吳 瑕

引言

監(jiān)管沙盒(regulatory sandbox)是金融監(jiān)管部門為了促進(jìn)金融創(chuàng)新和金融科技發(fā)展,允許部分金融機(jī)構(gòu)或初創(chuàng)企業(yè),在一個(gè)安全區(qū)域內(nèi)測(cè)試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營(yíng)銷方式,并在這一區(qū)域內(nèi)主動(dòng)合理地放寬監(jiān)管規(guī)定。①本文在英國(guó)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,FCA)提供的定義的基礎(chǔ)上作出調(diào)整和發(fā)展。See FCA,Sandbox Regulatory,p.3,資料來(lái)源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2002 年2 月15 日。目前,我國(guó)對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管是持包容態(tài)度的,監(jiān)管思路主要為“先發(fā)展,后規(guī)范”,②胡濱、楊楷:《監(jiān)管沙盒的應(yīng)用與啟示》,載《中國(guó)金融》2017 年第2 期。監(jiān)管規(guī)則仍不夠明確和穩(wěn)定,金融機(jī)構(gòu)和金融科技初創(chuàng)企業(yè)較難準(zhǔn)確地理解和預(yù)測(cè)監(jiān)管意圖和趨勢(shì)。在金融科技快速發(fā)展和我國(guó)積極探索沙盒試點(diǎn)的積極形勢(shì)下,監(jiān)管沙盒如何在中國(guó)落地適用是需要探討的重要問(wèn)題。

2019 年10 月30 日,中國(guó)人民銀行(以下簡(jiǎn)稱央行)上?？偛堪l(fā)布《關(guān)于促進(jìn)金融科技發(fā)展支持上海建設(shè)金融科技中心的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。③《關(guān)于促進(jìn)金融科技發(fā)展支持上海建設(shè)金融科技中心的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀總部發(fā)〔2019〕 67號(hào))?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出,將支持金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化戰(zhàn)略部署、探索設(shè)立金融科技創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室、研究探索監(jiān)管沙盒機(jī)制等體現(xiàn)了金融管理部門對(duì)當(dāng)前金融科技發(fā)展和監(jiān)管的理念。①參見(jiàn)《關(guān)于促進(jìn)金融科技發(fā)展支持上海建設(shè)金融科技中心的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀總部發(fā)〔2019〕 67號(hào))第七條。12 月5 日,央行官網(wǎng)發(fā)布了《中國(guó)人民銀行啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作》,支持在北京市率先開(kāi)展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn),努力打造包容審慎的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具,著力提升金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。②參見(jiàn)《中國(guó)人民銀行啟動(dòng)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)工作》,資料來(lái)源:http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3933971/index.html,2020 年1 月3 日訪問(wèn)。2020 年1 月8 日,上海市政府印發(fā)《加快推進(jìn)上海金融科技中心建設(shè)實(shí)施方案》,提出按照金融科技監(jiān)管頂層設(shè)計(jì),全力推進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新試點(diǎn)。③參見(jiàn)《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進(jìn)上海金融科技中心建設(shè)實(shí)施方案〉 的通知》(滬府辦規(guī)〔2020〕 1號(hào))。同年1 月14 日,中國(guó)版“監(jiān)管沙盒”率先在北京試點(diǎn)。④中國(guó)人民銀行:《北京金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)正式啟動(dòng)》,資料來(lái)源:http://www.pbc.gov.cn/kejisi/146812/146822/3964808/index.html,2020 年2 月13 日訪問(wèn)。同年4 月13 日,上海市政府印發(fā)《上海市促進(jìn)在線新經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動(dòng)方案(2020—2022 年)》,明確上海將探索包容審慎的“沙盒”監(jiān)管模式。⑤《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈上海市促進(jìn)在線新經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動(dòng)方案(2020—2022 年)〉 的通知》(滬府辦規(guī)〔2020〕 1號(hào))。廣州市地方金融監(jiān)管局于6 月5 日印發(fā)《廣州市地方金融“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》。6 月17 日,上海市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于征集上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目的公告》,宣布啟動(dòng)上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目征集工作。⑥上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)小組:《關(guān)于征集上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目的公告》,資料來(lái)源:http://jrj.sh.gov.cn/zwdt-gg/20200617/051a54fc99bb4f41bc8ca4b543be4be0.html,2020 年6 月2 日訪問(wèn)。6 月23 日,央行杭州支行官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于征集杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目的公告》,杭州金融科技“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)正式啟動(dòng)。⑦杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)小組:《關(guān)于征集杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目的公告》,資料來(lái)源:http://hangzhou.pbc.gov.cn/hangzhou/125248/4044001/index.html,2020 年6 月29 日訪問(wèn)。7 月21 日,成都市地方金融監(jiān)管局官網(wǎng)公布成都正式獲批開(kāi)展人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)。目前試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大至9 個(gè)地區(qū)(北京、上海、重慶、深圳、雄安新區(qū)、杭州、蘇州、廣州、成都)。⑧成都市地方金融監(jiān)督局:《成都市正式獲批人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)》,資料來(lái)源:http://jr.chengdu.gov.cn/jinrongban/c138994/2020-07-21/content_1af7a6e33d394a0b9bc5004c88f96637.shtml,2020 年6月29 日訪問(wèn)。同時(shí),中國(guó)人民銀行上海總部也在21 日公示第一批擬納入試點(diǎn)的八個(gè)應(yīng)用。⑨上海市地方金融監(jiān)管局:《上海金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)首批創(chuàng)新應(yīng)用公示亮相》,資料來(lái)源:http://shanghai.pbc.gov.cn/fzhshanghai/113571/4060034/index.html,最后訪問(wèn)日期2020 年7 月21 日。

然而,當(dāng)前,監(jiān)管沙盒地方適用的具體措施和協(xié)調(diào)機(jī)制還并未正式出臺(tái),為了更好地推動(dòng)監(jiān)管沙盒的地方試點(diǎn),實(shí)現(xiàn)中央和地方的統(tǒng)籌監(jiān)管,需對(duì)監(jiān)管沙盒在中國(guó)的區(qū)域性適用予以進(jìn)一步系統(tǒng)的研究。

