食品安全法治中的自我規(guī)制及其學(xué)理反思

[摘要]公眾對食品安全的關(guān)切導(dǎo)致食品安全法治中進(jìn)一步強(qiáng)化政府規(guī)制成為世界各國的必然選擇，也是中國近十年來食品安全立法的主要思路。然而單純強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的作用不僅需要大量行政資源的支撐，而且容易造成規(guī)制者和被規(guī)制者之間的對抗情緒。有鑒于此，利用食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制，發(fā)揮它們的主體責(zé)任，亦成為實(shí)現(xiàn)食品安全法治的重要內(nèi)涵。自我規(guī)制優(yōu)勢明顯，但依然有諸多的問題需要解決。自我規(guī)制的透明度、執(zhí)行程度、公共利益的保障均需要政府規(guī)制予以關(guān)注，這些問題也是未來食品安全法治實(shí)踐和法學(xué)理論需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。未來的規(guī)制設(shè)計(jì)需要從更為廣闊的視野出發(fā)，符合簡約性、回應(yīng)性、多元主義、有效性等要求，促進(jìn)遵從甚至超越合規(guī)，提升商業(yè)道德水準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]食品安全;自我規(guī)制;政府規(guī)制;商業(yè)道德;公共健康

[中圖分類號(hào)]D922.16[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2020）03-0050-14

一、引言

公共健康無疑成為目前學(xué)界探討的重要議題，其中，有關(guān)生物安全、野生動(dòng)物保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及食品安全法的立改廢工作更是值得關(guān)注和肯定。但應(yīng)當(dāng)注意的是：健全法律規(guī)范、加大行政執(zhí)法力度甚至拓展刑罰適用范圍固然可以產(chǎn)生應(yīng)有的威懾;這些領(lǐng)域涉及法律規(guī)范眾多，行政、司法資源的有限性，協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢、法律實(shí)施效能不高等情況嚴(yán)重，而充分發(fā)揮作為被規(guī)制者能動(dòng)性的觀點(diǎn)或許更為切中肯綮。后一層面的考量，正是對十余年食品安全立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，兩個(gè)層面的結(jié)合才能夠全面實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。2009年2月，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）通過，標(biāo)志著中國食品安全法治正式起航，十年間的發(fā)展歷程對于食品安全法治建設(shè)和完備有著極其重要的意義。這個(gè)階段是中國工業(yè)化、信息化進(jìn)程中的沉疴新疾在食品安全領(lǐng)域的全面暴露，亦是政府不斷通過立法和規(guī)制回應(yīng)公共健康要求的積極體現(xiàn)，更是學(xué)界對中國法律和政府規(guī)制從制定到實(shí)施效果的深度檢視，因而引發(fā)了諸多法學(xué)學(xué)理層面的省思。在討論中，作為規(guī)制者的行政機(jī)關(guān)與被規(guī)制者的食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的互動(dòng)關(guān)系尤其值得關(guān)注。一方面，為了從根本上杜絕食品安全事件的發(fā)生，嚴(yán)刑峻法儼然成為十年間立法和政府規(guī)制的主要做法，立法者認(rèn)為只有使不法生產(chǎn)經(jīng)營者對懲罰的預(yù)期機(jī)會(huì)成本超出其預(yù)期收益，方可有效遏制不法行為，因而不斷加大懲罰力度和適用范圍，通過威懾提升遵從或合規(guī)。①“亂世用重典”的思路導(dǎo)致政府規(guī)制愈加嚴(yán)苛，立法和政府規(guī)制的數(shù)量亦持續(xù)激增，僅2015年修訂的《食品安全法》比起2009年的立法就多出50條，“對違法行為的界定和處理更加細(xì)化，處罰力度也大大加強(qiáng)”。②而另一方面，2009年頒行的《食品安全法》第3條明確要求：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”并從食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、索票索證制度、食品安全管理制度以及不安全食品召回與停止經(jīng)營等方面強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，從而確立了“企業(yè)是第一責(zé)任人”的理念。[1]2015年修訂的《食品安全法》承繼了該理念，并于第四章細(xì)化相關(guān)責(zé)任，許多規(guī)定維系和吸納了國際的先進(jìn)做法。2019年頒行的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》亦是如此。兩個(gè)層面的張力構(gòu)成了食品安全法治的重要特征，亦成為中國當(dāng)前諸多法律及其實(shí)施的核心內(nèi)容。從理想圖景來講，政府重典治亂和食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任均應(yīng)加以重視，[2]那么，兩個(gè)層面如何均能有效發(fā)揮作用？特別是被規(guī)制者如何履行主體責(zé)任、如何自我規(guī)制、遵從法律規(guī)定？而行政機(jī)關(guān)又如何進(jìn)一步展開政府規(guī)制，依賴有限的行政資源，確保民心所安？本文立足對自我規(guī)制的發(fā)展進(jìn)行觀察和剖析，提出幾項(xiàng)應(yīng)當(dāng)充分利用自我規(guī)制優(yōu)勢的規(guī)制設(shè)計(jì)原則，反思學(xué)術(shù)上的相反理論爭點(diǎn)，希冀討論與反思能夠?qū)χ袊?dāng)下和未來的食品安全、野生動(dòng)物保護(hù)、生物安全法治及其實(shí)踐有所裨益。

二、規(guī)制光譜和自我規(guī)制的作用

（一）規(guī)制光譜

自19世紀(jì)初現(xiàn)代民主法治國家濫觴以降，法律一直是最為經(jīng)典的統(tǒng)治方式。為有效實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治權(quán)，國家通常直接以法律或者通過法律授權(quán)行政以命令、禁止等強(qiáng)制性手段課予規(guī)范對象作為、不作為或者容忍的義務(wù)，并以制裁作為后盾，從而達(dá)成規(guī)制任務(wù)與目標(biāo)。直至1980年代中葉，對有關(guān)法律和規(guī)制理論的研究仍然主要側(cè)重于命令與控制型規(guī)制。其是指規(guī)制的規(guī)范性特征構(gòu)成一項(xiàng)命令，而規(guī)制實(shí)施均伴有對違法行為的制裁，即構(gòu)成控制。如果實(shí)施有力，命令與控制型規(guī)制值得信賴。不過，由于政府信息收集、專業(yè)知識(shí)掌握等方面存在不足，導(dǎo)致政府規(guī)制總是呈現(xiàn)出規(guī)制過度或者規(guī)制不足的情形;運(yùn)作中時(shí)常滋生規(guī)制俘獲，且極易引致規(guī)制者和被規(guī)制者之間形成對抗。[3]為此，理論和實(shí)踐均試圖作出修正，均強(qiáng)調(diào)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織、非政府組織等的作用，成為自1980年代中葉以來規(guī)制改革的主要內(nèi)容。[4]其中的一些做法在理論上被稱為自我規(guī)制，概指由企業(yè)或相關(guān)組織自我拘束行為的理念和做法，表現(xiàn)為自愿制定、自我實(shí)施與自我監(jiān)督相關(guān)規(guī)范。引入自我規(guī)制，豐富了規(guī)制的內(nèi)涵，形成了所謂的規(guī)制光譜。在復(fù)雜的規(guī)制光譜之中，自我規(guī)制更接近于無規(guī)制，經(jīng)常與市場機(jī)制、自愿規(guī)制等相提并論。實(shí)踐中純粹的自我規(guī)制較為鮮見，其總是在一定程度上與政府規(guī)制相交織。目前，自我規(guī)制多是在規(guī)制國家的框架之下展開的活動(dòng)，說明國家不僅承認(rèn)自我規(guī)制的存在，而且期待自我規(guī)制與政府規(guī)制能夠形成協(xié)力。

表1基本模式中，無規(guī)制指對任何個(gè)人或者組織并無控制，堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用。自我規(guī)制一般被理解為純粹的自我規(guī)制，指基于主體意愿決定是否以及如何規(guī)制，且并無任何外部介入，監(jiān)督也僅由主體加以實(shí)施的現(xiàn)象。自我規(guī)制多無法定依據(jù)，政府作用僅限于非正式監(jiān)督。合作規(guī)制系指規(guī)范由規(guī)制者和被規(guī)制者共同確定與執(zhí)行，①而政府規(guī)制是指規(guī)范僅由政府制定和執(zhí)行。從實(shí)踐來看，自我規(guī)制并非完全與法律無關(guān)，有時(shí)需要政府的批準(zhǔn)或認(rèn)可;而當(dāng)新興事物涌現(xiàn)之時(shí)，自我規(guī)制常常發(fā)揮作用，其權(quán)力并非直接來源于法律。當(dāng)然，上述四類僅為理想類型而已，不同國別、差異化的規(guī)制實(shí)踐對規(guī)制存在著不同的理解和劃分。如英國學(xué)者認(rèn)為無規(guī)制與自我規(guī)制之間存在“信息與教育”方式，自我規(guī)制與政府規(guī)制之間存在“基于激勵(lì)的工具”，而合作規(guī)制則被視為自我規(guī)制的子系統(tǒng)。[5]此兩種新類別被認(rèn)為是促成遵從的重要方式，類似還有OECD模式中的“信息與教育指南”和“經(jīng)濟(jì)性工具”。[6]實(shí)踐中合作規(guī)制情形較為復(fù)雜且常與自我規(guī)制相互混同，有些規(guī)制需要由政府授權(quán)，而有些規(guī)制需經(jīng)政府確認(rèn)批準(zhǔn)，否則可能就無法回避政府的直接介入。前者如澳大利亞模式中的“合作規(guī)制”和多維度模式中的“法定的自我規(guī)制”，后者如多維度模式中的“政府認(rèn)可的自我規(guī)制”和澳大利亞模式中的“準(zhǔn)規(guī)制”。[7]OECD模式中的“基于績效或程序的規(guī)制”是政府規(guī)制因應(yīng)自我規(guī)制的表現(xiàn)，多系框架立法，以原則性與必要規(guī)定為主，相比于過去更加發(fā)揮自我規(guī)制的作用。

