淺談廣州留用地管理新政的規(guī)劃選址實(shí)踐

【摘要】白云區(qū)重大項(xiàng)目征地多、留用地兌現(xiàn)難。為解決留用地落地問(wèn)題，白云區(qū)分批次開(kāi)展重大項(xiàng)目留用地控規(guī)調(diào)整工作，近年借助政策利好（穗府辦規(guī)〔2018〕17號(hào)文）解決留用地選址問(wèn)題。本文在政策解讀、問(wèn)題概述及探索留用地落地規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上，運(yùn)用對(duì)比分析法，闡述如何以復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式落實(shí)選址。實(shí)踐效果顯著，充分利用留用地指標(biāo)，提高地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。建議探索多種方式兌現(xiàn)留用地，政府做好產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】留用地;規(guī)劃;選址

1、廣州市留用地管理新政策解讀

留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)安置措施，是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地[1]。為深入推進(jìn)征地制度改革，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，自上世紀(jì)80年代末開(kāi)始廣州市為被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排留用地，留用地管理政策為保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市擴(kuò)張，留用地管理和利用暴露出一系列問(wèn)題亟需解決。為完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地管理，建立留用地管理長(zhǎng)效機(jī)制，2018年廣州市出臺(tái)了《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見(jiàn)》（穗府辦規(guī)〔2018〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱為“《意見(jiàn)》”），內(nèi)容共五大條，二十八點(diǎn)，具體包括拓寬留用地兌現(xiàn)方式、推進(jìn)留用地集中安置建設(shè)、加快推動(dòng)征地用地報(bào)批、促進(jìn)留用地高效開(kāi)發(fā)利用等內(nèi)容。

《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)之一是復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)，第（十三）點(diǎn)提出在控制性詳細(xì)規(guī)劃允許的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)?jiān)诨鶞?zhǔn)容積率基礎(chǔ)上提高留用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，容積率提高部分按80%的比例復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)，20%部分作為獎(jiǎng)勵(lì)（以2.5容積率為基數(shù)計(jì)算）。按80%比例而不是全額抵扣，一是考慮強(qiáng)度增加將導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本的提高，二是可以鼓勵(lì)農(nóng)民節(jié)約集約用地。

《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)之二是消化歷史遺留建設(shè)用地，第（十四）點(diǎn)提出被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，符合條件的歷史遺留建設(shè)用地可以按規(guī)定完善規(guī)劃、用地等手續(xù)，并按用地面積的50%抵扣留用地指標(biāo)，鼓勵(lì)歷史遺留建設(shè)用地完善手續(xù)，同時(shí)消化留用地指標(biāo)。

2、白云區(qū)留用地問(wèn)題概述

2.1白云區(qū)概況

白云區(qū)位于廣州市中北部，東鄰增城區(qū)、黃埔區(qū)、天河區(qū)，西界佛山市南海區(qū)，北接花都區(qū)、從化區(qū)，南連荔灣區(qū)、越秀區(qū)、天河區(qū)，土地面積795.79平方公里。2019年末常住人口277.96萬(wàn)人，戶籍人口108.02萬(wàn)人。白云區(qū)行政管轄有18個(gè)街道、4個(gè)鎮(zhèn)，281個(gè)社區(qū)居委會(huì)、118個(gè)村委會(huì)，是廣州市中心城區(qū)中面積最大、常住人口最多的一個(gè)區(qū)。

2.2白云區(qū)留用地問(wèn)題概述

2.2.1歷史欠賬多

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992-2007年間廣州市9區(qū)核定征地面積281萬(wàn)畝（除蘿崗區(qū)外），留用地歷史欠賬13361畝，以花都、番禺、白云3區(qū)欠賬最嚴(yán)重，占全市總數(shù)的86%，而白云區(qū)約占50%，留用地欠賬問(wèn)題在全市較為突出。因所處區(qū)位和規(guī)劃定位的特殊性，白云區(qū)承載了大量省、市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。1992-2013年，白云區(qū)經(jīng)市、區(qū)兩級(jí)核定的村留用地指標(biāo)共計(jì)493.69公頃。截止2015年12月底，以貨幣補(bǔ)償、實(shí)物留地形式兌現(xiàn)357宗，涉及留用地指標(biāo)421.24公頃，剩余留用地指標(biāo)72.45公頃未兌現(xiàn)，約占全區(qū)留用地指標(biāo)總數(shù)的15%。