一、監(jiān)管沙盒：金融創(chuàng)新與現(xiàn)行監(jiān)管矛盾的解決方案

(一)金融科技帶來(lái)的挑戰(zhàn)

金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board,FSB)將金融科技定義為,金融服務(wù)中的技術(shù)創(chuàng)新,形成對(duì)金融服務(wù)提供產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的新的商業(yè)模式、應(yīng)用、流程或產(chǎn)品。①FSB,Financial Stability Implications from FinTech,Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities' Attention,資料來(lái)源:http://www.fsb.org/wp-content/uploads/R270617.pdf,2020 年2 月21 日訪問(wèn)。央行在其發(fā)布的《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021 年)》中指出,金融科技是技術(shù)驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新、是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新途徑、是促進(jìn)普惠金融發(fā)展的新機(jī)遇。雖然我國(guó)在金融科技方面已具備一定基礎(chǔ),但仍應(yīng)意識(shí)到,金融科技的快速發(fā)展將給金融監(jiān)管帶來(lái)更多挑戰(zhàn)。②中國(guó)人民銀行:《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021 年)》,資料來(lái)源:http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/128038/128109/3886683/index.html,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。

(二)監(jiān)管沙盒有助于解決金融創(chuàng)新與現(xiàn)行監(jiān)管之間的矛盾

“監(jiān)管沙盒”有助于提高監(jiān)管對(duì)創(chuàng)新的適應(yīng)性,使金融機(jī)構(gòu)和初創(chuàng)企業(yè)能在相對(duì)放寬的監(jiān)管區(qū)域內(nèi)測(cè)試其產(chǎn)品,減少金融創(chuàng)新產(chǎn)品面世的時(shí)間和成本。其優(yōu)勢(shì)和必要性體現(xiàn)如下三個(gè)方面。

1.為金融創(chuàng)新提供融資機(jī)會(huì),減少規(guī)則障礙。監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的普遍問(wèn)題。金融科技背景下,金融法律模糊地帶的金融創(chuàng)新潛在風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)計(jì),風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往以犧牲效率和創(chuàng)新未來(lái)收益的方式限制了金融創(chuàng)新的發(fā)展。監(jiān)管沙盒為金融科技提供了一個(gè)“監(jiān)管實(shí)驗(yàn)區(qū)”,它以測(cè)試的方法,為新產(chǎn)品或新業(yè)務(wù)模式制定規(guī)則,探索新的監(jiān)管平衡模式。首先,金融創(chuàng)新對(duì)實(shí)時(shí)性的要求較高,監(jiān)管沙盒的實(shí)施,可以讓創(chuàng)新在制定區(qū)域和范圍內(nèi)及時(shí)開(kāi)展,使金融產(chǎn)品更快面世,節(jié)約成本。其次,監(jiān)管沙盒有助于為金融創(chuàng)新提供融資機(jī)會(huì)。金融創(chuàng)新依賴投資,其中以股權(quán)投資居多。關(guān)鍵增長(zhǎng)時(shí)期監(jiān)管規(guī)則的不確定,意味著許多新興科技公司很難融資,一些產(chǎn)品創(chuàng)意在初期就可能被拋棄而永遠(yuǎn)沒(méi)有機(jī)會(huì)測(cè)試。監(jiān)管沙盒通過(guò)主動(dòng)合理地放寬監(jiān)管規(guī)定,為金融科技創(chuàng)新帶來(lái)更多的融資機(jī)會(huì),將創(chuàng)新產(chǎn)品引進(jìn)到市場(chǎng)機(jī)制。

2.實(shí)現(xiàn)有效的金融風(fēng)險(xiǎn)防范,鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。金融科技創(chuàng)新帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)容易快速蔓延,并且金融創(chuàng)新有很高的失敗風(fēng)險(xiǎn),這些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)影響創(chuàng)業(yè)者和消費(fèi)者的利益,若不能對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制,甚至?xí)?dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),破壞整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定,進(jìn)而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成沖擊。我國(guó)目前的金融規(guī)則的出臺(tái)與金融科技創(chuàng)新發(fā)展的速度之間還存在差距。監(jiān)管沙盒機(jī)制的推出,能夠在一定程度上形成對(duì)現(xiàn)行的金融監(jiān)管規(guī)則的有益補(bǔ)充,將金融風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍內(nèi),降低金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性。結(jié)合中國(guó)金融創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)和金融監(jiān)管體系,推出適用于我國(guó)的監(jiān)管沙盒制度,有助于尋找到鼓勵(lì)金融創(chuàng)新與實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范之間的平衡點(diǎn)。

3.促進(jìn)金融科技理想發(fā)展,提高金融服務(wù)包容性。首先,監(jiān)管沙盒機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管促進(jìn)創(chuàng)新。監(jiān)管沙盒可以減少將創(chuàng)新技術(shù)推向市場(chǎng)的潛在成本,為創(chuàng)新者提供更大的融資機(jī)會(huì),使更多創(chuàng)新產(chǎn)品得以實(shí)現(xiàn)。消費(fèi)者將得到更多選擇、更有針對(duì)性的服務(wù)和更準(zhǔn)確的定價(jià),因此可以確保在新產(chǎn)品和服務(wù)之上建立適當(dāng)?shù)南M(fèi)者保護(hù)措施。中小企業(yè)將獲得新的信貸,銀行將降低交易成本,提高資本效率,增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)彈性。金融體系本身也將更富彈性,增加廣度和深度。這些監(jiān)管沙盒實(shí)施后的有利影響,都將促進(jìn)金融科技的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其次,監(jiān)管沙盒有利于提高金融服務(wù)的包容性。監(jiān)管沙盒可以使金融服務(wù)更具包容性,以滿足那些可能無(wú)法被金融體系覆蓋的消費(fèi)者的需求。英國(guó)上議院特別委員會(huì)在2017 年3 月發(fā)表報(bào)告中指出,監(jiān)管沙盒是一項(xiàng)鼓勵(lì)金融科技解決金融服務(wù)覆蓋不足問(wèn)題的積極探索,其使更多的人能夠使用到更優(yōu)的金融產(chǎn)品和服務(wù),更好地實(shí)現(xiàn)普惠金融。①M(fèi)ark Carney,The promise of FinTech -something new under the sun?,資料來(lái)源:https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/speech/2017/,2020 年2 月21 日訪問(wèn)。

