楊丹

摘要：國(guó)家審計(jì)作為政府管理的工具，同時(shí)也是管理政府的工具。新中國(guó)成立以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的不斷進(jìn)行與完善，對(duì)政府監(jiān)管系統(tǒng)的要求也越來越高，國(guó)家審計(jì)作為一國(guó)的免疫系統(tǒng)，在未來必將發(fā)揮更加重要的作用。本文采用歷史研究方法，將國(guó)家審計(jì)的發(fā)展劃分為五個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段國(guó)家審計(jì)的職能做出分析。是對(duì)我國(guó)審計(jì)事業(yè)的評(píng)價(jià)與肯定。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì);國(guó)家審計(jì)職能;歷史研究法

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.046

0引言

國(guó)家審計(jì)是指有專門的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)政府及國(guó)企事業(yè)單位以及行政機(jī)構(gòu)等的會(huì)計(jì)信息與資料進(jìn)行審核、查證的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)國(guó)家審計(jì)起源于西周，到宋代出現(xiàn)了審計(jì)院，是首次將審計(jì)一詞用在政府機(jī)構(gòu)的朝代。到清朝，中國(guó)古代國(guó)家審計(jì)體制已經(jīng)基本健全，采用內(nèi)外部共同監(jiān)督的形式來保障審計(jì)的順利進(jìn)行，后來隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)的動(dòng)蕩變遷與國(guó)際時(shí)代的不斷發(fā)展，我國(guó)國(guó)家審計(jì)也被賦予各種特殊的形式與不同的地位，但無論是哪個(gè)時(shí)期審計(jì)的意義與作用，均是當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民主、政治環(huán)境的反映。長(zhǎng)久以來，人們對(duì)于國(guó)家審計(jì)缺少全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，理論、現(xiàn)實(shí)與實(shí)踐發(fā)展的不對(duì)稱使得國(guó)家審計(jì)沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。新中國(guó)成立以來，我國(guó)從成立之初的一窮二白逐步努力過渡到了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。截至目前，我國(guó)進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)體制改革均取得了突破性的進(jìn)展，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步前進(jìn)。我國(guó)國(guó)家審計(jì)屬于行政型審計(jì)制度，運(yùn)行的主旋律是服務(wù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，監(jiān)督保障政府工作順利進(jìn)行，推動(dòng)受托責(zé)任在企業(yè)與政府之間積極履行。國(guó)家審計(jì)制度模式是由一國(guó)政治模式?jīng)Q定的，在此基礎(chǔ)上依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境加以實(shí)施和完善。而審計(jì)職能是審計(jì)本質(zhì)的具體體現(xiàn)，審計(jì)最基礎(chǔ)的職能是監(jiān)督，功能性職能隨著審計(jì)內(nèi)容的深入而拓展?；诖?，本文采用歷史研究方法，先剖析新中國(guó)成立以來我國(guó)重要的制度改革，再從改革視角出發(fā)研究國(guó)家審計(jì)的發(fā)展以及國(guó)家審計(jì)職能的演化規(guī)律。

1繼承與融合

“國(guó)家審計(jì)的繼承與融合”：1949-1958。新中國(guó)成立之初，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，投資建設(shè)大量國(guó)企，由國(guó)家掌握一切資源并統(tǒng)一向社會(huì)分配，這一時(shí)期的審計(jì)主要是依照我黨在解放區(qū)與根據(jù)地時(shí)的工作，將國(guó)家審計(jì)合并于財(cái)政部等的監(jiān)查之中，審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后續(xù)保障受到了極大地重視。此時(shí)基于受托責(zé)任理論，國(guó)家審計(jì)發(fā)展的模式為委托人為全國(guó)的社會(huì)公眾， 受托人則為國(guó)家掌握下使用社會(huì)公共資源的各級(jí)政府、國(guó)企及事業(yè)單位，主要審查資源的利用情況。此時(shí)，我國(guó)并未設(shè)立專門的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)工作主要依賴于財(cái)政、銀行、稅務(wù)及金融機(jī)構(gòu)本身的業(yè)務(wù)往來來進(jìn)行。審計(jì)表現(xiàn)的功能性職能主要是揭示經(jīng)濟(jì)往來之間的真實(shí)性、合法性，認(rèn)證被審單位提交的報(bào)告，查處經(jīng)濟(jì)犯罪。

