麥買提?烏斯曼

摘要：

免于貧困權(quán)利的保障不足是貧困問(wèn)題尚未得到有效解決的主要原因。南疆深度貧困地區(qū)是新疆全區(qū)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，應(yīng)集中力量推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作。目前，新疆為打贏“南疆深度貧困地區(qū)”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)制定并頒布了在保障免于貧困權(quán)利方面具有一定理論合理性和實(shí)際進(jìn)步性的地方性扶貧法規(guī)，有效保障了相關(guān)權(quán)利。但是，為了更好地保障免于貧困的權(quán)利，仍需積極探索中央和地方相結(jié)合的扶貧立法， 及時(shí)推動(dòng)保障免于貧困權(quán)利的綜合性扶貧立法及制定免于貧困權(quán)利保障的操作性程序。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;南疆;深度貧困地區(qū);扶貧立法;權(quán)利

中圖分類號(hào)：DF522文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.02.06開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

近年來(lái)，圍繞減少貧困的方法，學(xué)術(shù)界形成了看待反貧困問(wèn)題的權(quán)利進(jìn)路。①也即，解決貧困問(wèn)題與免于貧困權(quán)利之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)樵诰珳?zhǔn)扶貧中，以人權(quán)來(lái)審視免于貧困權(quán)利，可以彌補(bǔ)此前工作存在的局限和疏漏。②但是，在國(guó)家層面尚未制定《反貧困法》的情況下，具有一定立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，在關(guān)鍵時(shí)期，可以制定適合本地區(qū)的扶貧開發(fā)條例，這對(duì)以免于貧困權(quán)利為核心的法律體系的建構(gòu)具有重要的價(jià)值與意義。

一、任重道遠(yuǎn)的南疆深度貧困地區(qū)扶貧

（一）精準(zhǔn)扶貧背景下對(duì)貧困的再認(rèn)識(shí)

對(duì)于事物的描繪和闡述，除了深受人們所持的學(xué)科立場(chǎng)和角度的影響之外，其所處的時(shí)代也會(huì)給它以新的內(nèi)涵。貧困的界定自然也是如此。早先對(duì)貧困界定的關(guān)鍵詞是“匱乏”，即“貧困是指因沒(méi)有足夠的資源，某些人或某些家庭沒(méi)能獲得生活必需品和機(jī)會(huì)”。1990年，阿瑪?shù)賮啞ど岢觥澳芰ω毨А备拍?。同時(shí)，《1990年世界發(fā)展報(bào)告》吸收了這一概念并指出，貧困就是“達(dá)到最低生活水準(zhǔn)能力的缺少?！?/p>

世界銀行：《1990年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第19頁(yè)。“能力”被作為界定貧困的關(guān)鍵詞。而作為對(duì)貧困概念的進(jìn)一步探索，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署則以“剝奪或排斥”為關(guān)鍵詞去界定貧困，即“貧困不僅限于收入的缺乏，人類發(fā)展的機(jī)遇或選擇的權(quán)利的剝奪也是一種貧困”

楊國(guó)濤、周慧潔、李蕓霞：《貧困概念的內(nèi)涵、演進(jìn)與發(fā)展述評(píng)》，載《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期，第141頁(yè)。。“窮人被多方剝奪最終被生活所壓垮。”

這些被剝奪的多方面應(yīng)該是根據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署為此而建構(gòu)的“人類貧困指數(shù)”。其由壽命剝奪、知識(shí)剝奪和生活水平剝奪三個(gè)指標(biāo)組成。參見(jiàn)郭熙保、羅知：《論貧困概念的演進(jìn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2005年第2期，第41頁(yè)。隨著學(xué)界對(duì)貧困概念的深入探究發(fā)現(xiàn)，“階層地位”對(duì)貧困重要性，也就是說(shuō)“一個(gè)人的社會(huì)地位和所處的地理位置是造成貧困的最直接因素”

納拉揚(yáng)：《誰(shuí)傾聽(tīng)我們的聲音》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第36頁(yè)。。其概念中的關(guān)鍵詞是“地位或文化”。縱觀貧困問(wèn)題的上述認(rèn)識(shí)，可以看出，研究者對(duì)“貧困”的多層次和多維度詮釋是以不同的立場(chǎng)和背景下提出的，其中就包含了收入貧困、能力貧困、健康貧困、知識(shí)貧困和權(quán)利貧困等。