總體而言，由于自我規(guī)制和政府規(guī)制之間關(guān)系繁雜多變，導(dǎo)致各國的規(guī)制光譜并非百喙如一。

（二）自我規(guī)制的優(yōu)勢

客觀而言，自我規(guī)制并非新興事物，如今之所以受到重視，主要原因在于政府規(guī)制出現(xiàn)失靈。傳統(tǒng)政府規(guī)制為彌補(bǔ)市場無法解決的壟斷、外部性、信息不對稱等失靈現(xiàn)象，采取事先許可、事后制裁（典型為行政處罰）、行政強(qiáng)制等方式介入和修正市場運(yùn)作。雖然取得了相當(dāng)成效，但亦遭遇到批評：政府規(guī)制通過強(qiáng)制要求特定技術(shù)或者績效標(biāo)準(zhǔn)，適用“一刀切”解決方案，極大地簡化了監(jiān)督方式，然而不利于創(chuàng)新和發(fā)展。從表面上看政府規(guī)制擁有嚴(yán)格、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，卻忽略了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中行業(yè)的多樣性問題;隨著時(shí)間的推移，政府規(guī)制變得越來越繁瑣和復(fù)雜，對技術(shù)創(chuàng)新或者經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的反應(yīng)緩慢。過度規(guī)制和過度法律主義的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府規(guī)制不合理和僵化，阻卻了被規(guī)制者理性遵從的意愿，且因規(guī)制成本較高導(dǎo)致遵從率較低。政府規(guī)制雖基于規(guī)則的拘束，但更多側(cè)重于對既往行為展開監(jiān)督和執(zhí)行，而非首先對某些行為作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這對于食品安全、環(huán)境規(guī)制等領(lǐng)域尤為不利。同時(shí)，規(guī)制者易受被規(guī)制者俘獲，后者往往利用自己的專業(yè)優(yōu)勢逃避法律規(guī)定，而非實(shí)質(zhì)性地遵從法律;規(guī)制者資源、專業(yè)知識(shí)和策略等存在有限性，導(dǎo)致監(jiān)督和執(zhí)法效果差強(qiáng)人意。

有鑒于命令與控制型規(guī)制的諸多弊端，人們將目光再次聚焦于政府之外的市場，當(dāng)然這個(gè)過程呈現(xiàn)出逐漸演進(jìn)的特征，政府介入亦是體現(xiàn)為逐漸減弱的趨勢。以環(huán)境領(lǐng)域引入的市場化工具為例，雖然有利于激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營者的能動(dòng)性，但可交易的排污權(quán)制度仍然基于命令與控制型規(guī)制而作出，由規(guī)制者確定污染上限，被規(guī)制者在允許范圍內(nèi)展開交易。在運(yùn)作過程中，既要依賴命令與控制型規(guī)制來保障所設(shè)定的目標(biāo)，同時(shí)財(cái)產(chǎn)、許可、交易等機(jī)制的實(shí)施難度亦影響了規(guī)制效果。在此基礎(chǔ)之上，學(xué)界和實(shí)務(wù)界開始鼓勵(lì)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)實(shí)施自我規(guī)制。相較于命令與控制型規(guī)制，自我規(guī)制的優(yōu)勢在于：第一，遵從率提升。因?yàn)橐?guī)范系企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)制定或因參與程度高，所以被規(guī)制者感到有義務(wù)遵從。[8]自我規(guī)制是基于風(fēng)險(xiǎn)作出的，更有可能實(shí)施前瞻性行動(dòng)，采納更為靈活的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和方法，因而規(guī)制效果更佳。第二，專業(yè)性增強(qiáng)。由于對企業(yè)或者行業(yè)的特殊性更加了解，企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)可以更加有效地針對該企業(yè)或行業(yè)制定規(guī)制計(jì)劃。如食品生產(chǎn)經(jīng)營者在專業(yè)知識(shí)方面擁有一定的優(yōu)勢，通過制定行業(yè)規(guī)范或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，可以提升自我規(guī)制的科學(xué)性，進(jìn)而降低遵從成本、增強(qiáng)產(chǎn)品的安全性。第三，確保有效性。自我規(guī)制可以幫助企業(yè)重塑規(guī)范，平衡營利能力的短期壓力與更廣泛時(shí)間內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展問題;可以避免產(chǎn)生規(guī)制過度或不足的現(xiàn)象，并允許自我規(guī)制者將工作重心聚焦于更具生產(chǎn)力的層面。與政府制定的外部規(guī)則相比，自我規(guī)制的規(guī)范基于社會(huì)規(guī)范和行業(yè)同行評議行為作出，可以幫助企業(yè)、行業(yè)將道德行為和原則內(nèi)化，有助于企業(yè)、行業(yè)更加尊重和切實(shí)接受規(guī)則，并導(dǎo)致更好的企業(yè)行為產(chǎn)生，避免企業(yè)與外部規(guī)則形成對抗?？傊`活性，低成本，市場自由，產(chǎn)業(yè)內(nèi)更多的義務(wù)、聲譽(yù)和道德感均系自我規(guī)制的優(yōu)勢所在。在這一點(diǎn)上，正好可以落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)決定提出的要將自治、法治、德治相結(jié)合，全面提升國家和社會(huì)治理能力的要求。[9]

（三）自我規(guī)制的作用

隨著全球范圍內(nèi)規(guī)制國家的興起，有關(guān)規(guī)制工具、規(guī)制結(jié)構(gòu)以及規(guī)制過程中公私規(guī)制者角色的探討日漸增多。先前大量的文獻(xiàn)對于將規(guī)制權(quán)力分配于獨(dú)立而專業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了論述，而如今則強(qiáng)調(diào)關(guān)注被規(guī)制者的作用，強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者通過參與程序參加到規(guī)制過程中來，從而改變了以往的規(guī)制結(jié)構(gòu)并順利實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。如前所述，自我規(guī)制極為復(fù)雜，“不僅因其與國家的關(guān)系而變化，同時(shí)也因其與參加者關(guān)系特征而不同（個(gè)體成員或者外部成員），因其結(jié)構(gòu)（獨(dú)立的組織還是卡特爾）、執(zhí)行方式（自己執(zhí)行規(guī)則還是依賴于個(gè)體成員來執(zhí)行）以及規(guī)則類型（可能是立法性、合同性或者無法律特征，是總體性或特定性的，模糊或者精確、簡單或者復(fù)雜）而變化?！盵10]當(dāng)前，為更好地認(rèn)知自我規(guī)制的作用，學(xué)理討論一般從以下幾個(gè)層面展開：

第一，從規(guī)制理念變遷的角度認(rèn)知自我規(guī)制的發(fā)展和作用。1980年代中葉以前，由于受凱恩斯主義的影響，政府規(guī)制成為統(tǒng)治的重要工具，傳統(tǒng)的自我規(guī)制項(xiàng)目被政府規(guī)制所替代。此后，規(guī)制理念以規(guī)制緩和為主，各國從法律層面探討不同行業(yè)領(lǐng)域放松規(guī)制的可能性。進(jìn)而，學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)從傳統(tǒng)命令與控制型規(guī)制重視構(gòu)成要件轉(zhuǎn)向以目的為導(dǎo)向的規(guī)制，于是倡導(dǎo)自愿、合作且能夠彌補(bǔ)政府規(guī)制不足的自我規(guī)制越來越受到青睞。[11]如今，在公私合作理念之下，利用自我規(guī)制已然成為政府在復(fù)雜多變社會(huì)下實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的重要方式之一，中國立法中提出的主體責(zé)任即為表現(xiàn)。當(dāng)然，發(fā)揮自我規(guī)制的作用并非要全面否定政府規(guī)制，2008年全球金融危機(jī)以及最近諸多自我規(guī)制失敗的案例驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。

第二，從與政府規(guī)制的關(guān)系分析自我規(guī)制的作用。從實(shí)踐來看，幾乎所有的規(guī)制機(jī)制都包含了政府的要素。即使在自我規(guī)制運(yùn)行框架之下，政府也將發(fā)揮一定的作用。如適用純粹自我規(guī)制之時(shí)，政府規(guī)制始終作為一種“威脅”，假使自我規(guī)制效果不佳，政府介入將隨之而來。而在需要政府批準(zhǔn)或認(rèn)可、激勵(lì)、支持以及政府依據(jù)法律要求企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自我規(guī)制或合作規(guī)制的項(xiàng)目中，政府依然會(huì)尊重自我規(guī)制的重要意義，通過法律、道德等多種規(guī)范激勵(lì)自我規(guī)制發(fā)揮積極作用。在這一點(diǎn)上，可以說政府規(guī)制與自我規(guī)制的作用呈現(xiàn)交融互動(dòng)的情景，中國改革開放以來的行政審批改革即為例證。

第三，從企業(yè)等組織的自主程度說明自我規(guī)制的作用。企業(yè)等組織的自主程度取決于政府介入的強(qiáng)弱，如有學(xué)者根據(jù)自主程度由弱到強(qiáng)的情形將自我規(guī)制發(fā)揮作用的方式分為三類，強(qiáng)調(diào)企業(yè)等組織實(shí)施自我規(guī)制之時(shí)的主觀意愿，或被激勵(lì)、或自愿接受、或主動(dòng)參與。①不同的主觀意愿將影響到自我規(guī)制發(fā)揮作用的效果，涉及法治框架下各類市場主體利益的調(diào)整，對于優(yōu)化營商環(huán)境意義重大。另外，值得注意的是自我規(guī)制發(fā)揮作用也與企業(yè)等組織自身的道德義務(wù)感有關(guān)，如今越來越多的企業(yè)等組織認(rèn)為商業(yè)活動(dòng)也要堅(jiān)持道德原則和基于公共利益的考量。這反向也會(huì)影響到自我規(guī)制的程序和作用。

