張昭 黃銘媛

摘 要

針對(duì)當(dāng)今民用航空機(jī)構(gòu)委任授權(quán)的需求，梳理FAA民用航空的委任授權(quán)發(fā)展歷程，研究FAA設(shè)計(jì)單位的機(jī)構(gòu)委任授權(quán)（Organization Design ation Authorization，簡(jiǎn)稱ODA）的適航要求、資質(zhì)要求和授權(quán)職能。開展波音TC ODA實(shí)施過程的案例分析，為后續(xù)我國(guó)開展機(jī)構(gòu)委任規(guī)章制定提供參考。

關(guān)鍵詞

機(jī)構(gòu)委任授權(quán);設(shè)計(jì)單位;授權(quán)職能

中圖分類號(hào)： V352 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.16.098

隨著全球航空企業(yè)蓬勃發(fā)展且分布范圍越來越廣泛，無(wú)論是民用航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用和維修都需要各國(guó)局方每年花費(fèi)大量人力、物力來進(jìn)行各種審定和頒發(fā)各類證件。受人力、物力和財(cái)力的局限，局方和工業(yè)方一直在探索一種雙方均認(rèn)可的方式，即確保安全又節(jié)約資源，委任機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。近期，由于737MAX的墜機(jī)事件不僅動(dòng)搖了公眾對(duì)波音公司的信心，也開始讓大眾質(zhì)疑FAA對(duì)設(shè)計(jì)單位的委任監(jiān)管是否合理到位。FAA對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的航空制造商采用的特有的ODA管理方式引起廣泛討論，究竟是FAA監(jiān)管方式本身的問題，還是監(jiān)管不力所致。

本文著眼于FAA機(jī)構(gòu)委任授權(quán)，總結(jié)了FAA個(gè)人委任和機(jī)構(gòu)委任的發(fā)展歷程，重點(diǎn)分析了型號(hào)合格證機(jī)構(gòu)委任授權(quán)的適航要求、資質(zhì)要求和授權(quán)職能，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)波音TC ODA進(jìn)行案例分析和總結(jié)，為后續(xù)我國(guó)開展機(jī)構(gòu)委任授權(quán)立法提供參考。

1 FAA委任授權(quán)發(fā)展歷程

FAA的委任制度由來已早，包括機(jī)構(gòu)委任和個(gè)人委任兩種形式。早在20世紀(jì)40年代，F(xiàn)AA的前身CAA就采用了委任代表制度，委任申請(qǐng)方的個(gè)人承擔(dān)一定的適航審查工作，當(dāng)時(shí)的委任代表就包括委任工程代表（DER）和委任生產(chǎn)檢驗(yàn)代表（DMIR）。后來通過FAR 314，對(duì)這些委任代表可以簽發(fā)一些適航證件進(jìn)行了正式法律授權(quán)。該規(guī)章規(guī)定，局方認(rèn)為必要時(shí)，可以進(jìn)行部分委任活動(dòng)，委任申請(qǐng)方的某些符合特定資質(zhì)要求的雇員，代替FAA對(duì)航空器的設(shè)計(jì)生產(chǎn)進(jìn)行適航性審查。且FAA有責(zé)任對(duì)這些委任人員的工作進(jìn)行監(jiān)督，并最終對(duì)航空器的設(shè)計(jì)是否滿足FAA的安全要求進(jìn)行判定。后來，經(jīng)FAA授權(quán)的委任適航代表，可在設(shè)計(jì)、制造和維修范圍內(nèi)，開展為局方頒發(fā)適航證件所需的符合性檢查工作。

為了支持飛機(jī)制造業(yè)的迅速發(fā)展，F(xiàn)AA首次委任一個(gè)機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人來承擔(dān)審定任務(wù)，是針對(duì)23部TC持有人的“機(jī)構(gòu)委任授權(quán)”，生產(chǎn)廠按照FAA有關(guān)條例和標(biāo)準(zhǔn)的要求，自己對(duì)型號(hào)設(shè)計(jì)和生產(chǎn)條件進(jìn)行評(píng)審，在做出結(jié)論后報(bào)FAA，F(xiàn)AA批準(zhǔn)后頒發(fā)型號(hào)合格證或生產(chǎn)許可證修正單。后來，F(xiàn)AA開始對(duì)國(guó)內(nèi)維修單位、運(yùn)營(yíng)人、航空產(chǎn)品制造人等進(jìn)行“委任改裝站（DAS）”的機(jī)構(gòu)委任授權(quán)，符合局方要求，經(jīng)委任后的單位可對(duì)改裝的航空產(chǎn)品頒發(fā)補(bǔ)充型號(hào)合格證、試驗(yàn)許可證和修正的標(biāo)準(zhǔn)適航證。

