策、勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、工程造價等諸多方面。因此，審計組靶向發(fā)力，緊緊圍繞審查“合同履行”“績效考核”“現(xiàn)場管理”三條主線開展工作，發(fā)現(xiàn)被審項目存在未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序、未按約定開展績效考核、實際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符、相關(guān)部門和參建單位履職不到位等問題。

其次，堅持以問題為導(dǎo)向，從建設(shè)質(zhì)量和投資效益的角度切入。質(zhì)量和投資效益審計屬于非常規(guī)審計，由于審計資源、審計力量和專業(yè)水平的有限性，以前審計機關(guān)對此項內(nèi)容的審計涉及較少。審計組通過查閱工程資料和收集社會各方面反映的意見，設(shè)定了質(zhì)量和效益審計的方向，充分發(fā)揮檢測設(shè)備和審計經(jīng)驗的作用，從質(zhì)量管理體系、質(zhì)量驗收資料及可見的實體表象質(zhì)量方面切入，在項目審計中揭示出水草種植出現(xiàn)大面積消亡、控魚措施不當(dāng)產(chǎn)生新問題、高低壓電纜保護鋼管與報審報驗資料不符以及部分河段監(jiān)測點位監(jiān)測結(jié)果超標(biāo)等設(shè)計質(zhì)量、設(shè)備和材料質(zhì)量及投資建設(shè)效益方面的問題。

再次，追根溯源倒查問題癥結(jié)所在，鎖定造成問題的真實原因。審計組咬定青山不放松、打破砂鍋問到底，循著建設(shè)項目開展出現(xiàn)的問題，追查項目建設(shè)單位內(nèi)部控制制度和執(zhí)行情況。發(fā)現(xiàn)被審計單位建設(shè)資金未按約定到位、溢流口污水風(fēng)險防控不力、污水廠站未按期完成提標(biāo)改造、實際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符以及項目公司內(nèi)控制度不健全等影響治理項目實施的問題。

黑臭水體治理審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題

（一）項目初步設(shè)計概算未報批。根據(jù)黑臭治理項目協(xié)議約定，項目建設(shè)期為23個月，以初步設(shè)計概算金額作為投資額控制數(shù)。如概算金額超過社會資本方中標(biāo)報價9.18億元，則以中標(biāo)報價為建設(shè)總投資額，結(jié)算時僅審核政府方導(dǎo)致工程變更而引起的投資額增減;如概算金額少于社會資本方中標(biāo)報價，則項目最終總投資由負責(zé)結(jié)（決）算審核的部門審核。至審計之日，項目已實施15個月，完成建設(shè)工期的三分之二，但由于BW公司仍未將初步設(shè)計及概算上報發(fā)改部門審批，致使項目存在建設(shè)內(nèi)容和投資難以控制、變更責(zé)任有可能全部由政府承擔(dān)等風(fēng)險。經(jīng)實地調(diào)查，在建工程反復(fù)修改方案、反復(fù)拆建、手續(xù)不全及計價不清等問題發(fā)生較多，如FH江翠湖新城污水處理廠和NP江2#處理站污水處理廠因方案調(diào)整，已施工的樁基礎(chǔ)工程可能無法繼續(xù)使用;HNG2#物化站拆除了部分已安裝的設(shè)備，這些潛在損失沒有明確責(zé)任的承擔(dān)主體，極易產(chǎn)生工程結(jié)算爭議。此外，TZC污水處理廠工程和以應(yīng)急工程方式實施的LQ河、HTC黑臭水體治理，按協(xié)議不屬于PPP項目建設(shè)內(nèi)容，但在沒有簽訂補充協(xié)議的情況下，即由BW公司直接組織實施，在今后政府付費方面也存在相當(dāng)大風(fēng)險。

（二）實際建設(shè)內(nèi)容與協(xié)議約定不符。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)批復(fù)的可行性研究方案中永久污水處理設(shè)施建設(shè)投資5.37億元、臨時性設(shè)施7項7000萬元、管網(wǎng)工程7000萬元。但BW公司在建設(shè)中違反協(xié)議的約定，在未經(jīng)專家論證和按規(guī)定程序變更的情況下，在可研方案以外增加建設(shè)內(nèi)容，包括完成永久性污水處理設(shè)施投資2.16億元、臨時性設(shè)施14項8000萬元、管網(wǎng)工程2000萬元（不含應(yīng)急項目）。且審計人員抽查的13個已運轉(zhuǎn)的污水處理廠站最新水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，有6個廠站出水水質(zhì)指標(biāo)不達標(biāo)，占比46.15%。同時，根據(jù)黑臭治理項目協(xié)議的約定，建設(shè)內(nèi)容基于可研報告建議而定，具體以經(jīng)批復(fù)的施工圖紙為準(zhǔn)。但在治理過程中，建設(shè)內(nèi)容沒有立足于根本治理和充分發(fā)揮資金的投入效果，致使BW公司實施和投入了相當(dāng)多的攻堅治理臨時措施和設(shè)備，長效永久設(shè)施完成率反而不高。所以，若不及時規(guī)范該項目的建設(shè)，將難以達到長效治理的效果。