第四，從遵從角度討論自我規(guī)制的作用。目前“全民守法”已然成為中國社會(huì)主義法治建設(shè)的核心要素之一。遵從理論的核心內(nèi)容就在于研究人們?yōu)槭裁匆胤ㄒ约叭绾问胤ǖ膯栴}。普通公眾一般認(rèn)為只有面臨嚴(yán)厲制裁和懲罰時(shí)，才會(huì)實(shí)現(xiàn)遵從。而重視自我規(guī)制的作用在于其系企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等組織基于法律框架作出的自愿行為，既可能追求自我利益，也可能追求公共利益。同時(shí)，因企業(yè)或行業(yè)的專業(yè)性知識(shí)，使得自我規(guī)制具有高度的有效性和回應(yīng)性，遵從效果更佳?？傊?，發(fā)揮自我規(guī)制的作用，不僅可以實(shí)現(xiàn)遵從，而且對于促進(jìn)全民守法、培育道德責(zé)任感意義重大。

第五，從規(guī)制策略角度探討自我規(guī)制的作用。當(dāng)一項(xiàng)事務(wù)面臨一系列規(guī)制主體、擁有一系列規(guī)范、政府和法律角色呈現(xiàn)多樣化選擇之時(shí)（如表2所示），就需要從規(guī)制策略角度展開考量。不同主體的能力、偏好、目標(biāo)均會(huì)影響到規(guī)制過程中的行為抉擇之時(shí)，政府能否發(fā)揮它應(yīng)有的影響力呢？行業(yè)協(xié)會(huì)是否被大企業(yè)俘獲呢？不同規(guī)范制定、采納是否遵循了正當(dāng)程序？最佳的規(guī)制結(jié)果往往涉及機(jī)制、工具、規(guī)范、目標(biāo)等的融合，然而，設(shè)計(jì)最佳融合結(jié)構(gòu)或者讓不同機(jī)構(gòu)和工具協(xié)同工作實(shí)非易事。學(xué)者為此提出了諸如回應(yīng)性規(guī)制、聰明的規(guī)制等策略來解決融合進(jìn)程中的沖突、替代、補(bǔ)充、順序以及具體情景具體選擇的問題，其中均強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視和發(fā)揮自我規(guī)制的作用。

第六，從責(zé)任分配的角度來凸顯自我規(guī)制的作用。自我規(guī)制要求被規(guī)制者和規(guī)制者展開合作，就涉及的問題達(dá)成可以接受的標(biāo)準(zhǔn)，將政府直接的監(jiān)督轉(zhuǎn)由企業(yè)和協(xié)會(huì)等主體實(shí)施。與以往僅僅強(qiáng)調(diào)兩者的對抗不同，自我規(guī)制意味著規(guī)制者和被規(guī)制者轉(zhuǎn)變成為合作、協(xié)商的關(guān)系。問題在于如何能夠讓被規(guī)制者真正負(fù)責(zé)、讓規(guī)制者對自我規(guī)制展開良好監(jiān)督，這也是責(zé)任分配的研究重點(diǎn)，更是自我規(guī)制發(fā)揮作用的重點(diǎn)。如學(xué)者提出“后設(shè)規(guī)制”（meta-regulation）理念，強(qiáng)調(diào)政府作為規(guī)制者的角色發(fā)生了變化，不過即使其內(nèi)涵是對自我規(guī)制的“規(guī)制”，但聚焦的仍然是首先以及如何充分發(fā)揮自我規(guī)制的作用。[12]

綜上所述，在利用自我規(guī)制之時(shí)，將其視為政府規(guī)制的全面替代的主張并不可取，而是應(yīng)當(dāng)將視野放諸于規(guī)制光譜的整個(gè)體系當(dāng)中，結(jié)合規(guī)制理念變遷、政府介入和私人自主程度，從規(guī)制策略、規(guī)制遵從和責(zé)任分配等層面來分析自我規(guī)制的作用，由此亦會(huì)接受其形態(tài)在現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜性。

三、食品安全自我規(guī)制的形態(tài)及運(yùn)作

（一）自我規(guī)制的復(fù)雜形態(tài)

任何樣態(tài)的規(guī)制均是為了改變特定的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)某種特定的目標(biāo)，如更為健康的公共環(huán)境、更安全的工作環(huán)境以及公平的營商環(huán)境。政府規(guī)制系國家經(jīng)常使用、用以解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展問題的重要方式，但結(jié)果導(dǎo)致國家立法愈來愈多、愈來愈復(fù)雜，繁瑣的許可程序、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、司法決定亦為被規(guī)制者施加了沉重的負(fù)擔(dān)。雖然傳統(tǒng)規(guī)制理論鮮有論述“自我規(guī)制”，然而從各國發(fā)展來看，自我規(guī)制正在與其他方式共同協(xié)力成為有效的治理手段之一。實(shí)踐中，自我規(guī)制包羅萬象、形態(tài)多樣。中國學(xué)界傾向于將含有政府因素的自我規(guī)制概括稱為“合作規(guī)制”。參見高秦偉：《私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定——基于合作規(guī)制的法理》，《中外法學(xué)》2012年第4期;劉紹宇：《論互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟(jì)的合作規(guī)制模式》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。原因在于相較于規(guī)制理念中許多前沿性的議題，合作規(guī)制確實(shí)因更為形象、簡潔而易被中國學(xué)界和實(shí)踐所接受，進(jìn)而在2015年《食品安全法》第3條的基礎(chǔ)上形成了所謂的“社會(huì)共治”格局和理念。不過，僅僅強(qiáng)調(diào)“合作”略顯單薄，調(diào)控、保障、促進(jìn)、激勵(lì)、監(jiān)督等因素亦需加以考量，正是這些因素導(dǎo)致自我規(guī)制呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)。要想充分發(fā)揮自我規(guī)制的作用并有針對性地再規(guī)制，對自我規(guī)制的復(fù)雜形態(tài)加以討論分析實(shí)屬必然。審視既有的文獻(xiàn)，有關(guān)自我規(guī)制形態(tài)的表述很多。由于知識(shí)背景不同，學(xué)者的劃分并不一致，有學(xué)者甚至提出了12種分類。See?Christopher?T.?Marsden：?“Internet?Co-Regulation?and?Constitutionalism：?Towards?European?Judicial?Review”，?International?Review?of?Law，?Computers?&?Technology，?Vol.26，?No.2-3，?2012，?p.216.經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)，唯有關(guān)注以下變量，才能很好地認(rèn)知和把握自我規(guī)制的運(yùn)作，發(fā)揮其優(yōu)勢且使之與政府規(guī)制形成合力。

第一，自我規(guī)制本身的特征。根據(jù)主體特征，自我規(guī)制可分為個(gè)體自我規(guī)制與群體自我規(guī)制。前者如單個(gè)企業(yè)制定規(guī)范并執(zhí)行，而后者為行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織、其他利益相關(guān)者等組織。從形式上看，行業(yè)協(xié)會(huì)等組織形成的自我規(guī)制多是經(jīng)合同或討論形成的自我規(guī)制，亦含有合作之意蘊(yùn)。這里有必要討論自我規(guī)制和合作規(guī)制的關(guān)系。一般認(rèn)為合作規(guī)制意味著規(guī)制者和被規(guī)制者的聯(lián)合，而許多的自我規(guī)制事實(shí)上也與政府相關(guān)聯(lián)，所以一些政府介入程度較高的自我規(guī)制也構(gòu)成了合作規(guī)制的內(nèi)容，難以分辨。但也有學(xué)者試圖對強(qiáng)制型自我規(guī)制（enforced?self-regulation）與合作規(guī)制進(jìn)行辨析，認(rèn)為后者是指由政府監(jiān)督和/或批準(zhǔn)的自我規(guī)制，而前者是指將規(guī)制職能授權(quán)給被規(guī)制者，由被規(guī)制者負(fù)責(zé)實(shí)施。[13]

第二，政府介入的程度。自我規(guī)制的基礎(chǔ)在于將傳統(tǒng)職業(yè)道德與專業(yè)操守，通過自我管理以及對于不當(dāng)行為的自我懲罰，形成正當(dāng)?shù)?、符合道德要求的職業(yè)秩序。自我規(guī)制并不代表政府退出規(guī)制，而是將某部分的權(quán)力交給企業(yè)和行業(yè)來執(zhí)行。根據(jù)政府介入程度，有學(xué)者將自我規(guī)制分為四種形態(tài)中文介紹參見李洪雷：《論互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制體制——在政府規(guī)制與自我規(guī)制之間》，《環(huán)球法律評論》2014年第1期。：一是委任型自我規(guī)制，根據(jù)政府要求或者指令形成、實(shí)施規(guī)范;二是批準(zhǔn)型自我規(guī)制，集體組織自己形成規(guī)則，但須經(jīng)政府批準(zhǔn);三是強(qiáng)迫型自我規(guī)制，雖然產(chǎn)業(yè)形成與實(shí)施規(guī)制，但卻是在政府威脅之下展開;四是自愿型自我規(guī)制，政府未予介入。在此基礎(chǔ)之上，進(jìn)而還可以劃分為有法律授權(quán)的自我規(guī)制和無法律授權(quán)的自我規(guī)制。前者系立法授權(quán)企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)令其自我規(guī)制，政府以法律為支持，為行業(yè)設(shè)定任務(wù)。后者是指政府鼓勵(lì)、審查、批準(zhǔn)或認(rèn)可自我規(guī)制計(jì)劃，并無法律要求作為支撐。