隨著民用航空產(chǎn)品的快速增長(zhǎng)，對(duì)日常監(jiān)督的安全監(jiān)管的資源需求也隨之呈倍數(shù)增加，而FAA此時(shí)的資源已經(jīng)很難與工業(yè)方發(fā)展相匹配。局方使用委任代表進(jìn)行監(jiān)管的方法已很難滿足日益復(fù)雜的項(xiàng)目研制需求。FAA在總結(jié)了至今已執(zhí)行70余年的委任代表制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)了ODA管理政策。

2 型號(hào)合格證的機(jī)構(gòu)委任授權(quán)

2.1 適航要求

FAR 183《委任代表》D分部包括14個(gè)條款，包括適用性和定義、申請(qǐng)、ODA的簽發(fā)、資格、授權(quán)職責(zé)、ODA團(tuán)隊(duì)人員、程序手冊(cè)、限制、ODA持有者職責(zé)、檢查、記錄和報(bào)告、持續(xù)要求：產(chǎn)品、零部件和機(jī)載設(shè)備、持續(xù)要求：運(yùn)營(yíng)批準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓和持續(xù)性。

該分部從法規(guī)層面明確了ODA作為一種授權(quán)，即在局方授權(quán)的范圍內(nèi)，代表局方執(zhí)行批準(zhǔn)職能的授權(quán)。ODA持有人是指從局方獲得這種授權(quán)的機(jī)構(gòu)。ODA團(tuán)隊(duì)是指ODA持有人組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行授權(quán)職能的兩人或兩人以上組成的一個(gè)可識(shí)別的群體。ODA根據(jù)其授權(quán)范圍不同，主要分為TC ODA、PC ODA、STC ODA、TSOA ODA、MRA ODA、PMA ODA、AKT ODA、AO ODA等8類授權(quán)。

此外，2006年8月18日FAA頒布了Order 8100.15 機(jī)構(gòu)委任授權(quán)程序，用于規(guī)定FAA如何確定、選擇委任和監(jiān)督被授權(quán)的組織;并針對(duì)各類ODA持有人，規(guī)定了其授權(quán)的范圍和其應(yīng)遵循的程序，包括申請(qǐng)程序、資質(zhì)、職責(zé)、監(jiān)管、委任機(jī)構(gòu)檢查項(xiàng)目及各類ODA的要求和職責(zé)。

2.2 資質(zhì)要求

FAA提出ODA的目的是通過創(chuàng)建全面系統(tǒng)的委任機(jī)構(gòu)方法，賦予那些已生產(chǎn)大量成熟機(jī)型，且組織機(jī)構(gòu)完善、擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力和專家優(yōu)勢(shì)的美國(guó)航空制造商更多的自主權(quán)，承認(rèn)其一定適航驗(yàn)證工作的有效性。

由于獲得較之前更多的授權(quán)，F(xiàn)AA對(duì)給予TC ODA的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件也提出了較高的要求，包括機(jī)構(gòu)資質(zhì)能力、人員資質(zhì)、組織體系和程序手冊(cè)及執(zhí)行。

1）機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)

申請(qǐng)人在申請(qǐng)TC ODA時(shí)，必須具有相關(guān)的型號(hào)合格審定經(jīng)驗(yàn)，且應(yīng)獲得類似產(chǎn)品的TC。申請(qǐng)人無(wú)論從管理者至審查團(tuán)隊(duì)的誠(chéng)信與經(jīng)驗(yàn)均應(yīng)被局方高度認(rèn)可，且在技術(shù)上和管理上熟悉FAA流程、工具、方法和標(biāo)準(zhǔn)，在工程、制造、試驗(yàn)、符合性驗(yàn)證和質(zhì)量保證等方面具備一定程度的經(jīng)驗(yàn)。

2）工作程序手冊(cè)

