王志成，董勝光，全思湘

文章編號：1672-5603（2020）02-65-4

摘 要 新一輪機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門職責(zé)發(fā)生了較大的變化和擴(kuò)充，當(dāng)前正開展的地理國情監(jiān)測工作難以全面滿足履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的需求，如何組織實施地理國情監(jiān)測工作是當(dāng)前自然資源部門亟待考慮的問題。筆者立足湖南省機(jī)構(gòu)改革實際情況，充分吸收已開展專題性地理國情監(jiān)測項目的經(jīng)驗，探討了新形勢下自然資源部門實施全省專題性地理國情監(jiān)測工作的總體思路、主要工作內(nèi)容和組織實施模式，能夠為湖南省及其他省份地理國情監(jiān)測工作開展提供參考。

關(guān)鍵字 機(jī)構(gòu)改革;自然資源;調(diào)查監(jiān)測;專題性地理國情監(jiān)測

中圖分類號：P20 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Discussion on Implementing Special Geographical Situation Monitoring of Provincial Natural Resources Departments From the Perspective of Institutional Reform

Wang Zhicheng ， Dong Shengguang ， Quan Sixiang

（The Second Survey and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： After the new round of institutional reform， the responsibilities of natural resources departments have changed and expanded greatly. At present， it is difficult to fully meet the needs of fulfilling the responsibilities of "two unifications" of natural resources to carry out the monitoring of geographical conditions. How to organize and implement the monitoring of geographical conditions is an urgent issue for the current natural resources departments to consider. Based on the actual situation of institutional reform in Hunan Province， the author fully absorbed the experience of the special geographical situation monitoring project， put forward the overall ideas， main work content main works and organization implementation mode of provincial special geographical situation monitoring under the new situation of the natural resources department. which could provide a reference for Hunan Province and other provinces to carry out geographical situation monitoring.

Keywords： institutional reform; Natural resources; survey and monitoring; thematic Geographical situation monitoring

1 引言

2014年，完成全國第一次地理國情普查工作后，原國家測繪地理信息局開始大力推進(jìn)地理國情監(jiān)測，目的是動態(tài)掌握各類地理要素的發(fā)展變化，為了解國情、把握國勢、制定國策提供支撐，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建立[1]。地理國情監(jiān)測工作的開展促使測繪地理信息服務(wù)從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，由被動轉(zhuǎn)向主動，從幕后到前臺，直接服務(wù)管理決策。根據(jù)《關(guān)于全面開展地理國情監(jiān)測的指導(dǎo)意見》（國測國發(fā)[2017]8號）。地理國情監(jiān)測的對象不僅包含自然地理要素，還包括人文地理要素。從某種程度上講，只要是多頻次動態(tài)獲取對管理決策有價值的空間信息，都屬于地理國情監(jiān)測范疇。自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等眾多部門管理能力和治理水平的提高均需要地理國情監(jiān)測信息支撐，地理國情監(jiān)測已不僅僅是測繪地理信息行政主管部門的工作，各相關(guān)部門均需要根據(jù)本部門管理需求組織開展專題性地理國情監(jiān)測工作。

本輪機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門職能發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變和擴(kuò)充，將分散于多個部門的職能集中歸于一體，包括原國家測繪地理信息局的所有職能，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。這要求當(dāng)前自然資源部門組織開展的地理國情監(jiān)測工作要重點針對自然資源管理的職責(zé)和使命精準(zhǔn)發(fā)力，做好各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布、保護(hù)和開發(fā)利用狀況等動態(tài)監(jiān)測，全面了解自然資源狀況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策執(zhí)行中偏離決策目標(biāo)的行為，保障決策目標(biāo)任務(wù)的有效落實，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用的保護(hù)和監(jiān)管，并為空間規(guī)劃體系建立與實施監(jiān)督等提供事實依據(jù)[2-4]。自然資源部已明確按照“六統(tǒng)一”的總體思路構(gòu)建全國自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，以徹底解決各類自然資源數(shù)據(jù)數(shù)出多門的問題。本文擬結(jié)合湖南省實際情況，探討機(jī)構(gòu)改革視角下省級自然資源部門專題性地理國情監(jiān)測實施。