當(dāng)前除提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為精準(zhǔn)扶貧的硬指標(biāo)之外，還需要全面提升農(nóng)村社會(huì)、生態(tài)、文化和公共服務(wù)等農(nóng)村軟環(huán)境，使農(nóng)村貧困人群在“共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。那么，貧困人群產(chǎn)生“獲得感”的前提是什么？本文認(rèn)為，要想真正解決貧困問(wèn)題，必須從權(quán)利視角下審視貧困問(wèn)題，即貧困人群產(chǎn)生“獲得感”的前提是貧困人群“免于貧困的權(quán)利”得到保障。所謂免于貧困的權(quán)利是指“個(gè)體和集體獲得減貧機(jī)會(huì)后，通過(guò)參與、促進(jìn)減貧的積極行為取得維持體面生活所需的物質(zhì)、文化資料的一項(xiàng)權(quán)利”

汪習(xí)根：《免于貧困的權(quán)利及其法律保障機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2012年第1期，第202頁(yè)。。免于貧困的權(quán)利是在物質(zhì)資料匱乏和生存權(quán)受限中產(chǎn)生的。因?yàn)榇藭r(shí)貧困者都會(huì)產(chǎn)生擺脫貧困和免受貧困帶來(lái)苦難的強(qiáng)烈愿望，所以免于貧困的權(quán)利隱含著排除權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和形成等三層含義。

排除權(quán)是主體可以要求外界尤其是政府不實(shí)施導(dǎo)致或維持貧困的行為，請(qǐng)求權(quán)是主體可以要求外界尤其是政府實(shí)施有助于擺脫自身貧困的行為，形成權(quán)是主體擁有采取直接行為以便脫貧致富的選擇自由和資格。參見(jiàn)汪習(xí)根：《免于貧困的權(quán)利及其法律保障機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2012年第1期，第202頁(yè)。然而，現(xiàn)行權(quán)利規(guī)范體系中尚未明確規(guī)定免于貧困的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利的缺失就是貧困問(wèn)題尚未得到有效解決的主要原因。因此，必須加強(qiáng)對(duì)免于貧困權(quán)利的保障，使扶貧開發(fā)工作更具有實(shí)效性。

（二）南疆深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧形勢(shì)

作為南疆深度貧困地區(qū)的南疆四地州（和田地區(qū)、喀什地區(qū)、阿克蘇地區(qū)和克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃荩┦菄?guó)家確定的深度扶貧“三區(qū)三洲”之一。南疆深度貧困地區(qū)是新疆脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是全疆脫貧攻堅(jiān)的難中之難。2014年-2017年，全區(qū)累計(jì)實(shí)現(xiàn)46.98萬(wàn)戶184.83萬(wàn)貧困人口脫貧，1617個(gè)貧困村退出，10個(gè)貧困縣摘帽。

《同心協(xié)力 精準(zhǔn)施策：新疆脫貧攻堅(jiān)不讓任何貧困戶掉隊(duì)》，載國(guó)務(wù)院網(wǎng)站2018年10月23日， http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/23/content_5333905.htm。截至2018年底，全區(qū)1537個(gè)未退出的貧困村、22個(gè)未摘帽貧困縣，全部集中在南疆四地州，可以說(shuō)這里都是最難啃的“硬骨頭”。

《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視整改進(jìn)展情況的通報(bào)》，載新疆托克遜縣人民政府網(wǎng)站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中扶貧工作的方針是 “鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過(guò)自身努力擺脫貧困”。同時(shí)，2019年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)承上啟下的關(guān)鍵一年，新疆要確保12個(gè)深度貧困縣摘帽、976個(gè)村退出、60.61萬(wàn)人脫貧，因此補(bǔ)齊南疆深度貧困地區(qū)的短板是打贏脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵。為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，新疆除了專門制定《南疆四地州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018—2020年）》推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)方案體系落地之外，還研究制定了《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確全區(qū)三年脫貧攻堅(jiān)的總體要求、任務(wù)目標(biāo)、攻堅(jiān)舉措、支撐保障。同時(shí)，南疆各深度貧困地區(qū)也制定了適合本地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)舉措和支撐保障。例如，和田地區(qū)堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)和現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，提高脫貧質(zhì)量，堅(jiān)決防止返貧;克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃萃ㄟ^(guò)進(jìn)一步加大政策傾斜和涉農(nóng)資金整合力度，加快鞏固提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);喀什地區(qū)將組建貧困縣摘帽工作組，明確任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖，推進(jìn)脫貧摘帽工作。

《中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視整改進(jìn)展情況的通報(bào)》，載新疆托克遜縣人民政府網(wǎng)站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

惡劣的自然條件是制約南疆深度貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活改善的重要因素。同時(shí)南疆四地州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。以和田地區(qū)為例，2018年農(nóng)民人均純收入為8756元，其中第一產(chǎn)業(yè)人均純收入為4410.36元，占人均純收入的50%。