世界主要國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管者相繼提出監(jiān)管沙盒機(jī)制以應(yīng)對(duì)金融科技發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。各國(guó)推行的監(jiān)管路徑都在一定程度上遵循金融科技發(fā)展的包容理念。首個(gè)提出監(jiān)管沙盒的國(guó)家是英國(guó)。澳大利亞、新加坡等國(guó)家及我國(guó)的香港地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)也在英國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上建立了自己的監(jiān)管沙盒機(jī)制。只有對(duì)我國(guó)的監(jiān)管沙盒制度進(jìn)行更好的設(shè)計(jì)和構(gòu)建,才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融科技初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和有效保護(hù),進(jìn)而更好地促進(jìn)金融科技的理想發(fā)展,提高金融服務(wù)的包容性。

二、中國(guó)的監(jiān)管沙盒測(cè)試應(yīng)當(dāng)采用區(qū)域性測(cè)試

英國(guó)監(jiān)管沙盒的監(jiān)管主體是金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,FCA),澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管主體為澳大利亞證券和投資委員會(huì)(Australian Securities and Investments Commission,ASIC)。ASIC 是澳大利亞金融服務(wù)、市場(chǎng)的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)公司、投資行為、金融產(chǎn)品和服務(wù)行使監(jiān)管職能。ASIC 設(shè)立了創(chuàng)新中心(innovation hub)協(xié)助金融科技企業(yè)在監(jiān)管框架下運(yùn)作。②參見(jiàn)范云朋、趙璇:《澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗(yàn)與啟示》,載《財(cái)會(huì)月刊》2020 年第1 期。新加坡監(jiān)管沙盒的監(jiān)管主體是新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS),負(fù)責(zé)管理所有新加坡的金融、銀行體系等方面有關(guān)的事務(wù),職能范圍相對(duì)更廣。香港地區(qū)的監(jiān)管主體是香港金融管理局(Hong Kong Management Association,HKMA),負(fù)責(zé)香港的金融政策,維持貨幣和銀行體系穩(wěn)定。臺(tái)灣地區(qū)的監(jiān)管主體是金融監(jiān)督管理委員會(huì),其是臺(tái)灣地區(qū)保險(xiǎn)、證券、金融等一元化監(jiān)督機(jī)構(gòu),維持金融穩(wěn)定、落實(shí)金融改革、協(xié)助產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)消費(fèi)者與投資人保護(hù)和金融教育。

監(jiān)管沙盒測(cè)試內(nèi)容涉及不同行業(yè)的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品,甚至涉及無(wú)法穿透和歸類的監(jiān)管客體,在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管框架內(nèi),由單獨(dú)某一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施均無(wú)法勝任,有學(xué)者提出“‘一行三會(huì)’ 與省級(jí)地方金融管理部門雙層管理結(jié)構(gòu)”的設(shè)想,①參見(jiàn)李有星、柯達(dá):《我國(guó)監(jiān)管沙盒的法律制度構(gòu)建研究》,載《金融監(jiān)管研究》2017 年第10 期。也有學(xué)者提出“可由人民銀行牽頭,會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)及其他相關(guān)部門,以部門規(guī)章的形式制定、出臺(tái)監(jiān)管沙盒制度”的建議。②參見(jiàn)張景智:《“監(jiān)管沙盒”的國(guó)際模式和中國(guó)內(nèi)地的發(fā)展路徑》,載《金融監(jiān)管研究》2017 年第5 期。

然而,由于我國(guó)地區(qū)差異性大,在全國(guó)范圍內(nèi)直接進(jìn)行監(jiān)管沙盒測(cè)試可能牽動(dòng)太大,區(qū)域性的監(jiān)管沙盒試點(diǎn)可能更符合中國(guó)現(xiàn)實(shí),主要有以下三個(gè)方面原因。

第一,我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和金融科技發(fā)展水平有較大差異,區(qū)域的差異性決定了當(dāng)?shù)氐慕鹑谫Y源應(yīng)用程度也會(huì)有很大不同。③參見(jiàn)徐忠:《區(qū)域金融改革探索與實(shí)踐》,中國(guó)金融出版社2018 年版,第6 頁(yè)。同時(shí),國(guó)家對(duì)各區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃也有所區(qū)別。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》),從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展進(jìn)行了差異化的定位。例如,《規(guī)劃》對(duì)核心區(qū)域的規(guī)劃就進(jìn)行了差異化定位:將江浙滬,即長(zhǎng)三角地區(qū)作為全國(guó)的科技與技術(shù)研發(fā)基地,規(guī)劃發(fā)展南京的金融科教、杭州的科技創(chuàng)新現(xiàn)代服務(wù)、滬寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶等;對(duì)珠三角地區(qū)的規(guī)劃則是廣東與港澳地區(qū)互補(bǔ)錯(cuò)位發(fā)展,建立科創(chuàng)中心等;而對(duì)環(huán)渤海地區(qū)也提出強(qiáng)化北京首都功能,建立國(guó)家創(chuàng)新型城市等規(guī)劃。④參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)劃的通知〈加快推進(jìn)上海金融科技中心建設(shè)實(shí)施方案〉》(國(guó)發(fā)〔2010〕 46號(hào))。各地金融科技的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展水平和發(fā)展側(cè)重點(diǎn)都表現(xiàn)出差異性。區(qū)域性試點(diǎn)使測(cè)試范圍和領(lǐng)域更加集中,更有利于經(jīng)驗(yàn)的積累,能夠使各地的金融科技監(jiān)管在垂直領(lǐng)域做得更為深入。