2.2.2土地分布散、利用粗放低效

因白云區(qū)征地項(xiàng)目多，涉及的村社多，區(qū)內(nèi)、鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌集中落地難度大，多以村為單位分散落地。絕大多數(shù)留用地項(xiàng)目?jī)H僅限于收益空間極為有限的“出租經(jīng)濟(jì)”，土地利用方式呈現(xiàn)出無(wú)序擴(kuò)張、低效開(kāi)發(fā)等特征，不利于村集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[2]。

2.2.3選址難、規(guī)劃協(xié)調(diào)難、落地難

留用地選址的前提，是政府發(fā)布征地預(yù)公告、項(xiàng)目主體取得土地勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告后，繼而取得留用地指標(biāo)核定書。不少省、市重點(diǎn)項(xiàng)目已動(dòng)工甚至建成，征地勘測(cè)定界工作仍未開(kāi)展，嚴(yán)重影響村留用地的選址、兌現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)問(wèn)題較為突出，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）的地塊少之又少，土地供不應(yīng)求，留用地選址難度較大。一個(gè)項(xiàng)目征地往往涉及多個(gè)生產(chǎn)社，各生產(chǎn)社之間眾口難調(diào)，為滿足各自的利益需求，指標(biāo)不足10000平方米的留用地往往要分成幾個(gè)地塊選址，不利于集約使用土地，政府協(xié)調(diào)留用地選址工作的難度可想而知?？傊?，歷史上征地相關(guān)法律法規(guī)及政策不健全、征地管理不規(guī)范、建設(shè)用地指標(biāo)的限制等諸多因素，最終導(dǎo)致留用地選址難、協(xié)調(diào)難、落地難。

2.2.4項(xiàng)目征地難、維穩(wěn)壓力大

留用地未能及時(shí)兌現(xiàn)的后果，一是被征地村不配合交地，重點(diǎn)項(xiàng)目征拆工作受阻，制約城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善;二是征地涉及留用地問(wèn)題的信訪事項(xiàng)逐年增多，政府維穩(wěn)壓力大。解決好留用地落地問(wèn)題，是緩解征地矛盾、維系民生穩(wěn)定的重要舉措。

3、白云區(qū)破解留用地落地難題的探索與規(guī)劃實(shí)踐

在充分認(rèn)識(shí)留用地現(xiàn)狀問(wèn)題的基礎(chǔ)上，白云區(qū)以“主動(dòng)謀劃、積極探索、尊重合理訴求、破解兌現(xiàn)難題”為目標(biāo)，在明確留用地選址方案的基礎(chǔ)上，針對(duì)與法定控規(guī)存在沖突的選址地塊，分批次啟動(dòng)重大項(xiàng)目留用地控規(guī)調(diào)整工作，通過(guò)控規(guī)調(diào)整、用地保障等手段保障留用地落地。

2014年，白云區(qū)針對(duì)2013年以前歷史留用地開(kāi)展了一輪梳理和兌現(xiàn)工作，對(duì)與法定控規(guī)存在沖突的42個(gè)地塊開(kāi)展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)省市重點(diǎn)項(xiàng)目歷史留用地落地專項(xiàng)規(guī)劃》，該控規(guī)于2017年1月經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。

2018年，為解決東北貨車外繞線、機(jī)場(chǎng)第二高速公路、廣佛肇高速公路、新白廣城際軌道等重大交通設(shè)施項(xiàng)目征地涉及的留用地落地問(wèn)題，白云區(qū)對(duì)與法定控規(guī)存在沖突的17個(gè)地塊開(kāi)展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)第二批重大項(xiàng)目留用地控制性詳細(xì)規(guī)劃》，該控規(guī)于2019年8月經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。