第三，自我規(guī)制在規(guī)制各個(gè)階段所發(fā)揮的作用。規(guī)制過程大體包括三個(gè)階段：規(guī)則制定;規(guī)制執(zhí)行和監(jiān)督;規(guī)制實(shí)施和處罰。從純粹自我規(guī)制至政府規(guī)制之間，包括大量種類繁多的自我規(guī)制和合作規(guī)制。之所以很難將此兩者加以區(qū)分，就在于自我規(guī)制在不同的規(guī)制階段所發(fā)揮作用不同，并引發(fā)不同的認(rèn)知。對于政府規(guī)制而言，行政機(jī)關(guān)系三個(gè)階段主要甚至是唯一的責(zé)任者，而在被規(guī)制者以及其他主體參與的情形下，形態(tài)就變得更加紛亂復(fù)雜。

第四，自我規(guī)制的效力問題。純粹自我規(guī)制基于自愿而實(shí)施，并無普遍性的拘束力。如法院認(rèn)為食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并非法定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，參見上訴人朱某某與被上訴人青島京東昌益得貿(mào)易有限公司、被上訴人北京京東叁佰陸拾度電子商務(wù)有限公司買賣合同糾紛案，北京市第二中級(jí)人民法院民事判決書，（2019）京02民終1201號(hào)，2019年1月30日。不過，當(dāng)企業(yè)或者行業(yè)自愿參與到自我規(guī)制協(xié)議或者項(xiàng)目之中，一旦各方締結(jié)合同就具有法律拘束力。自我規(guī)制也會(huì)受到命令與控制型規(guī)制的支持，以便將那些不合規(guī)的參與者從項(xiàng)目中移除，保證強(qiáng)制性要求的實(shí)現(xiàn)。自我規(guī)制有時(shí)要求建立協(xié)商規(guī)制框架，允許利益相關(guān)者就如何應(yīng)對第三方利益、信息獲取、執(zhí)法等問題展開協(xié)商。因此，透明度、公正性、專業(yè)知識(shí)、代表性、說明理由、比例性或者反歧視性等要求適用于被規(guī)制者行為的程度，亦將影響自我規(guī)制的效力和形態(tài)特征。

（二）食品安全自我規(guī)制的形態(tài)

眾所周知，食品行業(yè)規(guī)模巨大，擁有多元化的部門和全球化的生產(chǎn)鏈，對公眾的生產(chǎn)生活更是意義非凡。傳統(tǒng)理論認(rèn)為保障食品安全是政府事務(wù)，政府規(guī)制尤其是命令與控制型規(guī)制將發(fā)揮重要作用。然而，鑒于食品生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)方式明顯發(fā)生變化，導(dǎo)致最近數(shù)十年來無論是國內(nèi)還是國際范圍所發(fā)生的食品安全事件，其范圍、嚴(yán)重程度、頻率和影響均不斷加劇且極具挑戰(zhàn)性，這一切使得自我規(guī)制體系極具吸引力。目前，在各國和全球食品安全規(guī)制之中，諸多的自我規(guī)制項(xiàng)目發(fā)揮著舉足輕重的作用，私人食品標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任項(xiàng)目、跨國私人規(guī)制等，沒有哪個(gè)規(guī)制領(lǐng)域能夠使用如此多的自我規(guī)制。企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)為自己或者成員制定標(biāo)準(zhǔn)，擁有全球供應(yīng)鏈的企業(yè)為其外國供應(yīng)商制定有關(guān)環(huán)境的行為規(guī)范。許多企業(yè)加入自愿計(jì)劃，對其產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證和標(biāo)識(shí)，以表明符合社會(huì)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，企業(yè)聘請第三方審核機(jī)構(gòu)評估自己的遵從情況，等等。在這些所有形式之中，被規(guī)制者廣泛參與到制定和實(shí)施符合公共利益的規(guī)制當(dāng)中，與政府規(guī)制共同保障食品安全。食品安全規(guī)制因而呈現(xiàn)出多種維度：公與私、強(qiáng)制與自愿、規(guī)范性與說服性、規(guī)則與原則、事前與事后、集權(quán)與分權(quán)、結(jié)果與過程等因素相互交織?？傊称钒踩晕乙?guī)制正成為一個(gè)龐大且不斷增長的規(guī)制現(xiàn)象，體現(xiàn)為行為規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證以及與信任相關(guān)的機(jī)制，而且隨著時(shí)間推移，食品安全自我規(guī)制工具箱會(huì)變得更加多樣化。

食品安全自我規(guī)制越來越多地受到政府的支持、鼓勵(lì)或者認(rèn)可，與此同時(shí)，政府越來越多地與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織等共享規(guī)制權(quán)。這種樣態(tài)偏離了傳統(tǒng)規(guī)制者和被規(guī)制者二元對峙的情景，體現(xiàn)出合作的方法論。對于食品安全法治中的自我規(guī)制形態(tài)，除利用前述變量加以分析外，有學(xué)者將其簡化為自上而下模式和自下而上模式（如表3所示），指出規(guī)制權(quán)力來源以及政府、企業(yè)等組織的不同作用，目的在于清晰地了解自我規(guī)制與政府規(guī)制如何在具體運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。[14]前者模式下自我規(guī)制主要由法律專門規(guī)定、控制，立法機(jī)關(guān)或者規(guī)制機(jī)關(guān)會(huì)向企業(yè)等組織分配特定的規(guī)制任務(wù)，進(jìn)而形成法律授權(quán)，企業(yè)等組織的規(guī)制可以單方面對第三方產(chǎn)生具有法律拘束力的影響。也就是說，如果某個(gè)企業(yè)滿足了在授權(quán)框架下的企業(yè)等組織的規(guī)制要求，那么就意味著該企業(yè)也遵守了法律要求。在此模式下，規(guī)制機(jī)關(guān)占據(jù)了主導(dǎo)地位：它規(guī)定了企業(yè)等組織運(yùn)作的法定任務(wù)和條件、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。后者模式下規(guī)制機(jī)關(guān)通過批準(zhǔn)、認(rèn)可、促進(jìn)或者支持自我規(guī)制計(jì)劃的做法實(shí)施自我規(guī)制，此類承認(rèn)并未為相關(guān)的自我規(guī)制提供法律授權(quán)，自我規(guī)制計(jì)劃構(gòu)成了對法律框架的補(bǔ)充或者超越。自上而下模式下，立法被認(rèn)為是規(guī)制的來源，其定義了規(guī)制目標(biāo)和框架，但同時(shí)也為自我規(guī)制提供了空間，以便企業(yè)在給定的框架內(nèi)制定自己的規(guī)范。這種模式也被稱為強(qiáng)制型自我規(guī)制。自下而上模式下，政府加入到了由企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)制定的自我規(guī)制計(jì)劃之中，實(shí)踐中它們將不斷改善規(guī)劃、文件控制和培訓(xùn)、監(jiān)督，系統(tǒng)性提升遵從水準(zhǔn)。這種模式也被稱為事后承認(rèn)的產(chǎn)業(yè)型自我規(guī)制。此種模式能夠有效應(yīng)對現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性及其風(fēng)險(xiǎn)。

就中國而言，十年間，無論是立法、修法還是法律實(shí)施，均在一定程度上強(qiáng)調(diào)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。究其原因在于中國食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)量龐大，從大型企業(yè)至數(shù)以萬計(jì)的小攤販、小餐飲、小作坊，法律意識(shí)、商業(yè)道德感和合規(guī)能力參差不齊，給食品安全規(guī)制帶來了前所未有的挑戰(zhàn);而規(guī)制機(jī)關(guān)則因部門分割、資源有限、專業(yè)能力不足等因素使得強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任成為必然選擇。實(shí)踐中，除2009年和2015年《食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任作出規(guī)定外，其他層次的立法也對之進(jìn)行了詳細(xì)要求。如原國家質(zhì)檢總局于2010年制定了《食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定》、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2016年制定了《關(guān)于進(jìn)一步監(jiān)督大型食品生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任的指導(dǎo)意見》等。這些立法意在鼓勵(lì)企業(yè)制定自己的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，然后自行監(jiān)督其運(yùn)營或引入第三方審核機(jī)制，以確保標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范能夠滿足法律要求;希冀能夠借助企業(yè)的力量，擺脫單純依賴行政機(jī)關(guān)不定期檢查來促進(jìn)遵從的困境。不過，總結(jié)這些討論和實(shí)踐的做法，可以發(fā)現(xiàn)中國食品安全法治領(lǐng)域中的自我規(guī)制形態(tài)多傾向于自上而下模式，政府推動(dòng)較多，企業(yè)自愿性尚待進(jìn)一步挖潛，這顯然與中國的規(guī)制傳統(tǒng)有關(guān)。[15]