（三）相關(guān)部門和參建單位履職不到位。一是市內(nèi)河管理處受人員和技術(shù)力量的限制，治理工程建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)管不到位，存在變更程序不完善、主體責(zé)任不明確、資料簽證不齊全等問題較為突出，將給今后付費基數(shù)計算和竣工財務(wù)決算留下隱患;同時，2018年度未按項目實施方案和協(xié)議約定，對BW公司進行績效考核，也未有效督促相關(guān)單位開展ST污水處理廠的提標(biāo)改造工作，造成NJ江黑臭水體長效治理工作受到影響;二是BW公司建設(shè)資金未按時到位，且曾將資金用于投資理財產(chǎn)品，項目的規(guī)劃手續(xù)和施工許可證迄今未辦理，計量計價資料不完整，項目建設(shè)屬典型邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊工程”;三是監(jiān)理單位的現(xiàn)場監(jiān)理人員與合同約定不符，有37%的監(jiān)理通知單未督促施工單位整改，留下質(zhì)量安全隱患。

黑臭水體治理審計調(diào)查的建議

上述問題關(guān)系到NN市政府能否按計劃完成消除城市建成區(qū)黑臭水體的目標(biāo)，關(guān)系到能否將PPP項目政府付費金額控制在合理范圍，關(guān)系到與社會資本方合作方面的信用和聲譽等。針對以上情況，審計組提出以下建議：

（一）NN市內(nèi)河管理處應(yīng)及時督促BW公司上報初步設(shè)計和概算，以便科學(xué)控制投資規(guī)模和風(fēng)險;項目建設(shè)要發(fā)揮好規(guī)劃設(shè)計的引領(lǐng)作用，避免反復(fù)修改而造成投資浪費。

（二）各相關(guān)單位切實做好存在問題的整改工作，對已經(jīng)發(fā)生未按協(xié)議建設(shè)的事項，要及時明確責(zé)任，完善相關(guān)資料，避免工程結(jié)（決）算發(fā)生推諉扯皮;在今后的項目建設(shè)中，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和協(xié)議規(guī)定的變更程序，加強施工現(xiàn)場監(jiān)管，確保工程質(zhì)量和治理效果。

（三）NN市內(nèi)河管理處要加強對BW公司的績效考核工作，并監(jiān)督其依法依規(guī)履行項目業(yè)主職責(zé);同時，對參建單位和監(jiān)理單位履職不到位的情況，嚴(yán)格按照協(xié)議規(guī)定和相關(guān)制度進行經(jīng)濟和法律等方面的責(zé)任追究?？紤]到市內(nèi)河管理處的力量，建議可通過政府購買服務(wù)的方式委托中介機構(gòu)參與管理和考核工作。

一分耕耘一分收獲，審計組付出的努力終見成效。黑臭水體治理項目共查出不規(guī)范金額9.55億元，各類問題16個，通過審計信息和調(diào)查報告向NN市政府進行匯報，獲得市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)高度重視，批示要求有關(guān)單位對存在問題立即整改，舉一反三，規(guī)范項目管理和績效考核，并要求高度重視審計意見，完善相關(guān)工作方案。要立行立改，逐項梳理列臺賬整改。并肯定審計工作“審得及時、精準(zhǔn)、到位，切中要害”。對審計反映的問題，NN市政府及時成立由分管副秘書長擔(dān)任組長，各有關(guān)單位參加的審計整改協(xié)調(diào)小組專項落實整改，并且在制定全市《黑臭水體治理60天攻堅戰(zhàn)方案》及其配套文件中，充分采納審計的意見和建議，有效推動了全市環(huán)境綜合治理打開新局面。在審計部門的助推下，黑臭水體治理取得了階段性成效，NN市城市黑臭水體消除比例達到90%以上，建成區(qū)內(nèi)河沿岸500米范圍內(nèi)禽畜養(yǎng)殖清理取締工作已全面完成。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)南寧市審計局）