為打通廣州市北部交通脈絡(luò)，近年來(lái)白云區(qū)大力推進(jìn)空港大道三期、白云五線、花莞高速公路南北輔道、華南快速干線輔道等多條市政路建設(shè)。這些項(xiàng)目征地涉及4鎮(zhèn)4街、50條村，除個(gè)別村選擇貨幣補(bǔ)償方式兌現(xiàn)或結(jié)合其他項(xiàng)目統(tǒng)籌留地外，區(qū)規(guī)劃和自然資源部門對(duì)與法定控規(guī)存在沖突的38個(gè)地塊開(kāi)展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)第三批重大項(xiàng)目留用地控制性詳細(xì)規(guī)劃》，目前控規(guī)方案正在完善中。

4、留用地選址案例分析

在組織編制《白云區(qū)第三批重大項(xiàng)目留用地控制性詳細(xì)規(guī)劃》的過(guò)程中，政府部門與鎮(zhèn)村溝通協(xié)調(diào)、明確留用地選址方案，是其中極為關(guān)鍵的一步，也是協(xié)調(diào)難度最大的一步。較前兩次而言，本次控規(guī)調(diào)整方案的亮點(diǎn)就是借助廣州市留用地管理新政策（穗府辦規(guī)〔2018〕17號(hào)文）的利好，通過(guò)復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式，拓寬了選址思路，豐富了選址實(shí)踐，有力推動(dòng)歷史留用地的落地工作。

4.1案例一：消化歷史遺留建設(shè)用地

4.1.1案例說(shuō)明

石井河整治工程征地返還清湖村留用地指標(biāo)4423平方米，一直未兌現(xiàn)。擬選址地塊西臨20米規(guī)劃路，東臨現(xiàn)狀路，現(xiàn)狀為廠房，第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）確定為建設(shè)用地（見(jiàn)圖1），雖現(xiàn)行控規(guī)非商業(yè)用地，但控規(guī)經(jīng)依法調(diào)整后仍適用《意見(jiàn)》第（十四）點(diǎn)的“鼓勵(lì)留用地消化歷史遺留建設(shè)用地”，可按規(guī)定完善規(guī)劃審批、農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收和土地供應(yīng)等手續(xù)，按歷史遺留建設(shè)用地面積的50%抵扣留用地指標(biāo)。該地塊總用地面積8846平方米，可抵扣留用地指標(biāo)4423平方米。

4.1.2適用條件

一是歷史上征地項(xiàng)目少，歷史留用地指標(biāo)有限;二是村域內(nèi)確有“二調(diào)”確定為建設(shè)用地的地塊;三是村有完善歷史遺留建設(shè)用地手續(xù)的訴求。

4.1.3效果分析

以1倍的留用地指標(biāo)換2倍的留用地面積，按基準(zhǔn)容積率2.5計(jì)算，可獲得5倍于留用地指標(biāo)的計(jì)算容積率面積?？梢岳斫鉃?，相對(duì)于扣減的留用地指標(biāo)，收到了相當(dāng)于容積率5.0的效果，間接地提高地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。其優(yōu)點(diǎn)在于，可充分利用村現(xiàn)有的留用地指標(biāo)，盤活存量建設(shè)用地;如地塊內(nèi)現(xiàn)狀建筑布局規(guī)整、質(zhì)量尚可的話，有助于歷史違法建設(shè)完善后續(xù)手續(xù)。

4.2案例二：復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)

4.2.1案例說(shuō)明

鴉崗大道項(xiàng)目征地返還鴉崗村留用地指標(biāo)2.14公頃，該村留用地?cái)M選址于鴉崗大道南側(cè)、鴉崗路北側(cè)地段，現(xiàn)狀為工廠房及辦公樓，地塊總用地面積8424平方米，凈用地面積7190平方米（見(jiàn)圖2），通過(guò)復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)的方式，容積率提高至4.0。具體如下：

復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)=7190*（4.0-2.5）*80%/2.5=3451（平方米）

該地塊共抵扣留用地指標(biāo)8424+3451=11875平方米。當(dāng)容積率2.5，計(jì)算容積率建筑面積17975平方米，需抵扣指標(biāo)8424平方米;當(dāng)容積率4.0，計(jì)算容積率建筑面積28760平方米，需抵扣指標(biāo)11875平方米。故利用該項(xiàng)優(yōu)惠政策，地塊建設(shè)量提高了10785平方米，可顯著提升留用地利用效率。截止目前，白云區(qū)僅有1例，即鐘落潭鎮(zhèn)大綱嶺村利用復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)的方式辦理了留用地的選址意見(jiàn)書。