（三）食品安全自我規(guī)制的運(yùn)作——以HACCP為例

作為食品安全領(lǐng)域典型的自我規(guī)制模式，HACCP將企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理模式納入法治的關(guān)注范疇之內(nèi)，要求企業(yè)“對自己的運(yùn)作、治理、控制等行為展開自我評估、設(shè)計(jì)和管理”。?[16]其既可能是純粹的自我規(guī)制（企業(yè)自愿制定管理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策），也可能系強(qiáng)制型自我規(guī)制（企業(yè)被立法要求去評估、控制和監(jiān)督自己創(chuàng)造的風(fēng)險(xiǎn)）。HACCP的優(yōu)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，并涉及食品安全的整個(gè)過程從而識(shí)別和應(yīng)對潛在的問題。[17]由于它是一種體系性的方法，迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須利用專業(yè)特長、關(guān)注整個(gè)食品安全過程，了解每個(gè)控制點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)計(jì)應(yīng)對方案。因此，HACCP顯然是一種量體裁衣式的工具，對食品安全企業(yè)管理層的專業(yè)要求較高，需要管理層大量承諾才能成功實(shí)施。它的實(shí)施，能夠?yàn)槠髽I(yè)、行業(yè)和個(gè)人提供充分的機(jī)會(huì)來適應(yīng)新風(fēng)險(xiǎn)、新技術(shù)以及從所產(chǎn)生的問題中學(xué)習(xí)。

HACCP在運(yùn)行中之所以會(huì)出現(xiàn)前述兩種形態(tài)，與自我規(guī)制的復(fù)雜形態(tài)相關(guān)，也與各國對自我規(guī)制的理解和適用不同有關(guān)。歐盟認(rèn)為自我規(guī)制是指行業(yè)規(guī)范或者由企業(yè)等組織發(fā)展的規(guī)則，與國家的法律框架相一致。而美國則認(rèn)為自我規(guī)制是獨(dú)立于國家公法框架外的另一套體系。實(shí)踐運(yùn)作過程中，歐盟是由成員國國家立法推動(dòng)的自我規(guī)制，而美國則主要是由企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)實(shí)施的自我規(guī)制。美國最早于1960年代開始使用HACCP體系，預(yù)防性地應(yīng)對食品安全，并在整個(gè)過程中強(qiáng)調(diào)對食品安全的保障，而非僅在產(chǎn)品末端展開檢查以確保食品安全。不過，在實(shí)施過程中，因多數(shù)系純粹的自我規(guī)制，所以美國小企業(yè)實(shí)施的自愿性并不高。與美國僅適用于部分行業(yè)相比，歐盟則要求所有食品企業(yè)采納HACCP體系，加上歐盟的HACCP融入了政府規(guī)制的因素，不僅中小型企業(yè)愿意接受，一些企業(yè)的規(guī)范甚至被轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，而且執(zhí)行力也相對較好。不過，由于政府介入過多，導(dǎo)致歐盟適用HACCP過于嚴(yán)格、僵化，相比于美國則很難適應(yīng)技術(shù)變化的需求?？傮w而言，對于HACCP運(yùn)作需要關(guān)注企業(yè)規(guī)模、類型、常規(guī)化、執(zhí)法方式和遵從認(rèn)知等因素。[18]

近些年來，為了提升遵從率，美國開始將一些自愿HACCP轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性的要求。中國的情況亦是如此，并朝著借鑒歐盟的方向發(fā)展，不同的是《食品安全法》多以鼓勵(lì)使用為主、并非強(qiáng)制性要求。實(shí)踐中，有關(guān)HACCP的實(shí)施情況，激勵(lì)和效果因不同地域、不同企業(yè)而變化。實(shí)施HACCP的主要為大中型企業(yè)，小型企業(yè)因缺少實(shí)施激勵(lì)，效果并不明顯。同時(shí)，企業(yè)專業(yè)性、第三方認(rèn)證、政府介入等能力如何切實(shí)提升均需要進(jìn)一步探討。[19]雖然諸多理論認(rèn)為HACCP是對食品安全展開系統(tǒng)性預(yù)防的方法，并強(qiáng)調(diào)整個(gè)過程中的食品安全保障，而非傳統(tǒng)的針對最終產(chǎn)品、以檢查為主的食品安全規(guī)制方法。但是作為企業(yè)或者行業(yè)卻不斷地在追問：強(qiáng)調(diào)自我規(guī)制的利用是否會(huì)壓縮私人自治的空間？將直接的監(jiān)督角色從政府轉(zhuǎn)移至被規(guī)制者，是否會(huì)導(dǎo)致被規(guī)制者過度行政化？是否會(huì)給被規(guī)制者施加了過度的責(zé)任和義務(wù)？[20]從中國目前的情況來看，食品安全自我規(guī)制的運(yùn)作仍然存在較大的完善空間。

四、規(guī)制設(shè)計(jì)與學(xué)理反思

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，既需要發(fā)揮市場作用，亦需要發(fā)揮政府作用。長期以來，立法總是使規(guī)制者和被規(guī)制者之間相互割裂甚至對立，導(dǎo)致法律遵從持續(xù)低迷。對自我規(guī)制的強(qiáng)調(diào)無疑為食品安全法治提供了有效的應(yīng)對之策，但是其并不意味著政府可以無所作為，而是需要針對自我規(guī)制的不足，對自我規(guī)制展開再規(guī)制。與此同時(shí)，中國食品安全法治建設(shè)歷經(jīng)十余年的發(fā)展之后，亦需要從學(xué)理視角對自我規(guī)制的現(xiàn)象加以深入研究和反思。比如研究在中國語境下，如何切實(shí)激勵(lì)企業(yè)和行業(yè)自我規(guī)制;比如要深入反思政府規(guī)制如何進(jìn)一步作出回應(yīng)的問題。需要注意的是，這種再規(guī)制絕非以政府直接介入為主要特征，有時(shí)還可以利用第三方作為替代性的規(guī)制者，用以監(jiān)督或者檢查規(guī)范是否得到執(zhí)行。為此，有必要針對自我規(guī)制的不足，結(jié)合相關(guān)理論，提出具有指導(dǎo)性質(zhì)的規(guī)制設(shè)計(jì)原則。學(xué)術(shù)反思層面，將就法律確定性、法律責(zé)任、法律與道德互動(dòng)、公法與私法融合等問題展開探討，為實(shí)踐累積智識(shí)，亦為環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)、生物安全等其他領(lǐng)域的法治和規(guī)制提供借鏡。

（一）自我規(guī)制的不足

任何一項(xiàng)制度和技術(shù)均有其不足，自我規(guī)制亦不例外。如學(xué)者們認(rèn)為由于存在認(rèn)知偏見，自我規(guī)制容易產(chǎn)生規(guī)制俘獲，因?yàn)樽晕乙?guī)制可能會(huì)被大企業(yè)所操縱，有時(shí)還有可能成為限制進(jìn)入、競爭的工具，如何保護(hù)中小企業(yè)或者某些地區(qū)業(yè)者的利益均值得關(guān)注。自我規(guī)制取決于企業(yè)和行業(yè)的自愿性，而不同企業(yè)和行業(yè)的差異性自愿亦將影響到遵從。實(shí)施自我規(guī)制，會(huì)將相關(guān)責(zé)任從規(guī)制者轉(zhuǎn)移至被規(guī)制者，導(dǎo)致規(guī)制者更加無法了解被規(guī)制事務(wù)中的專業(yè)知識(shí)。同樣，因自我規(guī)制的效果會(huì)影響到第三人，許多情況下，透明度以及其他民主合法性要求并未能得到滿足，導(dǎo)致企業(yè)也很難有效承擔(dān)起相應(yīng)的政府責(zé)任。[21]一般而言，政府規(guī)制的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益，自我規(guī)制總是出于企業(yè)利益而要求避免政府直接介入。即使自我規(guī)制過程中會(huì)考慮到公共利益的問題，然而企業(yè)關(guān)切的視角相對狹窄，難以形成合理規(guī)制?？咕芸刂剖侨魏沃黧w的本性，因而自我規(guī)制可能導(dǎo)致規(guī)制不足現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重忽視消費(fèi)者和公眾的根本利益。以HACCP為例，此種自我規(guī)制可能存在規(guī)范性較低的情形，引致的問題在于：企業(yè)將在沒有真正解決潛在問題的情景下就履行更多的規(guī)制義務(wù)。它們或許會(huì)通過內(nèi)部程序?qū)崿F(xiàn)和完成規(guī)制監(jiān)督任務(wù)，但這些程序更多地是象征性的，規(guī)制效果令人擔(dān)憂。

對于中國而言，龐大的生產(chǎn)經(jīng)營體系、復(fù)雜的規(guī)制體系、多樣化的消費(fèi)需求對企業(yè)自我規(guī)制均帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。在政府規(guī)制傳統(tǒng)影響根深蒂固的情形下，要求企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自我規(guī)制，原本就是奢求。進(jìn)一步，即使實(shí)施自我規(guī)制，規(guī)制者和被規(guī)制者始終存在一定的認(rèn)知差異，如公共利益與實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化目標(biāo)的差異導(dǎo)致雙方很難找到彌合這些分歧并讓被規(guī)制者對這些分歧真正負(fù)責(zé)的方法。在中國食品安全法治剛剛引入自我規(guī)制之際，將商業(yè)倫理、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等概念納入企業(yè)責(zé)任之中，可能會(huì)淡化對企業(yè)法律責(zé)任的認(rèn)知及其實(shí)現(xiàn)，并因法治的不健全而喪失自我規(guī)制本身所具有的優(yōu)勢。同時(shí)，對企業(yè)內(nèi)部施加要求，亦有可能削弱企業(yè)內(nèi)部管理的能力。一直以來，中國企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)自我規(guī)制的能力就存在明顯不足，[22]即使實(shí)施所謂的法定自我規(guī)制、受規(guī)制的自我規(guī)制或者強(qiáng)制型自我規(guī)制，往往因?yàn)槿狈姾拖M(fèi)者的開放性、透明度、問責(zé)以及可接受性而備受指責(zé)。被規(guī)制者內(nèi)部的合規(guī)部門總是無法保持獨(dú)立性，導(dǎo)致公眾難以信任自我規(guī)制組織會(huì)服務(wù)于公眾或者消費(fèi)者利益。許多法定要求被企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)視為“負(fù)擔(dān)”，如何將回應(yīng)性、反思性法律特征貫穿于企業(yè)行為之中;[23]如何讓企業(yè)既遵守法律責(zé)任又超越法律責(zé)任，將道德內(nèi)在化，均是中國企業(yè)自我規(guī)制運(yùn)行過程中突出存在的問題。