《和田區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆和田地區(qū)人民政府網(wǎng)站2019年4月3日， https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php？itemid=266915。但是，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)依舊是粗放式經(jīng)營(yíng)，龍頭企業(yè)少規(guī)模小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，產(chǎn)品市場(chǎng)開拓力弱。2018年全區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入雖達(dá)到了11975元，

《新疆維吾爾自治區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。但比起13066元的2018年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入之間仍存在1091元的差距。

《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。2018年全國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為10371元，

《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。其仍然高于南疆四地州2018年農(nóng)村居民人均可支配收入。例如，和田地區(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入8088元;《和田區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆和田地區(qū)人民政府網(wǎng)站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php？itemid=266915?？κ驳貐^(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入8565元。

《喀什地區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆喀什地區(qū)人民政府網(wǎng)2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。南疆四地州農(nóng)村居民可支配收入水平的低下使得此地區(qū)貧困發(fā)生率高于全國(guó)水平。2018年新疆南疆四地州深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)48.62萬(wàn)人脫貧、444個(gè)貧困村退出，貧困發(fā)生率由2017年底的22.28%降至12.71%，

《新疆：2018年48.62萬(wàn)人脫貧 貧困發(fā)生率降低近10個(gè)百分點(diǎn) 深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)首戰(zhàn)告捷》，載國(guó)務(wù)院網(wǎng)站2019年2月16日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/16/content_5366219.htm。但仍是2018年全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率1.7%的7.4倍。《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。

總之，精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)是新疆的第一民生工程。南疆四地州深度貧困地區(qū)是全區(qū)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，應(yīng)集中力量推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作。其中，脫貧質(zhì)量在南疆深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)被擺在更加突出的位置;緊盯“兩不愁、三保障、一高于、一接近”的標(biāo)準(zhǔn)，把扶貧工作中的“缺、短、弱”部分補(bǔ)足、補(bǔ)齊、補(bǔ)強(qiáng);南疆深度貧困地區(qū)扶貧工作要堅(jiān)持“六個(gè)精準(zhǔn)”， 在精準(zhǔn)施策上下功夫，因人因戶因村施策，精準(zhǔn)推進(jìn)、精準(zhǔn)落地，多管齊下提高脫貧質(zhì)量。

二、南疆深度貧困地區(qū)扶貧立法中免于貧困權(quán)利保障的合理性與進(jìn)步性

借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，通過(guò)立法保障貧困者獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)和必要的資源是各國(guó)普遍的做法。但是，就我國(guó)國(guó)內(nèi)立法而言，在國(guó)家層面《反貧困法》尚未制定的情況下，亟待具有地方立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)因地制宜地制定出以免于貧困的權(quán)利為核心的適合本地區(qū)的扶貧開發(fā)條例。

（一）免于貧困權(quán)利保障的理論合理性

1.精準(zhǔn)扶貧中免于貧困權(quán)利的保障需要立法。為把我國(guó)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，黨的十九大報(bào)告提出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展戰(zhàn)略安排。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成了一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是系統(tǒng)工程，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是其優(yōu)先任務(wù)。新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）中也明確提出，精準(zhǔn)扶貧是新疆實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。而立法是精準(zhǔn)扶貧中免于貧困權(quán)利保障的必要途徑。

免除貧困的權(quán)利實(shí)際上隱含著一層含義，即主體可以要求外界尤其是政府實(shí)施有助于擺脫自身貧困的行為。參加汪習(xí)根：《免于貧困的權(quán)利及其法律保障機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2012年第1期，第202頁(yè)。而法治是保障主體此項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)的最佳方式。首先，為了使免于貧困權(quán)利得到保障，扶貧對(duì)象、手段和方法必須具有針對(duì)性。其中，扶貧對(duì)象必須要有明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，需要從立法層面進(jìn)行規(guī)范和解決。我國(guó)從1986年開始一直在對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行矯正與調(diào)整，使扶貧對(duì)象逐步細(xì)化并最終鎖定在每個(gè)貧困戶和每個(gè)人上。由于缺乏法律的規(guī)范和調(diào)整，扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出了一定的隨意性，出現(xiàn)了扶貧信息被過(guò)濾和失真的現(xiàn)象。同理，扶貧手段和方法也缺乏明確的法律規(guī)范和調(diào)整，出現(xiàn)了扶貧手段和方法失去針對(duì)性的現(xiàn)象。故必須通過(guò)立法明確扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和手段，使扶貧對(duì)象享受免于貧困的權(quán)利。其次，為了使免于貧困權(quán)利得到保障，扶貧必須具有效益性。扶貧社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的提升需要科學(xué)合理的扶貧制度，“有效益的社會(huì)制度，就是那些能夠最大化社會(huì)福利或效用的制度”。這樣看來(lái)，對(duì)于一個(gè)國(guó)而言，資源始終是有限的，國(guó)家必須實(shí)現(xiàn)資源的最大化生產(chǎn)性利用。立法是有效率的制度，都是“基于它創(chuàng)立福利最大化激勵(lì)機(jī)制的能力之上?！?/p>