第二,從金融安全角度出發(fā),區(qū)域性測(cè)試不會(huì)影響整體金融安全,使得風(fēng)險(xiǎn)更加可控。金融安全是金融創(chuàng)新的前提,在維護(hù)系統(tǒng)性金融安全的前提下鼓勵(lì)創(chuàng)新是監(jiān)管沙盒設(shè)計(jì)的初衷之一。觀察域外實(shí)踐,英國(guó)、澳大利亞、新加坡等都將“安全”“風(fēng)險(xiǎn)控制”列為首要考慮因素。2017年,國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund)在對(duì)中國(guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告中已經(jīng)關(guān)注到金融科技可能引發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),認(rèn)為中國(guó)需要更加完備的法律規(guī)制和監(jiān)管框架。⑤IMF,People's Republic of China Financial System Stability Assessment,資料來(lái)源:https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/07/people-republic -of -china -financial -system -stability -assessment -45445,2020 年2 月15 日訪問(wèn)。中國(guó)采用區(qū)域性試點(diǎn)的方式逐步推進(jìn)監(jiān)管沙盒,則可以在一定程度上避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。測(cè)試只在特定的區(qū)域內(nèi)小范圍進(jìn)行,有利于維護(hù)國(guó)家整體的金融安全。

第三,從可借鑒的經(jīng)驗(yàn)角度出發(fā),區(qū)域性測(cè)試也符合中國(guó)的習(xí)慣做法。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)等都采用了局部試點(diǎn)、先行先試的方式。中國(guó)改革開(kāi)放時(shí),開(kāi)放了四個(gè)特區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),試點(diǎn)取得了成效后,向其他地區(qū)進(jìn)行了推廣。中國(guó)有力推動(dòng)了上海自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn),現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的數(shù)量已經(jīng)擴(kuò)大到11 個(gè),很多先行先試的經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)。2015 年,上海銀監(jiān)局在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)探索的自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管創(chuàng)新,是最早的監(jiān)管沙盒試點(diǎn)模式。①參見(jiàn)姚辰:《“監(jiān)管沙盒”的國(guó)際探索與中國(guó)選擇——以上海自貿(mào)區(qū)為試點(diǎn)探索建立中國(guó)式“監(jiān)管沙盒”》,載《浙江金融》2019 年第1 期。2019 年7 月,上海臨港新片區(qū)《總體方案》提出了“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”,也是我國(guó)在區(qū)域性試點(diǎn)方面的一次可借鑒經(jīng)驗(yàn)。②參見(jiàn)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》(國(guó)發(fā)〔2019〕 15號(hào))。

三、監(jiān)管沙盒區(qū)域性測(cè)試的體制設(shè)計(jì)

區(qū)域性的監(jiān)管沙盒測(cè)試在理論和實(shí)踐中面臨以下幾個(gè)問(wèn)題:

第一,在地方層面的監(jiān)管沙盒測(cè)試,可能以地方金融局為主導(dǎo),但如何協(xié)調(diào)中央與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系,取得相關(guān)的配合,是值得我們研究的問(wèn)題。以加拿大為例,其是由3 個(gè)地區(qū)和10 個(gè)省組成的聯(lián)邦國(guó)家,因此,加拿大實(shí)行聯(lián)邦與省兩級(jí)平行的監(jiān)管模式,兩級(jí)部門協(xié)調(diào)配合,并無(wú)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管簡(jiǎn)化流程,加拿大成立了包括金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督委員會(huì)、高級(jí)顧問(wèn)委員會(huì)、機(jī)構(gòu)首腦委員會(huì)、加拿大存款保險(xiǎn)公司董事會(huì)和加拿大證券管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)地方和國(guó)家兩級(jí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而澳大利亞則是成立了創(chuàng)新中心進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)助工作。借鑒域外經(jīng)驗(yàn),我國(guó)也可以成立創(chuàng)新中心、專家委員會(huì)、顧問(wèn)小組等協(xié)調(diào)中央和地方派出機(jī)構(gòu)等關(guān)系。

第二,在地方層面的監(jiān)管沙盒測(cè)試,如何取得全國(guó)性的可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn),考慮到區(qū)域性差異,可能需要仔細(xì)研究。需要尋找一些科技金融發(fā)展較好的地區(qū),探索監(jiān)管政策、措施的效益。③參見(jiàn)徐忠:《區(qū)域金融改革探索與實(shí)踐》,中國(guó)金融出版社2018 年版,第20 頁(yè)。在總的監(jiān)管政策框架下,針對(duì)各區(qū)域的不同特點(diǎn)在其金融科技發(fā)展的優(yōu)勢(shì)行業(yè)展開(kāi)試點(diǎn)。例如,杭州在金融科技發(fā)展方面可更偏向于支付,深圳可以偏向小微金融,而重慶則偏向消費(fèi)金融等。經(jīng)過(guò)測(cè)試成功后的經(jīng)驗(yàn),可進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行借鑒、復(fù)制和推廣。

第三,區(qū)域性的監(jiān)管沙盒測(cè)試,需由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)驗(yàn)收之后,才能向全國(guó)推廣。具體的評(píng)估過(guò)程可以經(jīng)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),邀請(qǐng)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以設(shè)立中央和地方兩個(gè)層面。經(jīng)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估通過(guò)的項(xiàng)目,才可以向全國(guó)推廣。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)》(金融委辦發(fā)〔2020〕 1號(hào))要求,目前已有內(nèi)蒙古、廣東、江蘇、山東、甘肅、四川、陜西、吉林、福建、上海、天津、江西、湖南、重慶、云南、山西、遼寧、湖北和安徽、深圳等省、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)宣布該項(xiàng)機(jī)制在地方成功落地。①金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制接受金融委辦公室的領(lǐng)導(dǎo),定位于指導(dǎo)和協(xié)調(diào),不改變各部門職責(zé)劃分,不改變中央和地方事權(quán)安排。這一協(xié)調(diào)機(jī)制主要協(xié)調(diào)中央金融管理和地方金融管理事項(xiàng),主要通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推動(dòng)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院及金融委有關(guān)部署,強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào),促進(jìn)區(qū)域金融改革發(fā)展和穩(wěn)定,推動(dòng)金融信息共享,協(xié)調(diào)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。金融穩(wěn)定委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱金融委)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,將有利于我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制的全國(guó)協(xié)調(diào)。