申請(qǐng)人應(yīng)根據(jù)FAA所授權(quán)的項(xiàng)目，結(jié)合公司組織架構(gòu)、產(chǎn)品研制情況等，編制ODA團(tuán)隊(duì)的工作程序手冊(cè)，將相關(guān)業(yè)務(wù)融入設(shè)計(jì)、制造、試驗(yàn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保授權(quán)的安全監(jiān)管工作落地。手冊(cè)應(yīng)當(dāng)包含ODA團(tuán)隊(duì)如何開展人員培訓(xùn)、履行FAA授權(quán)的工作、ODA內(nèi)審和后續(xù)糾正措施程序，與局方的溝通交流程序，ODA團(tuán)隊(duì)的人員資質(zhì)要求、任命和培訓(xùn)程序，安全監(jiān)管工作數(shù)據(jù)記錄程序，手冊(cè)修改程序等，且該手冊(cè)程序均應(yīng)在類似項(xiàng)目中經(jīng)過驗(yàn)證并最終獲得FAA批準(zhǔn)。

3）組織架構(gòu)要求

由于各個(gè)申請(qǐng)人的組織過程資產(chǎn)和環(huán)境事業(yè)因素均有很大差別，申請(qǐng)人組織體系的結(jié)構(gòu)必須能夠確保ODA團(tuán)隊(duì)充分代表FAA開展監(jiān)督工作。這就要求該團(tuán)隊(duì)第一，ODA團(tuán)隊(duì)責(zé)任人在申請(qǐng)人組織機(jī)構(gòu)中必須具備一定的級(jí)別;第二，ODA團(tuán)隊(duì)在整個(gè)組織中的位置應(yīng)能夠確保其成員開展工作過程中不會(huì)受到其他部門的壓力和影響;第三，ODA團(tuán)隊(duì)人員的職責(zé)和工作程序不能與執(zhí)行FAA委任的工作相沖突。

滿足以上條件后，F(xiàn)AA也要基于申請(qǐng)人資源等方面綜合考慮是否頒布ODA。一方面，頒布ODA將使FAA獲益，另一方面，F(xiàn)AA有足夠的資源來管控ODA申請(qǐng)人。

2.3 授權(quán)職能

相對(duì)于傳統(tǒng)委任體系，ODA可獲得更多的局方授權(quán)，可以代表局方在傳統(tǒng)委任代表的基礎(chǔ)上自行完成更多的安全監(jiān)管工作，可以視情減少局方委任代表的數(shù)量。依據(jù)Order 8100.15，TC ODA持有人可能享有的授權(quán)職能如表1所示。

TC ODA持有人最終的授權(quán)職能是依據(jù)FAA批準(zhǔn)的工作程序手冊(cè)來明確具備上述十四項(xiàng)中的哪些職能。即使申請(qǐng)人已獲得TC ODA授權(quán)，根據(jù)申請(qǐng)人的人員配置和經(jīng)驗(yàn)，F(xiàn)AA任何時(shí)候可對(duì)ODA持有人的權(quán)限施加任何限制。FAA可以出于任何原因隨時(shí)終止ODA，包括ODA持有人未正確履行其職責(zé)的事實(shí)。

3 波音TC ODA案例分析

2011年，波音公司獲得FAA的TC ODA，獲得TC ODA申請(qǐng)的批準(zhǔn)不僅需要申請(qǐng)人專門技能知識(shí)和以往的型號(hào)審查經(jīng)驗(yàn)，更建立在FAA對(duì)波音公司多年審查過程中建立的信任之上。TC ODA項(xiàng)目允許波音公司代表當(dāng)局履行737MAX的合格審定職能。2019年，波音737MAX的墜機(jī)事件后，分析發(fā)現(xiàn)針對(duì)波音TC ODA實(shí)施過程中，存在以下三個(gè)方面的問題：

1）安全文化的改變

據(jù)2019年10月的聯(lián)合當(dāng)局技術(shù)審查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，波音管理層對(duì)執(zhí)行合格審定活動(dòng)的ODA團(tuán)隊(duì)的工程師施加了不適當(dāng)?shù)膲毫?，結(jié)果“削弱了ODA這一委任制度的保證水平”。波音公司內(nèi)部調(diào)查顯示，每三名員工中就有一名在合格審定相關(guān)批準(zhǔn)方面感受到來自管理人員的潛在不當(dāng)壓力。

與真正的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同，波音的安全文化已經(jīng)惡化，因?yàn)樗鼘⒊杀竞瓦M(jìn)度先于安全，并過度地向員工施壓，要求他們證明安全符合性。它向FAA隱瞞信息，不提供文件，為了自己的利益而曲解適航法規(guī)。

