姜義

《遼寧省檔案條例》（簡稱《條例》）于1997年7月26日遼寧省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過并予以公布，自1997年9月1日起施行?！稐l例》的實施，對全省各級檔案行政管理部門轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新管理機制、推進依法行政，提高檔案事業(yè)管理水平具有廣泛而深遠的影響，標志著全省檔案法治建設(shè)進入了嶄新階段。同時，《條例》頒布恰好時逢《檔案法》（1987年）頒布十周年，《行政處罰法》（1996年）頒布、《檔案法》（1996年修正）重新頒布一年。這在一定程度上說明《條例》出臺的執(zhí)法實踐積累是非常深厚的?！稐l例》實施以來，依據(jù)上位法調(diào)整和適應(yīng)全省檔案法治建設(shè)需要，先后進行了四次修正，充分反映了全省各級檔案行政管理部門職權(quán)法定、依法履職的發(fā)展進程。

一、2004年第一次修正：全面清理檔案行政許可項目

國務(wù)院決定分批取消（調(diào)整、下放）行政審批項目始于2002年。2003年《行政許可法》頒布后，根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）精神、國家檔案局和省政府的有關(guān)要求，全省各級檔案行政管理部門依法全面清理檔案領(lǐng)域的行政許可項目。2004年6月，經(jīng)省政府法制辦公室審核，遼寧省檔案局（授權(quán)實施行政許可主體）確認保留行政許可三項：檔案及其復(fù)制件出境審批、非國有檔案出賣轉(zhuǎn)讓贈送審批、檔案復(fù)制件的交換轉(zhuǎn)讓和出賣審批;省內(nèi)取消33項檔案行政審批項目，保留（認領(lǐng)）經(jīng)國務(wù)院同意暫予保留的檔案行政審批項目六項。其中，包括全省各級檔案行政管理部門對檔案管理崗位資格證書等資格、資質(zhì)的行政許可進行清理。

為了建立全國統(tǒng)一、公平競爭的市場環(huán)境，根據(jù)《行政許可法》（2003年）第十五條第二款“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可”的規(guī)定，遼寧省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議于2004年6月30日審議通過關(guān)于修改《遼寧省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理規(guī)定》等51條法規(guī)的決定，《條例》第十一條“檔案工作人員必須具備專業(yè)知識，取得檔案管理崗位資格證書。從事檔案咨詢、鑒定、評估等業(yè)務(wù)的機構(gòu)或者人員，必須經(jīng)市級以上人民政府檔案行政管理部門資質(zhì)認定。崗位資格證書的取得和資質(zhì)認定的具體辦法由省人民政府檔案行政管理部門制定”，改為“檔案工作人員應(yīng)當具備專業(yè)知識，并接受檔案管理崗位培訓(xùn)。從事檔案咨詢、鑒定、評估等業(yè)務(wù)的機構(gòu)或者人員，必須符合國家規(guī)定的條件，并向市以上人民政府檔案行政管理部門備案”。至此，全省從事檔案咨詢、鑒定、評估等業(yè)務(wù)的機構(gòu)或者人員，由市級以上檔案行政管理部門“資質(zhì)認定”改為“備案”。2005年，遼寧省檔案局印發(fā)《遼寧省檔案業(yè)務(wù)人員崗位培訓(xùn)管理辦法（試行）》，全省檔案專業(yè)人員持證上崗制度中，“檔案管理崗位資格證書”演變?yōu)椤皺n案業(yè)務(wù)人員崗位培訓(xùn)結(jié)業(yè)證”。2015年，國家頒布新版《職業(yè)分類大典》，首次將“檔案業(yè)務(wù)人員”更名為“檔案專業(yè)人員”。

二、2006年第二次修正：全力推進行政機關(guān)依法行政

為進一步落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，根據(jù)《遼寧省人民政府全面推進依法行政五年規(guī)劃（2005—2009年）》部署，加快推進法治政府建設(shè)，為振興遼寧老工業(yè)基地，構(gòu)建和諧遼寧提供良好法制保障，2005年10月，遼寧省政府成立省長任組長的“遼寧省全面推進依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并就省政府各部門和有關(guān)單位在全面推進依法行政工作中的職責分工作出明確界定。2006年，在國家檔案局和省政府法制辦公室的具體指導(dǎo)下，全省各級檔案行政管理部門大力推進依法行政進程。遼寧省檔案局轉(zhuǎn)發(fā)《國家檔案局關(guān)于全國檔案系統(tǒng)全面推行行政執(zhí)法責任制的意見》，根據(jù)檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和本部門“三定”方案，梳理執(zhí)法依據(jù)29項，分解為23項執(zhí)法職權(quán);按照內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責和人員分工再落實到具體執(zhí)法崗位，并按照政府信息公開規(guī)定網(wǎng)上公示;修訂《遼寧省檔案局行政執(zhí)法責任制度》《遼寧省檔案行政執(zhí)法常用文書》，印發(fā)《遼寧省檔案行政執(zhí)法辦法》和遼寧省檔案局行政執(zhí)法監(jiān)督、考核、公示、過錯追究、執(zhí)法員培訓(xùn)等五項制度。