因此,在中央應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為中央層面的機(jī)構(gòu)較為合適,并協(xié)調(diào)“一委一行兩會(huì)”,對(duì)金融科技進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室設(shè)立在央行之下,被認(rèn)為是“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管架構(gòu)開(kāi)始按照“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效”的要求進(jìn)行方向性調(diào)整,具體實(shí)施辦法細(xì)則以及執(zhí)行可授權(quán)金融委負(fù)責(zé)。同時(shí),可借鑒域外經(jīng)驗(yàn),專家顧問(wèn)委員會(huì)進(jìn)行金融政策的制定和前瞻性的研究等。金融委可下設(shè)金融科技中心或工作小組,配套科技、金融、法律領(lǐng)域的專業(yè)人才,對(duì)制定監(jiān)管沙盒運(yùn)行細(xì)則、準(zhǔn)入評(píng)定、事中監(jiān)督、事后救濟(jì)等全程進(jìn)行把握和指導(dǎo),建立與國(guó)內(nèi)金融創(chuàng)新發(fā)展特點(diǎn)和定位相匹配的沙盒監(jiān)管實(shí)施主體。金融活動(dòng)不僅包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)和測(cè)試企業(yè),還涉及工商、司法機(jī)構(gòu)等,這就意味著監(jiān)管沙盒的實(shí)施更可能是從區(qū)域性沙盒開(kāi)始。

在地方層面,由地方金融監(jiān)督管理局進(jìn)行監(jiān)管,由金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)中央和地方監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào),負(fù)責(zé)中央和地方機(jī)構(gòu)之間的信息交換和協(xié)調(diào)、確立地方監(jiān)管的自主性,實(shí)現(xiàn)中央監(jiān)管和區(qū)域協(xié)同。目前在北京、上海、杭州等城市率先開(kāi)展的區(qū)域性試點(diǎn),需要監(jiān)管主體與沙盒所在區(qū)域的各有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)配合,構(gòu)建更為真實(shí)的運(yùn)行環(huán)境,也為之后推行創(chuàng)新項(xiàng)目提供了更為有效、全面、可行的反饋。

四、監(jiān)管沙盒的機(jī)制設(shè)計(jì)

我國(guó)監(jiān)管沙盒的機(jī)制設(shè)計(jì),具體包括以下六個(gè)方面:

(一)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)管沙盒的準(zhǔn)入條件應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面:一是準(zhǔn)入主體,即哪些企業(yè)或個(gè)人可以進(jìn)入沙盒監(jiān)管;二是準(zhǔn)入的對(duì)象,即哪些產(chǎn)品或服務(wù)可以進(jìn)入沙盒。表1 為不同國(guó)家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

表1 不同國(guó)家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

從表1 中已有規(guī)則可見(jiàn),監(jiān)管機(jī)構(gòu)偏好于風(fēng)控能力較強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu),對(duì)于非金融機(jī)構(gòu)較為審慎,但也有諸如中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采取非常寬泛的將自然人都包括在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于產(chǎn)品準(zhǔn)入,監(jiān)管機(jī)構(gòu)用了較為原則性的規(guī)定,澳大利亞采用了禁止性條款排除不可以參加監(jiān)管沙盒的產(chǎn)品類型。

我國(guó)在制定監(jiān)管沙盒機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí),建議考慮下列幾個(gè)方面:一是制定動(dòng)態(tài)的、原則性的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn);二是對(duì)于準(zhǔn)入機(jī)構(gòu),可以考慮從較為穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)逐步擴(kuò)展至類金融機(jī)構(gòu)以及特定科技公司等,在此框架內(nèi),具體審核標(biāo)準(zhǔn)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管沙盒的需求制定;三是準(zhǔn)入產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合“提高金融消費(fèi)者福祉,滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)之需求”的特點(diǎn),特別在如今層出不窮的“創(chuàng)新”環(huán)境下,監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)有能力甄別產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)是否能夠降低金融消費(fèi)者的成本,提供金融消費(fèi)便捷度、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)金融普惠并且為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加有效的金融工具。對(duì)于那些為創(chuàng)新而“創(chuàng)新”的金融產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)監(jiān)管成本和實(shí)驗(yàn)成本。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的把控應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的專家評(píng)審團(tuán)或委員會(huì)作出評(píng)估并給出建議供監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考。考慮區(qū)域差異和地方特色,應(yīng)當(dāng)先報(bào)中央機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后,由地方實(shí)施測(cè)試,并由金融委地方辦公室協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(二)信息披露標(biāo)準(zhǔn)

在信息不對(duì)稱的情況下,強(qiáng)制的信息披露被認(rèn)為對(duì)保護(hù)投資者利益大有裨益,在金融監(jiān)管領(lǐng)域被各國(guó)普遍采用。在金融科技快速創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代,其開(kāi)放性、互聯(lián)互通性、科技含量更高的特征,使得金融風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽,信息科技風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更為突出,潛在的系統(tǒng)性、周期性風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。①參見(jiàn)朱太輝、陳璐:《Fintech 的潛在風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管應(yīng)對(duì)研究》,載《金融監(jiān)管研究》2016 年第7 期。此時(shí)信息不對(duì)稱問(wèn)題越發(fā)突出,從現(xiàn)有規(guī)則觀察來(lái)看,信息披露在沙盒監(jiān)管中也被高度重視。英國(guó)FCA 要求公司履行信息披露義務(wù),包括匯報(bào)公司每周關(guān)鍵事件和完整的最終測(cè)試報(bào)告。澳大利亞ASIC 要求獲測(cè)試企業(yè)在測(cè)試結(jié)束后的兩個(gè)月內(nèi)向ASIC 上報(bào)一份簡(jiǎn)短報(bào)告,報(bào)告應(yīng)列出測(cè)試期間測(cè)試業(yè)務(wù)的詳細(xì)情況,①該報(bào)告要求提供:(1)測(cè)試期間的客戶數(shù)量;(2)客戶的一般信息(如年齡與地點(diǎn));(3)收到和處理投訴的數(shù)目和性質(zhì);(4)上升到外部爭(zhēng)議處理的投訴數(shù)量和性質(zhì);(5)說(shuō)明測(cè)試期間查明或面臨的問(wèn)題并闡述問(wèn)題的解決方案;(6)發(fā)展障礙的可行性的監(jiān)管要求;(7)收入和支出信息(如財(cái)務(wù)報(bào)告信息)。ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來(lái)源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。若非涉必要的或符合公眾利益,報(bào)告提供的細(xì)節(jié)將不會(huì)公布于眾。報(bào)告所提供的信息將用于協(xié)助ASIC 審查金融科技豁免申請(qǐng)的運(yùn)作和有效性,以及識(shí)別測(cè)試企業(yè)和消費(fèi)者所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。②ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來(lái)源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23-august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。