[美]杰克·奈特：《制度與社會(huì)沖突》，周偉林譯，上海人民出版社2010年版，第30-36頁(yè)。扶貧亦不例外，降低扶貧行為的隨意性、提供扶貧的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性、提升扶貧的效益性是免于貧困權(quán)利保障的目標(biāo)，必須從立法上統(tǒng)一起來(lái)。

2.免于貧困的權(quán)利中的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的保障需要立法?，F(xiàn)代社會(huì)貧困問(wèn)題的本質(zhì)是什么？從社會(huì)的立場(chǎng)出發(fā)，齊美爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“需求者的權(quán)利可視為整個(gè)窮人救濟(jì)的基礎(chǔ)。”

[德]齊美爾：《齊美爾社會(huì)文學(xué)選·貧窮社會(huì)學(xué)》，林榮遠(yuǎn)譯，廣西師范大學(xué)出版社，2002年版，第376頁(yè)。可見(jiàn)，權(quán)利的缺失才是貧困的本質(zhì)。具體到精準(zhǔn)扶貧下的貧困問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)階段貧困的本質(zhì)也是“免于貧困的權(quán)利的缺失”，實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的缺失是其具體表現(xiàn)形式。前者包括醫(yī)療救助權(quán)、教育輔助權(quán)和資金扶持權(quán)，后者包括項(xiàng)目的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

胡永平、龔戰(zhàn)梅：《精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中免于貧困權(quán)利的法律保障面向》，載《河北法學(xué)》2019年第8期，第131頁(yè)。黨的十九大報(bào)告提出，“要不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展?！币虼?，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意貧困人群的全面發(fā)展。例如，身體健康、知識(shí)技能和資金支持等是貧困人群全面發(fā)展所必須的幾個(gè)因素。所以，勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、平等受教育權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)等應(yīng)視為貧困人群的實(shí)體權(quán)利。近幾年由于對(duì)貧困人群權(quán)利保護(hù)的重視，在上述權(quán)利中得到了一定程度的保障。如2018-2020年新疆維吾爾自治區(qū)“三區(qū)三州”教育脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目投資6.6億元，

《和田地區(qū)以優(yōu)先保障義務(wù)教育為核心著力阻斷貧困代際傳遞》，載新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室網(wǎng)站2019年5月22日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158685.jhtml。22個(gè)深度貧困縣貧困人口參保率達(dá)到98.02%?！蹲灾螀^(qū)人社廳明確重點(diǎn)細(xì)化措施扎實(shí)推進(jìn)人社扶貧工作落實(shí)》，載新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室網(wǎng)站2019年5月13日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。但是，如果通過(guò)立法明確貧困人群上述權(quán)利的保護(hù)，則為貧困人群提供了雙層的保護(hù)機(jī)制。扶貧項(xiàng)目知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)和權(quán)益受損時(shí)的救濟(jì)權(quán)是貧困人群應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利。程序正義的滿足是實(shí)體正義滿足的前提，扶貧領(lǐng)域也不例外。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中如果缺乏程序性權(quán)利，其直接后果就是貧困人群無(wú)法參與扶貧項(xiàng)目的決策，扶貧的進(jìn)度必然受到影響。長(zhǎng)此以往，必然損害貧困人群的勞動(dòng)參與積極性，減損扶貧效益。

（二）南疆深度貧困地區(qū)扶貧立法中免于貧困權(quán)利保障的實(shí)際進(jìn)步性

新疆深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵沖刺時(shí)期。但是，由于脫貧攻堅(jiān)工作的復(fù)雜性決定了需要立法來(lái)規(guī)范扶貧工作有序和持久地進(jìn)行。因?yàn)閲?guó)家層面上尚未出臺(tái)《反貧困法》，所以根據(jù)《立法法》的授權(quán)，自治區(qū)可以制定適用于本地區(qū)的地方性扶貧立法。為此，新疆維吾爾自治區(qū)制定并頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》調(diào)整所有自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)開展的扶貧開發(fā)及相關(guān)活動(dòng)，并在保障免于貧困權(quán)利方面折射出了一定的現(xiàn)實(shí)進(jìn)步性。