（二）規(guī)制設(shè)計(jì)原則

針對自我規(guī)制的不足，有必要再規(guī)制。[24]實(shí)踐中，針對自我規(guī)制的再規(guī)制做法主要體現(xiàn)為：要對自我規(guī)制的運(yùn)作展開適當(dāng)報(bào)告，并對規(guī)制績效進(jìn)行實(shí)質(zhì)和持續(xù)性分析、評估。報(bào)告、評估均是獲得專業(yè)知識(shí)的重要途徑，既可以發(fā)展最佳實(shí)踐，也可以確定更為適合自我規(guī)制的領(lǐng)域。要公開企業(yè)規(guī)制績效，公開可以激勵(lì)企業(yè)或行業(yè)將自我規(guī)制作為重要的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，讓公眾對落后者加以監(jiān)督。要利用內(nèi)部道德和合規(guī)組織持續(xù)促進(jìn)、維持自我規(guī)制的專業(yè)化水平。要對自我規(guī)制定期檢查，并對有問題的企業(yè)保持更具強(qiáng)勢性的調(diào)查能力。自我規(guī)制需要正式的監(jiān)督作為后盾，而且需要因規(guī)制環(huán)境的變化而調(diào)整檢查頻次和方式。要對不采取自我規(guī)制的企業(yè)或行業(yè)確定規(guī)制底線，并依據(jù)規(guī)制金字塔調(diào)整執(zhí)法方式，從而加深企業(yè)對規(guī)制目標(biāo)的內(nèi)部承諾。要在適當(dāng)?shù)那闆r下，于規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督和執(zhí)法等工作中引入第三方機(jī)構(gòu)。第三方可以發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，政府亦可以依據(jù)第三方提供的報(bào)告實(shí)質(zhì)性地評估規(guī)制質(zhì)量。如果自我規(guī)制項(xiàng)目被證明無效，那么政府必須保留一些權(quán)力作為監(jiān)督的后盾。再規(guī)制時(shí)，除針對自我規(guī)制本身作出調(diào)整之外，更應(yīng)當(dāng)以規(guī)制光譜為基準(zhǔn)，發(fā)揮各種方式的作用，并遵循以下原則對規(guī)制作出整體設(shè)計(jì)：

第一，規(guī)制要符合簡約性要求，要首先選擇干預(yù)較少的措施。繁文縟節(jié)給企業(yè)帶來了負(fù)擔(dān)，阻礙了創(chuàng)新、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)效率，甚至對規(guī)制的民主性與合法性構(gòu)成挑戰(zhàn)。近年來，包括中國在內(nèi)的許多國家為此展開了改革，如“簡政放權(quán)”“放管服”等理念的提出和實(shí)踐。這種方式有利于減少政府干預(yù)，但也會(huì)涉及憲法框架下政府是否必須在某些特定領(lǐng)域展開規(guī)制的追問。什么時(shí)候可以使用自我規(guī)制？什么時(shí)候是自我規(guī)制而非政府規(guī)制更適合解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題？為此，符合簡約性要求的規(guī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：其一，輔助性要求。一般情況下堅(jiān)持市場優(yōu)先，不應(yīng)當(dāng)在沒有必要的情況下而假定有多元性需求。當(dāng)從各種可能、正確的解決方案中進(jìn)行抉擇之時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇最為簡潔的解決方案;當(dāng)政府規(guī)制和自我規(guī)制均可適用于某一領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮自我規(guī)制。其二，適當(dāng)性要求。要考慮自我規(guī)制是否適宜于規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，或者相反。不過對此很難形成整體性的指導(dǎo)原則，一般情況下應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)制領(lǐng)域的發(fā)展水平、市場文化、利益相關(guān)者的數(shù)量和動(dòng)機(jī)，以及利益相關(guān)者實(shí)施自我規(guī)制的能力。其三，使用自我規(guī)制不得危害公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者侵犯基本權(quán)利與義務(wù)，即使精減規(guī)制，還必須考慮利益相關(guān)者在多大程度上能夠確保遵守他們所采用的規(guī)則。對于自我規(guī)制本身所滋生的責(zé)任、合法性、民主性等問題，仍然有必要加以再規(guī)制。

第二，規(guī)制要符合回應(yīng)性要求，要通過工具匹配促進(jìn)規(guī)制結(jié)果的全面實(shí)現(xiàn)?；貞?yīng)性規(guī)制是1990年代興起的規(guī)制理念，它試圖用一種高度靈活、因條件而異、適應(yīng)性強(qiáng)的規(guī)制進(jìn)路來替代傳統(tǒng)的通過命令與控制增強(qiáng)威懾和提升遵從的理念。在考慮如何根據(jù)個(gè)別情況調(diào)整規(guī)制策略時(shí)，回應(yīng)性規(guī)制設(shè)計(jì)出一個(gè)“規(guī)制金字塔”，列舉出不同類型的規(guī)制工具。有關(guān)回應(yīng)性規(guī)制中的規(guī)制金字塔，可參見Ian?Ayres?&?John?Braithwaite：?Responsive?Regulation：?Transcending?the?Deregulation，?Oxford?University?Press，?1992，?pp.35-39.它的主要內(nèi)涵是：規(guī)制者不會(huì)拒絕使用處罰方式，但是可能會(huì)先從金字塔底端開始，從對話、說服開始回應(yīng)。工具的回應(yīng)性體現(xiàn)于需要沿著金字塔的表面逐級(jí)提升和選擇;存在可靠的懲罰峰值，如果激活，足以有力地制止最過分的違法者。逐級(jí)提升便于規(guī)制者作出針鋒相對的回應(yīng)，以形成回應(yīng)性規(guī)制的基礎(chǔ);同時(shí)又具有威懾價(jià)值，確保公平價(jià)值。最早版本的金字塔與執(zhí)行策略相關(guān)，自我規(guī)制處于最底端，因?yàn)閯?dòng)態(tài)、靈活地解決問題更加符合被規(guī)制事務(wù)的本質(zhì)。對回應(yīng)性規(guī)制的批評是當(dāng)較少的干預(yù)主義策略失靈后，它強(qiáng)調(diào)沿著金字塔升級(jí)，然而忽略了在金字塔同一層面尚存在更具創(chuàng)造性的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制形式。

第三，規(guī)制要堅(jiān)持多元主義主張，在行政資源匱乏或者不存在直接政府規(guī)制的情況下，鼓勵(lì)使用多元主體承擔(dān)規(guī)制功能。如前所述，回應(yīng)性規(guī)制系一種國家主義理論，側(cè)重于關(guān)注政府如何作出行為的問題。而政府易于被俘獲、腐敗和責(zé)任不足，為此，學(xué)者們開始對規(guī)制金字塔作出修正，如多元主體參與的規(guī)制金字塔，認(rèn)為市場驅(qū)動(dòng)的非政府規(guī)制者可以創(chuàng)建一個(gè)命運(yùn)共享的集體，進(jìn)而彌補(bǔ)國家主義的不足。[25]與回應(yīng)性要求不同，規(guī)制多元主義強(qiáng)調(diào)關(guān)注規(guī)制結(jié)構(gòu)、不同主體的行為以及規(guī)制領(lǐng)域等的整合問題，深化了對規(guī)制過程的研究。當(dāng)然，規(guī)制金字塔的選擇本身就是一種過程，最初僅從政府視角出發(fā)，關(guān)注執(zhí)法工具選擇的回應(yīng)性，而如今加上對于不同主體及其行為過程的研究，特別重視多元主體、多元規(guī)范、多種工具的互動(dòng)與選擇使用。重視多元主義的主張，既要將規(guī)制的宏觀、微觀背景聯(lián)系在一起，又要將規(guī)制的制定和實(shí)施聯(lián)系在一起，并朝著更加連貫和一般性的規(guī)制理論方向發(fā)展。

第四，規(guī)制要符合有效性要求，持續(xù)促進(jìn)更好規(guī)制的實(shí)現(xiàn)。更好規(guī)制的理念在于并非簡單地廢除或者取消規(guī)制，而是如何有效地改進(jìn)規(guī)制體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)提升規(guī)制質(zhì)量為目標(biāo)。為此，規(guī)制者應(yīng)該在規(guī)制的各個(gè)階段，對大量的規(guī)制和非規(guī)制政策工具進(jìn)行充分比較，并思考成本、收益、分配效應(yīng)以及行政管理性要求等相關(guān)問題。在這一點(diǎn)上，聰明的規(guī)制理論在一定程度上亦有助于有效性要求的實(shí)現(xiàn)，其本身意味著社會(huì)控制的靈活性、想象力和創(chuàng)新性。該理論強(qiáng)調(diào)在大多數(shù)情況下，使用多種而非單一的規(guī)制工具，允許更多的主體參與，進(jìn)而促成規(guī)制工具之間的結(jié)合、互補(bǔ)、替代以及和參與者展開有效組合，以滿足解決特定問題的需要，并產(chǎn)生更好規(guī)制的效果。[26]為了實(shí)現(xiàn)規(guī)制的有效性，需要在規(guī)制實(shí)施前、過程中以及之后，作出有效參與和評估。此類工具一般包括了咨詢、專家意見、規(guī)制影響分析、實(shí)驗(yàn)性立法等。