2 現(xiàn)狀問題

自2014年以來，全國各地圍繞國土資源管理、國家重大戰(zhàn)略部署等已開展一系列專題性地理國情監(jiān)測，監(jiān)測成果為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供了有力的支撐服務(wù)[5-6]。但由于存在如下問題，目前各地正開展的專題性地理國情監(jiān)測還普遍難以全面滿足履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的需求：

（1）系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。近年來專題性地理國情監(jiān)測工作主要處于探索研究和示范引領(lǐng)階段。專題性監(jiān)測項目較多，但整體上系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。各監(jiān)測項目成果的標(biāo)準(zhǔn)各異，無法進(jìn)行全省性匯總分析;且不同監(jiān)測項目的監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測范圍可能存在一定的交叉重疊。

（2）職責(zé)不夠清晰。一是大部分監(jiān)測工作都是由省級層面組織實施，只有少部分市縣開展了專題性地理國情監(jiān)測，而且由于受資金、技術(shù)等方面限制，已開展監(jiān)測工作的市縣大都沒有持續(xù)推進(jìn)。二是已開展監(jiān)測項目的服務(wù)對象很大一部分是自然資源廳以外的廳局，他們在配合監(jiān)測實施和監(jiān)測成果應(yīng)用方面的力度均非常有限。三是自然資源部門各級各部門尚未形成協(xié)同推進(jìn)監(jiān)測工作的格局。

（3）內(nèi)容不夠全面。各專題性地理國情監(jiān)測項目的監(jiān)測范圍大都是區(qū)域性、局部性，監(jiān)測內(nèi)容比較零散，沒有全面涵蓋自然資源管理的各環(huán)節(jié)。

（4）服務(wù)不夠及時。由于受衛(wèi)星遙感影像供應(yīng)、經(jīng)費等方面限制，大部分地理國情監(jiān)測項目的監(jiān)測周期為一年一次，難以滿足管理決策的需求。以自然資源部門自身最棘手的違法用地和違法建筑問題為例，其違法周期往往1-2個月，一年一度的監(jiān)測難以有效服務(wù)“兩違”問題的管制，使“兩違”問題遏制于萌芽。此外，當(dāng)前各監(jiān)測項目的成果形式大都是專題圖件、報表報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)庫等，服務(wù)方式上沒有采用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)對監(jiān)測成果進(jìn)行實時推送服務(wù)，影響了服務(wù)效果。

（5）技術(shù)手段單一。目前，地理國情監(jiān)測主要以衛(wèi)星遙感手段為主導(dǎo)，沒有充分利用數(shù)碼航空攝影、機(jī)載激光雷達(dá)、無人機(jī)等新型技術(shù)裝備，還沒有形成“天空地”一體的技術(shù)格局。

3 總體實施思路

圍繞自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)行使和國家、省委省政府的重大工作需求，按照部里“六統(tǒng)一”要求，統(tǒng)籌開展專題性地理國情監(jiān)測。專題性監(jiān)測內(nèi)容以滿足自然資源管理需求為主導(dǎo)，同時兼顧國家和省委省政府的重要工作，統(tǒng)籌考慮共性需求和特殊需求、統(tǒng)籌綜合管理需求和專業(yè)管理需求，自然資源部門負(fù)責(zé)滿足綜合管理需求的監(jiān)測，將監(jiān)測成果共享給其他相關(guān)部門，其他廳局根據(jù)自身特定的需求自行組織開展本部門專題性地理國情監(jiān)測，自然資源部門提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。在專題性監(jiān)測過程中充分利用全省遙感影像統(tǒng)籌項目獲取的多源、多時相遙感影像數(shù)據(jù)，不斷加大監(jiān)測頻次，強(qiáng)化監(jiān)測服務(wù)的時效性，先收集匯總各業(yè)務(wù)處室的監(jiān)測需求，構(gòu)建全省統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測內(nèi)容和指標(biāo)體系，制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測成果標(biāo)準(zhǔn)，對共性需求的內(nèi)容指標(biāo)集中統(tǒng)一開展調(diào)查監(jiān)測，對特殊需求的內(nèi)容指標(biāo)專項開展調(diào)查監(jiān)測，匯總建立全省自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，搭建唯一的、面向多端（桌面端和移動端）的全省自然資源遙感綜合監(jiān)測服務(wù)系統(tǒng)，逐步形成規(guī)范統(tǒng)一、省市縣聯(lián)動、重點突出、技術(shù)手段多元的全省自然資源綜合監(jiān)測體系，動態(tài)掌握全省各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開發(fā)利用狀況，為全省自然資源監(jiān)管提供強(qiáng)有力支撐服務(wù)。