1.立法持續(xù)性地保障了免于貧困權(quán)利。首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利于免于貧困權(quán)利的保障，但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能以破壞環(huán)境為代價(jià)而取得。因此，免于貧困權(quán)利的保障與生態(tài)環(huán)境之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。所以，為了保障免于貧困的權(quán)利，生態(tài)扶貧理念應(yīng)被《條例》所吸納。例如，《條例》第27條規(guī)定，“縣級(jí)以上的人民政府應(yīng)建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大各類生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，利用生態(tài)資源發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)貧困人口增收?！逼浯危瑐鹘y(tǒng)扶貧手段短期內(nèi)集中了大量的政策、人力、資金和項(xiàng)目，的確使相當(dāng)一部分貧困人口享受了免于貧困的權(quán)利并脫離了貧困。但是，缺技術(shù)、缺門路使這些脫貧群眾又重新致貧。因此，免于貧困權(quán)利的保障還需要文化方面的幫扶，以便于斬?cái)唷柏殹备Ｋ?，《條例》吸納文化扶貧理念，以法律規(guī)范的形式明確扶貧工作應(yīng)堅(jiān)持“扶貧與扶志、扶智相結(jié)合”。最后，為了使免于貧困的權(quán)利更好的得到保障，對(duì)扶貧開發(fā)模式進(jìn)行了改變和明確，即在《條例》第5條扶貧開發(fā)工作遵循的原則中，以法律的形式明確了南疆深度貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)模式是“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與保障式扶貧相結(jié)合”。

2.立法使免于貧困權(quán)利的保障更加法治化。首先，為了保障免于貧困的權(quán)利，扶貧開發(fā)中的重大決策程序被法律所規(guī)制。南疆深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作涉及面廣，其包括了產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、企業(yè)合作等多項(xiàng)工作。這些復(fù)雜和疑難的工作都離不開科學(xué)決策。如果上述工作沒(méi)有透明的程序，專斷決策必然會(huì)對(duì)扶貧工作和深度貧困地區(qū)的群眾利益造成不同程度的損害，最終不利于免于貧困權(quán)利的保障。鑒于此，扶貧決策程序主動(dòng)被新疆維吾爾自治區(qū)納入到了法治軌道。例如，《條例》第22條明確規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立扶貧開發(fā)重大事項(xiàng)決策機(jī)制，完善公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序”。其次、為了保障免于貧困的權(quán)利，扶貧資金的管理需被法律所規(guī)制。扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，它對(duì)精準(zhǔn)扶貧中免于貧困權(quán)利的保障作用不可替代。因此，《條例》以法律規(guī)范的形式明確為資金的使用提供法律保障。例如，《條例》第42條明確規(guī)定：“……財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金列入本級(jí)年度預(yù)算……建立扶貧開發(fā)資金增長(zhǎng)機(jī)制，確保資金投入與脫貧攻堅(jiān)、扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”。第43條明確規(guī)定：“使用援疆扶貧開發(fā)資金的，受援方應(yīng)當(dāng)與援疆省（市）充分溝通，協(xié)商一致”。

3.立法為夯實(shí)免于貧困權(quán)利的保障確定

了扶貧監(jiān)督機(jī)制。扶貧工作中免于貧困權(quán)利的保障需要監(jiān)督機(jī)制。然而，監(jiān)督除了需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督之外，還要充分利用社會(huì)監(jiān)督。但是，

當(dāng)前監(jiān)督中缺乏社會(huì)監(jiān)督的，是自上而下的內(nèi)部監(jiān)督。如果僅僅依靠政府自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，那么監(jiān)督就失去了有效性，就不能遏制扶貧資金使用和管理方面出現(xiàn)的違規(guī)違法行為，其最終結(jié)果就是精準(zhǔn)扶貧中保障免于貧困權(quán)利的目標(biāo)偏離正軌。除此之外，扶貧工作監(jiān)督體系的不健全，又會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督主體范圍狹窄，特別是貧困戶不僅是精準(zhǔn)扶貧工作的受益者，也理應(yīng)成為扶貧工作的監(jiān)督者。但是實(shí)踐中貧困戶的監(jiān)督主體尚未確立，其作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。所以，《條例》在此方面做出了一定的明文規(guī)定。例如，《條例》第52條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)違反本條例的行為，有權(quán)進(jìn)行批評(píng)、舉報(bào)、投訴?！痹摋l在擴(kuò)大扶貧工作的監(jiān)督主體范圍的同時(shí)，也將貧困戶包含在內(nèi)。