第五，規(guī)制設(shè)計(jì)目標(biāo)在于遵從，但更要鼓勵(lì)企業(yè)在現(xiàn)有法律要求范圍內(nèi)“超越合規(guī)”，使相關(guān)行為更符合道德性。一般認(rèn)為基于威懾的政府規(guī)制可以有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但公眾和企業(yè)的態(tài)度同樣重要，此即為遵從需要關(guān)注的議題。進(jìn)一步的追問在于：人們?yōu)槭裁匆胤?？行政機(jī)關(guān)如何鼓勵(lì)人們自愿遵守法律？在以結(jié)果導(dǎo)向的遵從模式下，人們關(guān)注的是被規(guī)制者是否按照法律規(guī)定作出活動(dòng)。公眾理性評估不遵從法律的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)不遵從行為被發(fā)現(xiàn)的可能以及預(yù)期的罰款相對較小時(shí)，便選擇不遵從。威懾確實(shí)可以阻卻不遵從行為，但無法解釋為什么公眾在沒有威懾情況下卻依然守法？而在以過程為導(dǎo)向的遵從模式下，遵從過程本身作為勾連規(guī)制者與被規(guī)制者的橋梁而存在。從被規(guī)制者的視角來看，整個(gè)過程體現(xiàn)了其對法律的理解，對于規(guī)制目標(biāo)和合規(guī)態(tài)度的平衡。從規(guī)制者的視角來看，整個(gè)過程體現(xiàn)了其對促進(jìn)合規(guī)作出的努力，與更為普遍性的規(guī)制體系的合法性、可信賴性相關(guān)。公眾基于道德義務(wù)而遵守法律，原因在于法律是公平和正義的體現(xiàn)。因此，遵從行為成為自愿性行為。實(shí)踐中，除公共機(jī)構(gòu)本身的合法性之外，規(guī)制過程中的程序正義亦有益于促進(jìn)自愿合規(guī)，更有利法律的再發(fā)展以及和道德、自治的互動(dòng)。[27]

（三）學(xué)理反思

亙古以來，食品就居于人類生活的中心位置，因此，公眾高度期望中國食品安全法治和規(guī)制體系能夠成為預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)并確保公眾健康的典范。然而，鑒于食品安全規(guī)制體系的分散性、透明度、決策中科學(xué)知識(shí)的運(yùn)用、反饋系統(tǒng)等因素，確保食品安全成為極具挑戰(zhàn)的事業(yè)。迄今為止，中國食品安全法治中規(guī)定較多的依然是命令與控制型規(guī)制，自我規(guī)制雖有一些，但如何適用仍然需要進(jìn)一步總結(jié)。前述改進(jìn)與設(shè)計(jì)原則即是從更為廣闊的視野出發(fā)，試圖在強(qiáng)化政府規(guī)制和使用自我規(guī)制之間達(dá)致平衡。這些討論意義重大，將使規(guī)制過程比以往更加透明、更具有民主性和靈活性，使規(guī)制者和被規(guī)制者能夠更加積極地塑造公共生活，亦導(dǎo)致傳統(tǒng)的行政法體系正在被網(wǎng)絡(luò)化的責(zé)任體系所替代。[28]問題在于：企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)是否有足夠的知識(shí)、能力去展開自我規(guī)制和合作規(guī)制？自我規(guī)制有哪些類型，在哪些領(lǐng)域可以發(fā)揮作用？優(yōu)勢和不足有哪些，如何克服？在合作規(guī)制中企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系如何？如何實(shí)現(xiàn)合作？行政機(jī)關(guān)是否有足夠的知識(shí)、能力去利用與整合自我規(guī)制與合作規(guī)制，如何處理政府規(guī)制和自我規(guī)制、合作規(guī)制的關(guān)系等，這些問題都需要從學(xué)理上予以回應(yīng)。

命令與控制型規(guī)制之下，法律規(guī)范要求簡潔、易懂且具有一致性。但是法律很難以簡約的語言回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，一般的、抽象性構(gòu)成要件面臨復(fù)雜、專業(yè)的問題之時(shí)略顯疲態(tài)。為此，行政機(jī)關(guān)將會(huì)發(fā)布更多的行政規(guī)范性文件。為了應(yīng)對這一運(yùn)作產(chǎn)生的問題，法律明確性原則試圖發(fā)揮作用。法律明確性原則包含兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是法律本身的明確性;二是法律授權(quán)的明確性。第一個(gè)層面主要在于達(dá)到法安定性的目的而要求法律本身具備可預(yù)見性、明確性、穩(wěn)定性等要素，不過不確定法律概念越來越多。第二個(gè)層面因需解決不確定法律概念的適用而提出，主張即使可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出進(jìn)一步的規(guī)定，但卻對授權(quán)提出了更高的要求。自我規(guī)制在中國經(jīng)常被視為將相關(guān)的責(zé)任下放、委托給私人或者其他非政府組織，那么此時(shí)如何克服自我規(guī)制透明度、執(zhí)行力、公共利益保障等方面的不足，是否應(yīng)當(dāng)適用法律明確性原則值得討論。更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)在于未來自我規(guī)制機(jī)構(gòu)是否會(huì)重演公共規(guī)制機(jī)構(gòu)所具有的特征，從相對創(chuàng)新的文化演變?yōu)楦幽爻梢?guī)的文化？在自我規(guī)制機(jī)構(gòu)中引入官僚化的特征，這些要素能否嵌入進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的道德與合規(guī)部門，能否在行業(yè)組織內(nèi)良好運(yùn)作？自我規(guī)制在多大程度上隨著政府規(guī)制的實(shí)踐或者主導(dǎo)的政治話語、商業(yè)周期的變遷而調(diào)整？后設(shè)規(guī)制是否會(huì)使規(guī)制多元化的有效運(yùn)作轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)的命令與控制型規(guī)制？過于強(qiáng)調(diào)合作是否會(huì)導(dǎo)致規(guī)制的實(shí)體問題被完全忽略？對于這些問題的回答需要隨著時(shí)間的推移、對自我規(guī)制機(jī)制展開深入觀察和省視，方可給出答案。

引入自我規(guī)制，導(dǎo)致規(guī)制領(lǐng)域出現(xiàn)了許多融合了政府、被規(guī)制者等元素的組織，用以負(fù)責(zé)規(guī)范的制定、監(jiān)督和執(zhí)行。與此同時(shí)，也導(dǎo)致多元規(guī)范、多種工具等的綜合應(yīng)用。面對這一系列繁蕪叢雜的現(xiàn)象，法學(xué)理論必須予以作出回應(yīng)。不過，從目前的情況來看，中國的理論界顯然對此并未做好準(zhǔn)備。實(shí)踐中，目前所實(shí)施的自我規(guī)制也多為非“純粹的自我規(guī)制”、法定的自我規(guī)制或者強(qiáng)制型自我規(guī)制，尤其強(qiáng)調(diào)自上而下地展開自我規(guī)制，國家、政府規(guī)制的作用依然占據(jù)主導(dǎo)地位。當(dāng)前，自我規(guī)制之所以能夠受到國家和政府的青睞并在包括食品領(lǐng)域在內(nèi)的諸多行業(yè)大力推廣，原因在于選擇實(shí)施自我規(guī)制，規(guī)制者能夠充分利用被規(guī)制者的優(yōu)勢和資源，彌補(bǔ)有限的行政資源，將責(zé)任下移至生產(chǎn)經(jīng)營者本身。規(guī)制者的主要任務(wù)在于制定規(guī)制的目標(biāo)和前提條件，被規(guī)制者在實(shí)施法定框架和要求方面享有一定的自主權(quán)，規(guī)制者在監(jiān)督自我規(guī)制的結(jié)果方面顯然比直接干預(yù)更為游刃有余。引發(fā)的問題在于無論是學(xué)理還是實(shí)務(wù)界均未真正培育企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)自我規(guī)制的能力，一些做法甚至還會(huì)為大型企業(yè)操縱市場、損害消費(fèi)者和公眾利益帶來機(jī)會(huì)。雖然所謂的合作規(guī)制聽著很具誘惑性，但是自我規(guī)制的自愿性并未得到尊重。事實(shí)上，許多的純粹自我規(guī)制仍然需要，其有利于進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，且在某些情形之下，自我規(guī)制應(yīng)當(dāng)與政府保持一定的距離，在道德作用之下的遵從和守法對包括食品安全在內(nèi)的所有法治建設(shè)才更具實(shí)質(zhì)意義。中國用立法推動(dòng)自我規(guī)制或許在初始階段無可厚非，但卻并非長遠(yuǎn)之計(jì)。重視純粹的自我規(guī)制，并從私法角度深入研討是當(dāng)今以及未來法治建設(shè)中的核心問題。同時(shí)，中國的行業(yè)協(xié)會(huì)自我規(guī)制、受到基本權(quán)利嚴(yán)重保護(hù)的領(lǐng)域的自我規(guī)制仍然較為不足，亟須深入研究。