《檔案法》（1996年修正）最顯著之處就是賦予縣以上人民政府檔案行政管理部門行政處罰權(quán)?！稒n案法實施辦法》（1999年修訂）第二十八條規(guī)定“《檔案法》第二十四條第二款、第三款規(guī)定的罰款數(shù)額，根據(jù)有關(guān)檔案的價值和數(shù)量，對單位為1萬元以上10萬元以下，對個人為500元以上5000元以下。”根據(jù)《行政處罰法》（1996年）第十一條第二款：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！睘榱诉m應(yīng)全省大力推進行政機關(guān)依法行政需要，保證《條例》與上位法律、行政法規(guī)高度一致性，2006年1月13日，遼寧省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過關(guān)于修改《遼寧省檔案條例》的決定并予以公布?！稐l例》第二十六條“違反本條例，有下列行為之一的，除依法給予行政處分外，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以對單位并處1000元至1萬元罰款，對個人并處100元至1000元罰款;造成損失的，責令賠償損失;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，改為“違反本條例，有下列情形之一的，按照《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施辦法》的有關(guān)規(guī)定處罰”。

三、2017年第三、四次修正：全方位營造依法治檔的良好環(huán)境

為了貫徹實施中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，繼2009年遼寧省委、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強檔案工作的意見》，2015年3月再印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》。遼寧省委、省政府辦公廳先后印發(fā)的全省檔案事業(yè)發(fā)展史上兩份重要的綱領(lǐng)性文件，對“堅持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的領(lǐng)導(dǎo)體制”，持續(xù)加強對全省檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)和保障具有積極的推動作用和深遠的歷史意義?！笆濉遍_局之年，全省115個省、市、縣（市、區(qū)）級檔案局執(zhí)法主體資格通過本級政府法制辦審核、公告。遼寧省檔案局成為首批進駐省政務(wù)服務(wù)大廳對外開展窗口接待、審批服務(wù)的41個省直單位之一。2017年，根據(jù)國家檔案局、遼寧省政府的統(tǒng)一安排，全省各級檔案行政管理部門貫徹落實國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求，再次梳理權(quán)力清單、規(guī)范執(zhí)法、深化行政審批制度改革，適時啟動“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法機制。

2017年7月27日、9月28日遼寧省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次、第三十六次會議先后兩次決定修正《條例》。其中，第三次修正刪去《條例》第十條第三款“企業(yè)事業(yè)單位檔案館按照國家有關(guān)規(guī)定確定收集檔案的范圍，報本級人民政府檔案行政管理部門備案”。第四次修正《條例》第十九條第一款改為“國家所有的檔案禁止贈送、交換、買賣”;第二十七條改為“違反國家規(guī)定，贈送、交換、轉(zhuǎn)讓、出賣、倒賣國家所有的檔案及其復(fù)制件的，除依法給予行政處分外，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以對單位并處3000元至3萬元罰款，對個人并處200元至2000元罰款;有違法所得的，沒收違法所得;并可以依法征購所出賣或者贈送的檔案;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”?！稐l例》涉及企業(yè)、事業(yè)單位檔案館內(nèi)容修改依據(jù)是《行政許可法》（2009年修正）第十五條第二款地方性法規(guī)“不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”規(guī)定，充分體現(xiàn)國務(wù)院“放管結(jié)合”要求，與全國檔案館設(shè)置和布局有關(guān)規(guī)定、國家檔案局取消企業(yè)檔案館申報登記要求和貫徹實施《企業(yè)文件材料歸檔范文和檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局令第10號）等保持一致性，能夠推動全省各級檔案行政管理部門權(quán)力運行機制轉(zhuǎn)型升級?！稐l例》對法律責任“國家所有的檔案”內(nèi)容的修改，更加有利于檔案行政執(zhí)法中精準開展執(zhí)法監(jiān)督檢查和實施行政處罰。

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議修訂通過并頒布，新《檔案法》自2021年1月1日起施行。為了與新《檔案法》保持一致性，《條例》下次修正或修訂，在適當增加檔案信息化建設(shè)和監(jiān)督檢查內(nèi)容外，建議側(cè)重以下內(nèi)容：

一是檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制。根據(jù)《遼寧省機構(gòu)改革方案》等精神，全省各級檔案局為“加掛行政機構(gòu)牌子的黨委部門”，《條例》中“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門”應(yīng)改為“縣級以上地方檔案主管部門”。

二是檔案館收費和有償服務(wù)規(guī)定。各級各類檔案館提供有償服務(wù)始于1987年，《檔案法實施辦法》（1990年）得以法定，《檔案法實施辦法》（1999年修訂）重新發(fā)布給予調(diào)整。2013年7月，根據(jù)財政部、發(fā)展改革委取消和免征一批行政事業(yè)性收費要求，國家檔案局發(fā)文取消利用檔案收費?！稐l例》第十七條第一款“因保管條件等原因，被認為可能導(dǎo)致檔案損失的”，“屬于檔案館接收范圍的檔案，經(jīng)本級人民政府檔案行政管理部門檢查后，可責成有關(guān)檔案館提前接收入館，并按有關(guān)規(guī)定收取必要的費用”。根據(jù)全省公益性事業(yè)單位優(yōu)化整合有關(guān)規(guī)定，各級檔案館（檔案保管中心）均為地方政府財政全額撥款的公益性事業(yè)單位，“收取必要的費用”應(yīng)予以取消。同時應(yīng)刪除《條例》第二十三條第一款“檔案館提供利用檔案實行有償服務(wù)，收費范圍和標準由省人民政府檔案行政管理部門會同省物價部門制定?！?/p>

三是增加檔案社會化服務(wù)條款?！稐l例》應(yīng)鼓勵從事檔案整理、數(shù)字化加工、寄存保管等社會組織，擴大檔案社會化服務(wù)范圍，如提供檔案專業(yè)人員技術(shù)技能培訓(xùn)，代理審批事項、立檔單位規(guī)范化建設(shè)咨詢或提供承包服務(wù)等，促進檔案產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。