三、完善南疆深度貧困地區(qū)扶貧立法中免于貧困權(quán)利保障的路徑

毋庸置疑，法律的重要性在南疆深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中免于貧困權(quán)利保障方面不可替代。為了更好地為免于貧困權(quán)利提供法治保障，建議重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面：

（一）積極探索中央和地方相結(jié)合的扶貧立法

聚焦世界各國(guó)的扶貧歷程，立法是各國(guó)開展扶貧工作的利器。例如，美國(guó)、英國(guó)、日本等都制定了國(guó)家層面的扶貧立法，使扶貧工作進(jìn)入到法治軌道，實(shí)現(xiàn)了一定范圍貧困人群的脫貧。

有關(guān)消除貧困的立法，各國(guó)制定適合本國(guó)的扶貧立法，如美國(guó)頒布的《地區(qū)再開發(fā)法》，日本制定的《北海道開發(fā)法》等。就我國(guó)而言，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。” 中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)網(wǎng)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》再次強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興需要法治保障。”雖然全國(guó)14個(gè)集中連片深度貧困地區(qū)為了脫貧攻堅(jiān)，因地制宜地制定了適用于本地區(qū)的具有地域性的扶貧立法。但是，不同的深度貧困地區(qū)地方性扶貧立法的規(guī)定存在差異。例如，農(nóng)村貧困地區(qū)是否建立建設(shè)項(xiàng)目貧困影響評(píng)價(jià)和扶助補(bǔ)償制度，《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第18條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村貧困地區(qū)的大中型建設(shè)項(xiàng)目貧困影響評(píng)價(jià)和扶助補(bǔ)償制度?！比欢?/p>

《條例》尚未規(guī)定該項(xiàng)內(nèi)容。又如，《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第3條規(guī)定：“農(nóng)村扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針。”但是《條例》第5條則規(guī)定：“扶貧開發(fā)模式是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與保障式扶貧相結(jié)合”。誠(chéng)然，各地區(qū)有自己的特點(diǎn)，因地制宜的地方性立法具有一定的科學(xué)性，都在落實(shí)著《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)。這些地方性立法也是各地方在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況、規(guī)范扶貧活動(dòng)、增強(qiáng)扶貧實(shí)效方面所進(jìn)行的探索。但扶貧脫貧中的免于貧困的權(quán)利只通過(guò)地方性扶貧立法仍難以滿足和適應(yīng)，所以國(guó)家層面的扶貧立法仍應(yīng)要提速。首先，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、建成小康社會(huì)能有效保障絕對(duì)貧困中的免于貧困的權(quán)利，但“相對(duì)貧困中免于貧困權(quán)利的保障問(wèn)題，因我國(guó)區(qū)域或城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，將長(zhǎng)期存在于多元化、差異性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間內(nèi)?！?/p>