實(shí)踐中企業(yè)有時(shí)對自我規(guī)制未必重視，相反，他們會(huì)與政府展開溝通甚至合謀，要求其提供明確的規(guī)則和指南。這對中國而言具有警示意義，一方面中國生產(chǎn)經(jīng)營者的自愿合規(guī)意愿并不高，因此在厲行法治的同時(shí)，需要精心培育自我規(guī)制的文化。另一方面要以國外自我規(guī)制的失敗為借鏡，切實(shí)提升自我規(guī)制的遵從問題。自我規(guī)制文化有益于經(jīng)濟(jì)道德性的改變、重塑商業(yè)合法性的基礎(chǔ)，并在一定程度上促進(jìn)法治水準(zhǔn)的提升。對自我規(guī)制的支持和適用在事實(shí)上起到了鼓勵(lì)公民參與的作用，當(dāng)某一企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會(huì)參與到政策形成以及執(zhí)行活動(dòng)之中，不僅會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)新性的解決問題的能力，還會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)有力的同意形式，如多元主體對擬議中的標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)表示認(rèn)同和接受，從而構(gòu)成一種所謂的民主訓(xùn)練。在這一方面，自我規(guī)制的建議者一直認(rèn)為公民共和主義是自我規(guī)制的理論支撐，主張參與審議共同善的行為將鼓勵(lì)企業(yè)或者行業(yè)緩和他們對狹隘的私人利益的追求，從而拓展他們的視野，打破個(gè)人主義和非道德主義的局限，形塑社群主義的認(rèn)同感。對此，有必要從法學(xué)學(xué)理上反思法律、規(guī)制與道德、美德等之間的關(guān)系，讓企業(yè)更加自愿地依據(jù)普遍的道德感來展開自我規(guī)制。同時(shí)，要想切實(shí)提升自我規(guī)制的遵從能力，學(xué)理上需要對中國語境下的遵從理論展開深入討論。[29]要深入關(guān)注企業(yè)的回應(yīng)性責(zé)任如何能夠制度外化為法律責(zé)任，相關(guān)的議題包括如企業(yè)和個(gè)人對規(guī)制遵從的態(tài)度差異;企業(yè)內(nèi)部特征、組織能力與對規(guī)制的回應(yīng)性;不同的規(guī)制執(zhí)法策略和風(fēng)格對企業(yè)如何回應(yīng)規(guī)制的影響;政府如何規(guī)制和企業(yè)在廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境之間互動(dòng)時(shí)對規(guī)制的回應(yīng)等。

近年來，包括食品在內(nèi)的諸多領(lǐng)域引入自我規(guī)制的做法，導(dǎo)致學(xué)界認(rèn)為公法、私法絕對界分應(yīng)當(dāng)予以反思。迄今為止，學(xué)者對于授權(quán)給企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織以及公共、私人標(biāo)準(zhǔn)的融合展開了研究，指出重視自我規(guī)制，使得行政法學(xué)要對公法和私法之間相互關(guān)聯(lián)的問題加以回應(yīng)。[30]從法律傳統(tǒng)角度來講，維系公法與私法的區(qū)分是有意義的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政法建基于公法和私法二元區(qū)分之上，但是在研究公法的時(shí)候，僅僅強(qiáng)調(diào)公法的作用過于偏狹，反之亦然。不應(yīng)將公私領(lǐng)域分割視為一個(gè)嚴(yán)格對立的區(qū)域，而應(yīng)視為互動(dòng)和相互聯(lián)系的交叉區(qū)域。從學(xué)理上反思，一方面，私法也越來越多地承擔(dān)著規(guī)制作用，財(cái)產(chǎn)法、合同法、侵權(quán)法均成為規(guī)制的重要工具;另一方面，行政法也可以被認(rèn)為是在私法框架下展開的規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的行政法，在這種情況下，某些行政法原則與私法制度相互重疊，行政法通過原則內(nèi)化來補(bǔ)充私法的運(yùn)作。當(dāng)然，如此做法并非是將公法全面融入私法，而只是為了補(bǔ)充它。這種結(jié)果是國家與社會(huì)之間密切合作的結(jié)果，導(dǎo)致行政法不僅關(guān)注行政運(yùn)作，而且也關(guān)注被規(guī)制者如何行為。這一思路可以擺脫公私二分法對權(quán)力關(guān)注的傳統(tǒng)，毋寧認(rèn)為企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織在事實(shí)上受到組織性、程序性原則的拘束，同時(shí)關(guān)注不同主體之間的互動(dòng)，并以制度化的機(jī)制加以回應(yīng)更為妥當(dāng)。問題在于這一認(rèn)知能否構(gòu)成“私行政法”理論發(fā)展的起點(diǎn)？所謂的私行政法主要的目的在于解決企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織承擔(dān)公益行為時(shí)應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)規(guī)范的拘束，系公法和私法交錯(cuò)適用形成的網(wǎng)絡(luò)對企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織運(yùn)作的必然要求和體現(xiàn)。[31]法學(xué)學(xué)理對自我規(guī)制的利用和再規(guī)制展開研究之時(shí)，既強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，亦對企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等的組織與決定程序提出了要求。然而，這種公法與私法相結(jié)合的規(guī)范，能否修正或補(bǔ)充自我規(guī)制的不足，抑或限制與否定私法自治，均值得進(jìn)一步反思。

五、結(jié)語

民以食為天，公眾期待中國的食品安全法治能夠?yàn)楣娞峁┌踩?、健康的食品。十余年間，隨著食品安全法治的深入發(fā)展，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次對食品安全工作作出批示，體現(xiàn)了對政府規(guī)制的高度重視。與此同時(shí)，人們亦逐漸意識(shí)到，單純依靠政府規(guī)制無法徹底解決食品安全中的所有問題，而且如何有效預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)亦對食品安全法治建設(shè)提出了嶄新的挑戰(zhàn)。于是，正如其他諸多規(guī)制領(lǐng)域中所體現(xiàn)的問題一樣，旨在命令與控制的規(guī)制類型僅能實(shí)現(xiàn)其中的某一些規(guī)制目標(biāo)。也正是這個(gè)原因，無論是域外還是中國，均強(qiáng)調(diào)了食品安全自我規(guī)制的作用。從實(shí)踐來看，自我規(guī)制確實(shí)獲得了成功，不過其靈活性和可變性的負(fù)面因素亦值得關(guān)注。為了彌補(bǔ)這些不足，諸多的政府規(guī)制是否還需要設(shè)計(jì)額外的規(guī)制？如何發(fā)揮自我規(guī)制的優(yōu)勢，克服其不足？這些均構(gòu)成了討論的焦點(diǎn)議題。

目前，不同國家的規(guī)制者均在要求根據(jù)不同的環(huán)境調(diào)整規(guī)制工具的使用，特別是利用被規(guī)制者的自我規(guī)制體系并使之更加負(fù)有可問責(zé)性。因此，自我規(guī)制成為一個(gè)熱門的話題，被認(rèn)為是解決與規(guī)制質(zhì)量相關(guān)的重要方式。重視自我規(guī)制，但在實(shí)踐中不能將問題簡化為“政府規(guī)制或是自我規(guī)制”的二元選擇問題。這種假設(shè)似乎是將自我規(guī)制作為政府規(guī)制的替代方案而存在，然而自我規(guī)制所體現(xiàn)的自治、協(xié)調(diào)、合作的內(nèi)涵亦不容忽視。一方面，自我規(guī)制要分離于國家的法律體制，強(qiáng)調(diào)市場的作用;另一方面，國家要建立回應(yīng)自我規(guī)制發(fā)展的法律結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)后設(shè)規(guī)制。自我規(guī)制發(fā)展越發(fā)復(fù)雜，法律別無選擇且必須回應(yīng)，但也要注意到政府對市場的過度介入。中國目前多重視自上而下的自我規(guī)制，有必要通過規(guī)制設(shè)計(jì)，使規(guī)制符合簡約性、回應(yīng)性、多元主義、有效性等要求，促進(jìn)企業(yè)自愿采取自我規(guī)制，提升企業(yè)遵從能力甚至超越合規(guī)。未來的學(xué)理，還需要就自我規(guī)制與法律明確性原則，政府規(guī)制和自我規(guī)制，自我規(guī)制與道德、遵從，公法與私法等的關(guān)系及互動(dòng)展開進(jìn)一步探討。

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Self-regulation?in?the?Rule?of?Law?of?Food?Safety

and?Its?Theoretical?Reflection

GAO?Qin-wei

（Law?School，?Sun?Yat-sen?University，?Guangzhou?Guangdong?510275，?China）

Abstract：?Public?concerns?about?food?safety?have?led?to?further?strengthening?of?government?regulation?as?a?necessary?choice?for?countries?around?the?world?in?food?safety?legislation，?while?it?was?also?the?main?idea?of?Chinas?food?safety?legislation?in?the?past?decade.?However，?only?emphasizing?the?role?of?government?regulation?requires?not?only?the?support?of?a?large?amount?of?administrative?resources，?but?also?the?confrontation?between?regulators?and?regulated?entities.?In?view?of?this，?the?use?of?self-regulation?of?food?producers?and?operators?to?play?their?main?responsibility?has?become?an?important?connotation?of?the?realization?of?food?safety?and?the?rule?of?law.?The?self-regulation?system?has?obvious?benefits，?but?there?are?still?many?problems?to?be?solved.?The?transparency?of?self-regulation，?the?degree?of?implementation，?and?the?protection?of?public?interests?all?require?government?regulation?to?pay?attention?to.?These?issues?are?also?topics?that?need?to?be?focused?on?in?future?food?safety?rule?of?law?practice?and?legal?theory.?The?future?regulatory?design?needs?to?proceed?from?a?broader?perspective，?in?line?with?the?requirements?of?simplicity，?responsiveness，?pluralism，?effectiveness，?etc.，?to?promote?compliance?or?even?exceed?compliance?and?improve?business?morality.

Key?words：food?safety;?self-regulation;?government?regulation;?business?morality;?public?health

（責(zé)任編輯劉永?。?/p>

[收稿日期]2020-04-23

[作者簡介]高秦偉（1973—），男，陜西韓城人，中山大學(xué)法學(xué)院、南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海）教授。