4.2.2適用條件

一是村域內(nèi)用地緊張，符合“兩規(guī)”、可供選址的土地有限;二是村有歷史留用地指標(biāo)未兌現(xiàn);三是村有利用復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)的訴求;四是涉及的專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)建筑的體量、密度、高度的控制不影響地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的提高;五是如遇選址地塊面積較小或形狀不規(guī)整的情形，應(yīng)結(jié)合《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》要求預(yù)先編制地塊建筑強(qiáng)排方案，確?？匾?guī)給出的規(guī)劃指標(biāo)合理可行。

4.2.3效果分析

根據(jù)《意見(jiàn)》，實(shí)物留地面積包含道路、綠化等公共配套設(shè)施用地面積，公共配套設(shè)施用地的比例不超過(guò)20%，超出部分可與留用地一并實(shí)施，但不計(jì)入留用地指標(biāo)的抵扣面積。換言之，以選址地塊的總用地面積抵扣留用地指標(biāo)，總用地面積不超過(guò)凈用地面積的1.25倍。下面通過(guò)假設(shè)的A、B、C三種選址情形，以對(duì)比分析法說(shuō)明本案例的實(shí)施效果。

A情形：選址地塊總用地面積12500平方米，其中，代征公共配套設(shè)施用地面積2500平方米（上限），凈用地面積10000平方米。當(dāng)基準(zhǔn)容積率2.5時(shí)，計(jì)算容積率建筑面積25000平方米，扣減留用地指標(biāo)12500平方米。當(dāng)容積率提高至4.0時(shí)，復(fù)合抵扣的留用地指標(biāo)=10000*（4.0-2.5）*80%/2.5=4800（平方米），計(jì)算容積率建筑面積40000平方米，扣減留用地指標(biāo)12500+4800=17300（平方米）。

B情形：為獲得與A情形相同的建設(shè)量，計(jì)算容積率建筑面積40000平方米，按基準(zhǔn)容積率2.5，選址地塊凈用地面積16000平方米，扣減留用地指標(biāo)20000平方米。

C情形：為兌現(xiàn)與A情形相同的留用地指標(biāo)17300平方米，選址地塊凈用地面積13840平方米，按基準(zhǔn)容積率2.5，計(jì)算容積率容建筑面積34600平方米。

通過(guò)以上對(duì)比分析（見(jiàn)表1）發(fā)現(xiàn)，（1）A情形與B情形相比，為獲得同樣多的建設(shè)量，A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)，可節(jié)省留用地指標(biāo)2700平方米的留用地指標(biāo)。（2）A情形與C情形相比，兌現(xiàn)同樣多的留用地指標(biāo)17300平方米，A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)，可額外獲得5300平方米的建設(shè)量。綜上，使用復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)的本質(zhì)是“以量換地”，用盡可能少的留用地指標(biāo)換盡可能多的建設(shè)量，有效地提高了地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地利用效率，真正實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，有利于村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：

村留用地政策關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要保障，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。目前，以實(shí)物留地的方式兌現(xiàn)留用地，被村社普遍認(rèn)可而成為首選，留用地兌現(xiàn)方式單一，土地需求量大。實(shí)物留地，需要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地，城市化程度高的地區(qū)土地資源有限，客觀上影響留用地的兌現(xiàn)率。建議政府出臺(tái)更加完善的征地政策，鼓勵(lì)多種方式兌現(xiàn)留用地，一定程度地緩解土地需求尤其是新增建設(shè)用地需求的壓力。希望政府相關(guān)部門給予鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引入等方面的指引，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、招商引資、開(kāi)發(fā)模式及后期經(jīng)營(yíng)等方面為村提供有益的參考，以推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

劉峻（1968-），女，籍貫廣東省揭陽(yáng)市，工學(xué)學(xué)士，工程碩士，大學(xué)畢業(yè)后從事建筑設(shè)計(jì)工作11年，2001年起從事城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。