凌經(jīng)球：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國(guó)貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型探析》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期，第6頁(yè)。2017年初，習(xí)近平總書記指出， “多給貧困群眾培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制和動(dòng)力。”《習(xí)近平春節(jié)前夕赴河北張家口看望慰問(wèn)基層干部群眾》，載新華網(wǎng)2017年1月24日，www.xinhuanet.com/politics/2017-01/24/C_1120377384.htm。所以，2020年后“低保兜底”、異地搬遷安置、遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊的貧困人口的免于貧困權(quán)利的保障仍是我們所關(guān)注的對(duì)象。如果2020年后“低保兜底”政策“一刀切”地退出，開發(fā)式扶貧不持續(xù)，異地搬遷貧困人口未能穩(wěn)定融入城市而成為新的城市貧困者，那么緩解相對(duì)貧困中的免于貧困權(quán)利保障目標(biāo)就是失敗了。故這些目標(biāo)的完成需要穩(wěn)定的制度保障，亟待國(guó)家層面通過(guò)立法確保目標(biāo)任務(wù)的完成。其次，政策的短期時(shí)效性，不利于改變貧困地區(qū)免于貧困權(quán)利保障長(zhǎng)期落后的面貌。雖然黨中央國(guó)務(wù)院近年來(lái)出臺(tái)的諸多脫貧政策足以反映重視程度，但是脫貧對(duì)象的發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力可能依然薄弱，容易返貧。若能加快推進(jìn)國(guó)家層面上的扶貧立法，可保障貧困群體的綜合性、長(zhǎng)期性權(quán)益，推動(dòng)脫貧事業(yè)常態(tài)化發(fā)展。再次，為了保障免于貧困的權(quán)利，各地區(qū)之間達(dá)成共識(shí)需要法治的保障。脫貧攻堅(jiān)涉及區(qū)域均衡發(fā)展問(wèn)題，援疆政策就是東部南部一些省份與西部不發(fā)達(dá)省份之間形成的一對(duì)一的幫扶。例如，“十三五”對(duì)口援疆工作開展以來(lái)，廣東省在新疆開展了民生援疆、產(chǎn)業(yè)援疆和智力援疆等援疆工作。僅2016至2017年，廣東省直接投向民生領(lǐng)域的援疆資金達(dá)到32.41億元，產(chǎn)業(yè)援疆投入援疆資金9.6億元，為了智力援疆累計(jì)選派591名醫(yī)務(wù)人員入疆工作，自2010年上海對(duì)口支援澤普縣以來(lái)，先后實(shí)施援疆項(xiàng)目169個(gè)，援疆資金累計(jì)18億元。截止2018年底，山東、上海、廣東和深圳市對(duì)喀什地區(qū)的對(duì)口援建資金到位率100%（援建項(xiàng)目342個(gè)，援助到位資金60.25億元）?！稄V東援疆：民生為重讓百姓安居樂(lè)業(yè)》，載天山網(wǎng)2017年1月25日， http：//news.ts.cn/system/2018/11/01/035441296.shtml;《產(chǎn)業(yè)援疆助推新疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展》，載新疆維吾爾自治區(qū)人民政府網(wǎng)站2018年9月14日. http：//egov.xinjiang.gov.cn/2018/09/14/151569.html。為開展這些援疆工作的前提，就是處理好中央、東南部省份和不發(fā)達(dá)省份之間的關(guān)系。然而，法治化和制度化則是各個(gè)不同地方之間達(dá)成共識(shí)的最強(qiáng)有力的辦法。最后，在依法治國(guó)的大背景下，為了使免于貧困權(quán)利有法治保障，應(yīng)將法治理念、法治思維和法治方式運(yùn)用到精準(zhǔn)脫貧中免于貧困權(quán)利保障的實(shí)踐當(dāng)中。因此，做好扶貧工作必須與法有據(jù)，要從政策推動(dòng)向法律推動(dòng)轉(zhuǎn)變。

李保平：《以法治理念推進(jìn)扶貧開發(fā)工作》，載《寧夏日?qǐng)?bào)》2016年3月31日，第4版。毫無(wú)疑問(wèn)，中央和地方相結(jié)合的扶貧立法是一種科學(xué)的制度安排，能夠保證扶貧事業(yè)的穩(wěn)定、長(zhǎng)久的發(fā)展。

（二）及時(shí)推動(dòng)保障免于貧困權(quán)利的綜合性扶貧立法

雖然美國(guó)頒布的《地區(qū)再開發(fā)法》、日本制定的《北海道開發(fā)法》在反貧困方面發(fā)揮了一定作用，但是，上述立法的目的并非是為了解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，而是通過(guò)法律來(lái)保證落后地區(qū)開發(fā)的順利進(jìn)行。其中，這些落后地區(qū)除了農(nóng)村之外，還有城鎮(zhèn)。黨的十九大報(bào)告指出在我國(guó)“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問(wèn)題尚未解決，民生領(lǐng)域還有不少短板，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大”。例如，喀什地區(qū)全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入25631元;

《喀什地區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆喀什地區(qū)人民政府網(wǎng)站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。和田地區(qū)全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28610元;《和田區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆和田地區(qū)人民政府網(wǎng)站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php？itemid=266915。全疆城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32764元《新疆維吾爾自治區(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)站2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。;全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)36413元。《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載國(guó)家統(tǒng)計(jì)信息局網(wǎng)站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。“群眾在就業(yè)教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面仍面臨著不少困難”的情況下，不能武斷地作出免于貧困權(quán)利的保障問(wèn)題只在南疆深度貧困地區(qū)農(nóng)村存在的約論，城鎮(zhèn)不能人為的排除。首先，《條例》第1條明確規(guī)定：“為加快農(nóng)村貧困人口脫貧致富……逐步實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化……制定本條例”。具體來(lái)講，《條例》鎖定的是農(nóng)村具有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶。同時(shí)，《開發(fā)條例》第5條規(guī)定扶貧工作應(yīng)遵循“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與保障式扶貧相結(jié)合。”這就說(shuō)明新疆的扶貧工作是綜合扶貧。所謂綜合扶貧是一種多角度，全方位的扶貧機(jī)制。它是集社會(huì)政策、行業(yè)扶貧、區(qū)域政策于一體，以扶貧開發(fā)為重要方式，社會(huì)保障托住底，以社會(huì)扶貧為重要補(bǔ)充的綜合治理格局。”