2）審查遺留問題

波音公司最小化或隱藏了MCAS系統(tǒng)的真正威力，說服FAA刪除飛行機(jī)組操作手冊(cè)中提到的MCAS系統(tǒng)，甚至向飛行標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)隱瞞了MCAS系統(tǒng)的存在。該公司在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)隱藏了顯示MCAS系統(tǒng)在模擬器中引起嚴(yán)重問題的信息。

聯(lián)合當(dāng)局技術(shù)審查報(bào)告表明，波音ODA團(tuán)隊(duì)在合格審定過程中有許多問題沒有得到糾正和歸零，包括下列問題：

a）未能充分審查、更新或驗(yàn)證MCAS設(shè)計(jì)假設(shè);

b）依賴于沒有支持的假設(shè)，例如3秒的飛行員響應(yīng)時(shí)間;

c）不一致地解釋和應(yīng)用適航規(guī)章指導(dǎo)材料，錯(cuò)誤地將MCAS的重要性降至最低;

d）盡量減少需要FAA審查和批準(zhǔn)的操作程序的內(nèi)容;

e）未能將MCAS視為新事物，以便向FAA技術(shù)人員強(qiáng)調(diào)它不同于安裝在B737-C2燃油箱上的MAS;

f）未要求波音工程師在批準(zhǔn)表上簽字，以確定決策的責(zé)任人;

g）未能使波音公司的研制保證過程與集成系統(tǒng)的行業(yè)最佳實(shí)踐保持一致;

h）在驗(yàn)證和確認(rèn)活動(dòng)中不正確地使用飛行員而不是工程師。

3）局方監(jiān)管不力

除了波音審查團(tuán)隊(duì)的故意隱瞞，F(xiàn)AA也存在監(jiān)管不力的問題。通常情況下，F(xiàn)AA原則上減少對(duì)ODA的日常監(jiān)督，讓ODA自己去應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)和解決存在的問題。一旦FAA發(fā)現(xiàn)問題，則立即介入并進(jìn)行更深入的監(jiān)察活動(dòng)。很顯然，在整個(gè)審查過程中，F(xiàn)AA并沒有監(jiān)管到隱瞞問題。

對(duì)于受到大眾質(zhì)疑“在飛機(jī)適航審定過程中，波音既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的問題，F(xiàn)AA表示正在重新審查這一存在數(shù)十年的機(jī)構(gòu)委任授權(quán)制度，ODA以“系統(tǒng)監(jiān)督”的形式，可根據(jù)不同情況投入不同程度的督察，使得FAA可以實(shí)行更高級(jí)別的監(jiān)督工作，節(jié)省了FAA投入在審查活動(dòng)中的人力資源，便于FAA將人力資源的重點(diǎn)放在與安全相關(guān)的關(guān)鍵領(lǐng)域。這一制度更是允許79家飛機(jī)制造商的FAA合格審定員工協(xié)助完成飛機(jī)審查。

4 結(jié)論

機(jī)構(gòu)委任授權(quán)制度是FAA 70余年委任授權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)總結(jié)下的產(chǎn)物，從TC ODA來看，其適航要求完備且清晰，資質(zhì)要求明確，授權(quán)設(shè)計(jì)職能相關(guān)批準(zhǔn)謹(jǐn)慎且條件嚴(yán)格，一切均圍繞著FAA設(shè)立ODA之初的目標(biāo)和原則，本身應(yīng)是一個(gè)行之有效的體系。然而，由于設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)缺失誠(chéng)信、安全文化發(fā)生潛在變化，再加上FAA對(duì)體系的監(jiān)管失利導(dǎo)致737MAX合格審定失去公眾信任。FAA必須考慮應(yīng)通過何種方式來跨越到新的安全水平。

我國(guó)航空制造業(yè)適航委任代表的實(shí)踐工作始于20世紀(jì)90年代中前期。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著民機(jī)事業(yè)蓬勃發(fā)展，我國(guó)也開始嘗試鼓勵(lì)讓設(shè)計(jì)單位建立良好的自我監(jiān)管體系，無(wú)論是設(shè)計(jì)保證體系的嘗試，還是如今適航審核機(jī)構(gòu)的探索，局方希望申請(qǐng)人能夠構(gòu)建全面覆蓋適航工作且自我監(jiān)管、自我完善的綜合體系，使得局方有充分的信心將更多監(jiān)管工作授權(quán)申請(qǐng)人開展。然而，局方授權(quán)什么職能以及授權(quán)以后的監(jiān)管在今后立法中始終是需要重點(diǎn)考慮的難題。

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