4 主要實施內(nèi)容及組織分工

鑒于國土空間是自然資源和建設(shè)活動的載體，自然資源部門專題性地理國情監(jiān)測整體上應(yīng)重點對自然資源及其載體國土空間分別開展專題性監(jiān)測，即重點組織做好國土空間開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)綜合監(jiān)測和自然資源專項指標(biāo)監(jiān)測兩個專題性監(jiān)測項目，其中前者服務(wù)于統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的履行;后者服務(wù)于統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的履行。兩項監(jiān)測工作相互促進(jìn)，協(xié)同推進(jìn)。在上述監(jiān)測基礎(chǔ)上，對國家、省委省政府的重點工作和自然資源管理需求的特殊指標(biāo)內(nèi)容開展專題性監(jiān)測。

4.1 國土空間開發(fā)利用綜合監(jiān)測

4.1.1 ?實施內(nèi)容

建設(shè)全省國土空間開發(fā)利用綜合監(jiān)測系統(tǒng)，以第三次國土調(diào)查及年度變更調(diào)查成果為本底，以違法用地和違法建筑為重點監(jiān)測內(nèi)容，以“三基兩線兩界一水一區(qū)”等剛性管控界線和審批數(shù)據(jù)為依據(jù)，基于多頻次遙感影像（監(jiān)測周期小于1季度），輔以外業(yè)調(diào)查取證，省市縣協(xié)同開展國土空間開發(fā)利用綜合監(jiān)測評價，一次性監(jiān)測全省國土空間開發(fā)利用狀況是否符合各項國土空間用途管制要求，動態(tài)掌握全省國土空間的實際利用狀況和空間規(guī)劃的實施過程。并基于上述監(jiān)測成果，就耕地占補平衡、設(shè)施農(nóng)用地、臨時用地復(fù)墾、土地?fù)p毀、礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)等方面開展專題評價分析[8-10]?！叭敝赣谰没巨r(nóng)田、基本草原、基本林地（天然林、生態(tài)公益林），“兩線”指生態(tài)保護(hù)紅線和自然岸線;“兩界”指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界，“一水”指江河、湖泊、濕地等水域及其管理范圍，“一區(qū)”指開發(fā)區(qū)、園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

4.1.2 ?組織分工

（1）省級層面：由省廳統(tǒng)一組織實施，負(fù)責(zé)總體方案編制、遙感影像底圖等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制作、基于遙感影像快速提取疑似問題圖斑、監(jiān)測系統(tǒng)研發(fā)運維、各市縣監(jiān)測成果匯總，督促指導(dǎo)市縣開展相關(guān)工作。

（2）市級層面：督查指導(dǎo)各縣市區(qū)開展相關(guān)工作，對全市監(jiān)測成果匯總和統(tǒng)計分析。

（3）縣級層面：基于省級統(tǒng)一下發(fā)的影像底圖、疑似圖斑和移動巡查系統(tǒng)，采用無人機(jī)低空航攝、實地調(diào)查等技術(shù)手段組織開展調(diào)查取證，并對違法違規(guī)問題開展整治。