張靜：《精準(zhǔn)扶貧與地方扶貧立法創(chuàng)新思路》，載《人民論壇》2015年第9期，第105頁(yè)。因此，社會(huì)性就是綜合扶貧的本質(zhì)特征，即社會(huì)成員不分性別、民族、城鄉(xiāng)、農(nóng)村、職業(yè)等一律是免于貧困權(quán)利保障的對(duì)象。其次，長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人口在公共服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域內(nèi)的區(qū)別待遇是客觀存在的。但是，要把我國(guó)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，這就需要城鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。南疆深度貧困地區(qū)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人口在人均可支配收入之間存在一定差距，這導(dǎo)致了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的生活成本之間存在一定的差別。例如，2018年喀什地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入25631元，農(nóng)村居民人均可支配收入8565元;城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出16591元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出8144元?！犊κ驳貐^(qū)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載新疆喀什地區(qū)人民政府網(wǎng)站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。以居民和農(nóng)民的身份差別來(lái)把城鎮(zhèn)居民排除在精準(zhǔn)扶貧之外顯然不合適。因此，將來(lái)必然以貧困人員所在地區(qū)的生活成本與實(shí)際需求為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障免于貧困權(quán)利的綜合性扶貧立法。

（三）制定免于貧困權(quán)利保障的操作性程序

精準(zhǔn)扶貧中免于貧困權(quán)利的保障是南疆深度貧困地區(qū)扶貧工作中的聚焦點(diǎn)或瞄準(zhǔn)點(diǎn)。法律對(duì)社會(huì)生活具有持續(xù)構(gòu)建作用并具有效率性，所以在作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程的精準(zhǔn)扶貧中，免于貧困權(quán)利的保障離不開法律手段。當(dāng)前南疆深度貧困地區(qū)的扶貧已經(jīng)進(jìn)入到攻堅(jiān)克難時(shí)期，必須打通最后一公里。因此，必須堅(jiān)持“六個(gè)精準(zhǔn)”， 在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功夫，必須讓扶貧立法聚焦和瞄準(zhǔn)在南疆深度貧困地區(qū)扶貧問(wèn)題中的疑難之處上，由此提供正確的方向和最佳路徑來(lái)指引南疆深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。第一，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障的法治水平。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作社會(huì)保障的作用不可忽視。貧困的發(fā)生原因多樣，除了地理環(huán)境和自然條件造成貧困之外，疾病或者其他生活負(fù)擔(dān)較重等也是導(dǎo)致貧困的原因，而后者就與社會(huì)保障之間有著密切的關(guān)系。因此，社會(huì)保障在南疆深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中持續(xù)發(fā)力著。例如，自治區(qū)人社廳制定了《2019年人社扶貧重點(diǎn)工作責(zé)任分解方案》大力推進(jìn)社保扶貧。22個(gè)深度貧困縣貧困人口參保率達(dá)到98.02%，精準(zhǔn)推進(jìn)貧困人口參保繳費(fèi)，推動(dòng)貧困人口人人持卡，計(jì)劃全年增發(fā)社會(huì)保障卡60萬(wàn)張?！蹲灾螀^(qū)人社廳明確重點(diǎn)細(xì)化措施扎實(shí)推進(jìn)人社扶貧工作落實(shí)》，載新疆維吾爾自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室網(wǎng)站2019年5月13日， http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。我國(guó)在疾病保險(xiǎn)和慈善、公益等方面都有立法，充分說(shuō)明了我國(guó)在社會(huì)保障建設(shè)方面法治水平的強(qiáng)化。這些都與脫貧攻堅(jiān)工作有聯(lián)系，對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作會(huì)產(chǎn)生實(shí)際促進(jìn)作用。所以，在南疆深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵期，必須根據(jù)本地區(qū)客觀實(shí)際情況，堅(jiān)持全覆蓋，精準(zhǔn)立法，助推脫貧攻堅(jiān)工作。第二，成效考核需要一套法治體系支撐。

《條例》第56條規(guī)定，“對(duì)減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金績(jī)效等方面的扶貧開發(fā)工作實(shí)行最嚴(yán)格的考核”?！稐l例》對(duì)此項(xiàng)工作作出了概括性規(guī)定，其具體的程序問(wèn)題需要制定更明確的法律法規(guī)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前南疆深度貧困地區(qū)的扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期、關(guān)鍵期。要如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，必須集中力量推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。南疆深度貧困地區(qū)的扶貧工作的艱巨性和復(fù)雜性，特別是貧困人口免于貧困權(quán)利保障的必要性，其應(yīng)被納入法治軌道，通過(guò)立法科學(xué)指引才能確保貧困人口免于貧困權(quán)利保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。