參加監(jiān)管沙盒的測(cè)試產(chǎn)品一般都具有較高的復(fù)雜性、創(chuàng)新性和科技性的特點(diǎn)。在我國(guó)的監(jiān)管沙盒規(guī)則機(jī)制設(shè)計(jì)中,應(yīng)設(shè)置信息披露標(biāo)準(zhǔn),使得測(cè)試能夠接受公眾監(jiān)督,確保監(jiān)管沙盒實(shí)施的信息透明度。監(jiān)管規(guī)則中除了明確參與者需要披露信息的事項(xiàng)、頻率、方式和可獲得性等,還應(yīng)當(dāng)要求披露者使用監(jiān)管者和金融消費(fèi)者可明白的語(yǔ)言和方式,避免晦澀難懂的表達(dá)使信息披露流于形式,監(jiān)管沙盒區(qū)域性測(cè)試應(yīng)遵循信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

(三)退出標(biāo)準(zhǔn)

從目前各國(guó)和各地區(qū)的監(jiān)管沙盒制度來(lái)看,退出條件主要包括:一是針對(duì)測(cè)試成功的企業(yè)的退出方式;二是針對(duì)測(cè)試失敗企業(yè)的退出方式。不同國(guó)家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的退出標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2。

表2 不同國(guó)家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的退出標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

我國(guó)監(jiān)管沙盒制度,應(yīng)設(shè)計(jì)金融科技企業(yè)項(xiàng)目退出標(biāo)準(zhǔn),可以包括:一是監(jiān)管沙盒的測(cè)試期限,部分金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在短期內(nèi)無(wú)法完成實(shí)驗(yàn),過(guò)短的實(shí)驗(yàn)期不利于監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的充分考察,也會(huì)增加金融科技企業(yè)申請(qǐng)“監(jiān)管沙盒”實(shí)驗(yàn)的頻率,增加其申請(qǐng)成本?？蓞⒖嘉覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法,將基本期限規(guī)定為12 個(gè)月。二是通過(guò)沙盒測(cè)試企業(yè)的牌照獲取規(guī)則和方式,可以參考我國(guó)香港地區(qū)證監(jiān)會(huì)的做法,對(duì)持牌機(jī)構(gòu)和非持牌機(jī)構(gòu)采用不同的方式。三是規(guī)定測(cè)試期滿前未通過(guò)沙盒測(cè)試的企業(yè),可向金融穩(wěn)定理事會(huì)提出延長(zhǎng)申請(qǐng),沙盒退出機(jī)制要求金融科技企業(yè)在測(cè)試期內(nèi)必須有計(jì)劃地管理申請(qǐng)牌照、申請(qǐng)個(gè)人救濟(jì)或停止經(jīng)營(yíng)的時(shí)間,如果在測(cè)試期即將結(jié)束時(shí),企業(yè)還沒(méi)能夠獲得金融牌照或個(gè)別豁免,那么其就應(yīng)開(kāi)始準(zhǔn)備停止公司運(yùn)作。在延長(zhǎng)期限內(nèi)仍未通過(guò)測(cè)試的企業(yè)應(yīng)在延長(zhǎng)期限屆滿后退出并對(duì)停止其公司運(yùn)作進(jìn)行公示?？紤]到區(qū)域差異,我們?cè)跈C(jī)制設(shè)置時(shí),對(duì)不同區(qū)域的測(cè)試的延長(zhǎng)期限設(shè)定可以有所區(qū)分,對(duì)于金融科技發(fā)展水平較弱的區(qū)域,可以給予較長(zhǎng)的延長(zhǎng)期,以鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)科技企業(yè)發(fā)展。

(四)豁免機(jī)制

監(jiān)管沙盒需要豁免適用某些金融監(jiān)管規(guī)則,如英國(guó)的監(jiān)管沙盒就豁免了金融科技準(zhǔn)入的某些監(jiān)管要求。①參見(jiàn)周仲飛、李敬偉:《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變》,載《法學(xué)研究》2018 年第5 期。提供了有條件的救濟(jì),允許金融科技企業(yè)在不持有許可證的情況下,對(duì)某些產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行為期12 個(gè)月的測(cè)試。英國(guó)FCA 認(rèn)為推行豁免機(jī)制的益處在于將使金融科技企業(yè)不在FSMA 的范圍內(nèi),因此企業(yè)在沙盒測(cè)試時(shí)不受授權(quán)要求或金融監(jiān)管的約束,這將比其他選擇更具靈活性。②FCA,Sandbox Regulatory,pp.14 -20,資料來(lái)源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。澳大利亞的豁免機(jī)制規(guī)定,金融科技企業(yè),產(chǎn)品和服務(wù)可以享受金融科技許可豁免,主要分為兩大類:一是金融服務(wù)和信貸活動(dòng);二是金融產(chǎn)品和信貸合同產(chǎn)品。允許金融科技企業(yè)在不持有《澳大利亞公司法》或《國(guó)家信貸法》許可證的情況下,對(duì)某些產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行為期12 個(gè)月的測(cè)試。③ASIC,Reg ulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來(lái)源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。并規(guī)定金融科技許可豁免不適用于以下范圍:發(fā)行金融產(chǎn)品或提供信貸、復(fù)雜產(chǎn)品(如衍生品)、針對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的產(chǎn)品(如消費(fèi)者租賃)、長(zhǎng)期關(guān)注的產(chǎn)品(如退休金和人壽保險(xiǎn))和不易逆轉(zhuǎn)的非流動(dòng)性產(chǎn)品。④參見(jiàn)范云朋、趙璇:《澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗(yàn)與啟示》,載《財(cái)會(huì)月刊》2020 年第1 期。