4.2 自然資源專項指標(biāo)監(jiān)測

4.2.1 ?實施內(nèi)容

采用遙感、地面調(diào)查及相關(guān)專業(yè)技術(shù)設(shè)備對耕地、森林、草原、水流、礦產(chǎn)等各類自然資源開展專項監(jiān)測，查清各類資源的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)人文地理信息等情況，為各類自然資源確權(quán)登記和資產(chǎn)評估提供支撐。

4.2.2 ?組織分工

由省級層面統(tǒng)一組織，按照管理權(quán)限分級負(fù)責(zé)實施，由自然資源部門與原專業(yè)部門分工合作協(xié)同推進(jìn)。

（1）自然資源部門：編制全省自然資源專項監(jiān)測總體實施方案;牽頭組織實施全省水、森林、草原、濕地等自然資源專項監(jiān)測;負(fù)責(zé)綜合性、通用性指標(biāo)內(nèi)容的監(jiān)測;技術(shù)上指導(dǎo)市縣開展市管和縣管自然資源專項指標(biāo)監(jiān)測;負(fù)責(zé)全省自然資源專項指標(biāo)監(jiān)測成果的質(zhì)量和進(jìn)度管控;負(fù)責(zé)匯總?cè)「骷壸匀毁Y源專項監(jiān)測成果。綜合性、通用性指標(biāo)內(nèi)容包括：耕地的質(zhì)量等別等;森林資源的蓄積量、覆蓋度等;草原資源的覆蓋度等;濕地資源的平均海拔、所屬流域、保護(hù)管理狀況、植被類型等;自然保護(hù)地的范圍、類型、保護(hù)管理狀況、開發(fā)利用狀況等。

（2）水利部門：提供水資源調(diào)查、河湖管理范圍劃定、河湖岸線規(guī)劃等已有相關(guān)基礎(chǔ)資料，負(fù)責(zé)監(jiān)測水資源徑流量、降水量、蒸發(fā)量、水生態(tài)變化、水質(zhì)、水資源量、出入境水量、地下水量、可利用量等專業(yè)性指標(biāo)，負(fù)責(zé)地表水和地下水資源監(jiān)測。

（3）林業(yè)部門：提供森林資源、濕地資源、草原資源等已有相關(guān)調(diào)查監(jiān)測資料，負(fù)責(zé)監(jiān)測森林資源的林種、樹種、齡組、郁閉度、生長量、消耗量、生物量、林木質(zhì)量、病蟲害、功能等專業(yè)性指標(biāo)，負(fù)責(zé)監(jiān)測草原資源的類型、質(zhì)量等級、生物量、生產(chǎn)力、生長狀況、災(zāi)害情況等專業(yè)性指標(biāo)，負(fù)責(zé)監(jiān)測濕地資源的水源補給狀況、生物多樣性、保護(hù)與利用專業(yè)性指標(biāo)。

（4）農(nóng)業(yè)部門：提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、耕地已有相關(guān)基礎(chǔ)資料，負(fù)責(zé)監(jiān)測耕地種植條件、糧食產(chǎn)量、健康狀況等專業(yè)性指標(biāo)。

（5）地勘部門：提供已有地質(zhì)調(diào)查相關(guān)基礎(chǔ)資料，負(fù)責(zé)監(jiān)測全省礦產(chǎn)資源的空間分布、類型、位置、儲量情況、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、用途、開采條件、利用現(xiàn)狀等專業(yè)性指標(biāo)。

4.3 其他專題監(jiān)測

4.3.1 ?實施內(nèi)容

各級自然資源部門圍繞國家、省委省政府以及市縣地方政府的重點工作和自然資源管理的特殊需求開展專題性監(jiān)測。

4.3.2 ?組織分工

（1）省級層面：圍繞國家、省委省政府重點工作開展監(jiān)測，負(fù)責(zé)全省監(jiān)測處成果匯總。

（2）市縣層面：圍繞地方政府重點工作開展的需求開展專題性地理國情監(jiān)測。

5 結(jié)語

地理國情是重要的基本國情，是制定和實施國家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要依據(jù);是推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)，合理配置各類資源，實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要支撐。新修訂的《測繪法》要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，發(fā)揮地理國情監(jiān)測成果在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用。

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