我國(guó)制定監(jiān)管沙盒相關(guān)規(guī)則時(shí),也需要考慮到一定的配套豁免機(jī)制,可以通過(guò)允許金融科技企業(yè)在12 個(gè)月(測(cè)試期)內(nèi)不持有許可證的情況下測(cè)試某些金融產(chǎn)品和服務(wù),促進(jìn)金融服務(wù)和信貸創(chuàng)新。尤其是在我國(guó)已開(kāi)展試點(diǎn)的情況下,各地情況必將存在差異性,對(duì)各地區(qū)的豁免機(jī)制可有所不同,對(duì)區(qū)域內(nèi)的特色和核心金融產(chǎn)品和企業(yè)給予更多的豁免,以有利于這些科技產(chǎn)品和科技企業(yè)的創(chuàng)新。同時(shí),通過(guò)金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制,進(jìn)行中央與地方監(jiān)管沙盒的協(xié)調(diào),進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)中央和地方的互通制度,進(jìn)而向全國(guó)進(jìn)行推廣。

(五)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制

從域外和部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制可以從評(píng)估階段與內(nèi)容和評(píng)估機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)總結(jié)。

1.評(píng)估階段與內(nèi)容。項(xiàng)目評(píng)估階段一般分為準(zhǔn)入、測(cè)試期和測(cè)試后三個(gè)階段,目前主要國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估的階段和內(nèi)容稍有不同。

英國(guó)的項(xiàng)目評(píng)估針對(duì)準(zhǔn)入和測(cè)試后兩個(gè)階段。測(cè)試前,FCA 在準(zhǔn)入階段對(duì)金融創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行評(píng)估并給出結(jié)果,若申請(qǐng)獲批,隨后企業(yè)開(kāi)始進(jìn)行沙盒測(cè)試。測(cè)試后,測(cè)試企業(yè)向FCA 提交總結(jié)報(bào)告,FCA 根據(jù)測(cè)試結(jié)果予以正式評(píng)估,決定是否在更大范圍內(nèi)推廣。澳大利亞的項(xiàng)目評(píng)估針對(duì)測(cè)試期和測(cè)試后兩個(gè)階段。測(cè)試期內(nèi)的評(píng)估以對(duì)企業(yè)運(yùn)行情況監(jiān)控為主;測(cè)試后,ASIC要求依賴金融科技許可豁免的測(cè)試企業(yè)在測(cè)試期結(jié)束后2 個(gè)月內(nèi)向其提供一份詳細(xì)報(bào)告,該報(bào)告協(xié)助ASIC 進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。新加坡的項(xiàng)目評(píng)估發(fā)生在測(cè)試前和測(cè)試結(jié)束后兩個(gè)階段。測(cè)試企業(yè)向MAS 提交申請(qǐng)和技術(shù)說(shuō)明等文件,經(jīng)審核后,MAS 在21 個(gè)工作日內(nèi)給予回復(fù),對(duì)適合的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定該項(xiàng)目是否進(jìn)入測(cè)試。測(cè)試結(jié)束后,MAS 對(duì)測(cè)試結(jié)果進(jìn)行評(píng)估并向申請(qǐng)機(jī)構(gòu)反饋,合格的項(xiàng)目可在更大范圍內(nèi)推廣。我國(guó)香港地區(qū),測(cè)試結(jié)束時(shí)由HKMA 對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,HKMA 并未提出明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),而是針對(duì)金融科技產(chǎn)品的具體條件制訂個(gè)性化的評(píng)估方案,HKMA 將出具評(píng)估報(bào)告,根據(jù)報(bào)告決定項(xiàng)目是否通過(guò)測(cè)試及是否準(zhǔn)予更大范圍的推廣。①香港金融監(jiān)管局:《金融科技監(jiān)管沙盒》,資料來(lái)源,https://www.hkma.gov.hk/gb_chi/key-functions/international-financial-centre/fintech/fintech-supervisory-sandbox-fss/,2020 年3 月2 日訪問(wèn)。

我國(guó)的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制設(shè)置,可以考慮在測(cè)試前、測(cè)試期、測(cè)試后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。測(cè)試前,由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,決定其可否進(jìn)入測(cè)試;測(cè)試期,對(duì)測(cè)試的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估并出具報(bào)告;測(cè)試后,由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,并出具報(bào)告,決定該項(xiàng)目可否推向市場(chǎng)。我國(guó)監(jiān)管沙盒的區(qū)域性試點(diǎn)中,也可在這三個(gè)階段進(jìn)行評(píng)估。

2.評(píng)估機(jī)構(gòu)。英國(guó)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCA 對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段直接進(jìn)行評(píng)估。澳大利亞的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)則是ASIC,新加坡的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)為MAS,我國(guó)香港地區(qū)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)為HKMA。域外主要國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都采用了由本監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的方式。

然而,若由監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接互動(dòng)則更為頻繁和緊密,更易發(fā)生監(jiān)管俘獲。因此,監(jiān)管沙盒需要由第三方獨(dú)立評(píng)估。②參見(jiàn)周仲飛、李敬偉:《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變》,載《法學(xué)研究》2018 年第5 期。這就要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)監(jiān)管沙盒的制度時(shí),對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估由第三方進(jìn)行而不是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行評(píng)估。在我國(guó)監(jiān)管沙盒的機(jī)制中,我們可以借鑒域外各國(guó)經(jīng)驗(yàn),建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。該評(píng)估機(jī)構(gòu)由與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)利害關(guān)系的金融科技專家組成,針對(duì)不同的創(chuàng)新產(chǎn)品和項(xiàng)目,由專家委員會(huì)來(lái)評(píng)估決定產(chǎn)品或項(xiàng)目是否準(zhǔn)入、測(cè)試實(shí)施和退出。根據(jù)在監(jiān)管沙盒測(cè)試期間內(nèi)收集的數(shù)據(jù),對(duì)進(jìn)行測(cè)試的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)是否擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)或者完全放開(kāi),或者是否需要限制、禁止等作出評(píng)估,適時(shí)反饋真實(shí)的測(cè)試情況。并且,構(gòu)建監(jiān)管沙盒機(jī)制,應(yīng)注重項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制與信息披露標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合與互動(dòng),同時(shí)在整個(gè)監(jiān)管沙盒機(jī)制的設(shè)計(jì)中,應(yīng)注重項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制與信息披露標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合與互動(dòng)。由金融穩(wěn)定委員會(huì)來(lái)評(píng)估,可邀請(qǐng)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以有中央和地方兩個(gè)層面。在區(qū)域性測(cè)試時(shí)由報(bào)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后,再由地方第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

(六)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制

消費(fèi)者的信心和信任能夠增強(qiáng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性、增長(zhǎng)、效率和創(chuàng)新,對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)同時(shí)有助于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。把消費(fèi)者利益保護(hù)作為沙盒監(jiān)管遵循的原則已是慣例。監(jiān)管沙盒使事后救濟(jì)的內(nèi)容得以一定程度提前,從而促進(jìn)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。英國(guó)FCA 強(qiáng)調(diào)了參與沙盒測(cè)試的企業(yè)提供的產(chǎn)品創(chuàng)新點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者利益保護(hù)提供很好的方式,并且提出了四種方式用來(lái)保護(hù)沙盒測(cè)試的客戶。①這四種方式分別是:(1)在試驗(yàn)中,沙盒公司只能針對(duì)已經(jīng)知情且同意被納入測(cè)試的客戶測(cè)試他們的新解決方案?？蛻舯桓嬷獫撛陲L(fēng)險(xiǎn)和可得補(bǔ)償;(2)金融行為監(jiān)管局同意在個(gè)案基礎(chǔ)上將披露、保護(hù)和賠償適用于測(cè)試活動(dòng);(3)客戶與同其他授權(quán)公司解除的客戶享有相同的權(quán)利;(4)進(jìn)行沙盒測(cè)試的企業(yè)需要賠償客戶的任何損失,并且需要證明他們具有這樣做的資本。FCA,Sandbox Regulatory,pp.9 -10,資料來(lái)源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf,2020 年2 月14 日訪問(wèn)。澳大利亞ASIC 為金融消費(fèi)者可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,不僅規(guī)定了整套的企業(yè)誠(chéng)信措施,還提供了可能發(fā)生爭(zhēng)端的解決方式,確保參與的金融消費(fèi)者權(quán)利受損后有充分救濟(jì)的途徑。

我國(guó)的監(jiān)管沙盒機(jī)制同樣應(yīng)當(dāng)將金融消費(fèi)者保護(hù)作為其機(jī)制之一,使金融創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)在上市前具有相應(yīng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保障措施,②參見(jiàn)21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道:《央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)王景武:試點(diǎn)推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”機(jī)制,有利于金融創(chuàng)新監(jiān)管》,資料來(lái)源:https://m.21jingji.com/article/20190304/herald/818d6e0d8a1031fe4eb8ebdd8c7ce19e.html,2020年3 月2 日訪問(wèn)。具體應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在:首先,應(yīng)當(dāng)將“提高金融消費(fèi)者福祉”作為篩選和評(píng)價(jià)產(chǎn)品體系指標(biāo)中的一項(xiàng)指標(biāo),加強(qiáng)客戶適當(dāng)性管理、幫助消費(fèi)者更好地理解和使用金融產(chǎn)品,當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí),應(yīng)有便捷、高效的糾紛解決機(jī)制確保金融消費(fèi)者基本權(quán)益得到保障。其次,應(yīng)向有意參加產(chǎn)品測(cè)試的金融消費(fèi)者告知,其項(xiàng)目通過(guò)監(jiān)管沙盒進(jìn)行測(cè)試可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。再次,金融消費(fèi)者應(yīng)是自愿參與測(cè)試,并且需要簽署書(shū)面同意書(shū)。禁止以捆綁、強(qiáng)制等方式強(qiáng)迫消費(fèi)者參與。最后,參與測(cè)試的消費(fèi)者有一般金融消費(fèi)者同等的財(cái)產(chǎn)安全權(quán)和依法求償權(quán),測(cè)試企業(yè)還需制訂經(jīng)監(jiān)管部門審核的詳細(xì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及補(bǔ)償方案。我國(guó)區(qū)域性測(cè)試中,因核心產(chǎn)品和企業(yè)的不同,接受保護(hù)的金融消費(fèi)者也會(huì)有所區(qū)別。例如,杭州地區(qū)偏向于支付金融的消費(fèi)者、深圳地區(qū)更多的是小微金融的消費(fèi)者、重慶則偏向消費(fèi)金融的消費(fèi)者等,應(yīng)設(shè)置更有區(qū)域針對(duì)性的保護(hù)機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

金融科技的快速發(fā)展,要求金融監(jiān)管應(yīng)更具主動(dòng)性、靈活性和響應(yīng)性等特征。我國(guó)監(jiān)管沙盒可以采用先行先試的辦法,通過(guò)地區(qū)性試點(diǎn),發(fā)現(xiàn)區(qū)域性適用的沙盒機(jī)制中的優(yōu)勢(shì)與不完善之處,進(jìn)而逐步向全國(guó)進(jìn)行進(jìn)一步的推廣。也正是基于此,本文選擇“區(qū)域性適用”這個(gè)角度進(jìn)行研究,嘗試性地提出構(gòu)建一個(gè)基于中央和地方聯(lián)動(dòng)發(fā)展的沙盒監(jiān)管模式框架和機(jī)制標(biāo)準(zhǔn),包括設(shè)立準(zhǔn)入、信息披露、退出、豁免、評(píng)估及消費(fèi)者保護(hù)等機(jī)制,希望對(duì)我國(guó)監(jiān)管沙盒的地方試點(diǎn)及未來(lái)全國(guó)范圍的復(fù)制、推廣和適用有所參考或啟發(fā)。