2削弱與功能喪失

“國(guó)家審計(jì)制度的削弱與功能喪失”：1959-1977。1959年，審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬的財(cái)政部監(jiān)察部被撤銷，隨著“文革”的開始，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困難，國(guó)家審計(jì)在這樣的大環(huán)境中也受到了重大打擊。從新中國(guó)成立我國(guó)的審計(jì)工作就只是依賴于監(jiān)察工作而存在的，審計(jì)職能是審計(jì)工作的具體體現(xiàn)，這一時(shí)期監(jiān)察部的取消也就意味著審計(jì)已形同虛設(shè)，毫無職能可言，國(guó)家審計(jì)在我國(guó)完全失去了作用。

3重建與探索

“國(guó)家審計(jì)的重建與探索”：1978-1992。1978年，改革開放的偉大決策正式啟動(dòng)，由此我國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改革開放是以經(jīng)濟(jì)分權(quán)為突破口，將以前由國(guó)家掌握的財(cái)政資源公平分配到各級(jí)政府、企事業(yè)單位及個(gè)人手中，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)進(jìn)行的同時(shí)，黨中央也逐步下放手中的權(quán)力，由各級(jí)政府去管理地方事務(wù)，中央做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，隨著權(quán)利的不斷分散，經(jīng)濟(jì)不正之風(fēng)也隨之而來，作為國(guó)家免疫系統(tǒng)的政府審計(jì)又被重新提上議程。此外，1982年《憲法》要求重新建立國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)以及之后頒布的與審計(jì)有關(guān)的條例、法律等國(guó)家社會(huì)行為，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家審計(jì)的恢復(fù)與重建;同時(shí)，央地分權(quán)也在穩(wěn)步進(jìn)行，中央與地方的關(guān)系調(diào)整為放權(quán)讓利，這也極大地推動(dòng)了國(guó)家審計(jì)的發(fā)展。在這一階段，我國(guó)國(guó)家審計(jì)的職能觀由公共行政過渡為公共管理，審計(jì)監(jiān)督對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的維護(hù)與公共管理對(duì)政治目標(biāo)的重視二者相互響應(yīng)，有效平穩(wěn)了我黨及廣大人民群眾在改革初期摸著石頭過河的不安焦慮情緒。國(guó)家審計(jì)的發(fā)展以政府理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葲Q條件，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)壓力的需求下進(jìn)一步完善。該階段國(guó)家審計(jì)主要憑借審計(jì)的專業(yè)性與職位趕緊盯財(cái)政中的違法行為，并向政府公開由人大進(jìn)行認(rèn)證。然而，由于我國(guó)初期的審計(jì)理論體系研究處于缺乏狀態(tài)，在機(jī)構(gòu)建立時(shí)主要借鑒外來理論，實(shí)踐中理論與現(xiàn)實(shí)的沖突也給審計(jì)工作帶來很大的困難。

4規(guī)范發(fā)展

“國(guó)家審計(jì)的規(guī)范發(fā)展”：1993-2005。在改革開放浪潮的推動(dòng)下，隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷進(jìn)行，我國(guó)審計(jì)署根據(jù)國(guó)家及市場(chǎng)需要，相應(yīng)調(diào)整審計(jì)資源，建立農(nóng)資審計(jì)、社保審計(jì)等一系列措施都促進(jìn)了國(guó)家審計(jì)的規(guī)范發(fā)展。1994年出臺(tái)的審計(jì)法、國(guó)稅與地稅的分稅制改革及上收政府預(yù)算管理權(quán)的財(cái)政體制促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下審計(jì)的制度化規(guī)范化。該階段，在這一時(shí)期，由于我國(guó)走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，政府不再躋身于市場(chǎng)之上，而是要服務(wù)建設(shè)市場(chǎng)，國(guó)家審計(jì)職能拓展為認(rèn)證、建設(shè)。但是這種政府角色的轉(zhuǎn)變對(duì)政府工作的要求更高，政府要做好全局把控，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的研究，借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)改革試點(diǎn)。政府與市場(chǎng)的關(guān)系變?yōu)榉?wù)與被服務(wù)的關(guān)系，在管理企業(yè)時(shí)，要將民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)放在同一天平上，減少市場(chǎng)與公共資源的壟斷，加強(qiáng)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，重視提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率;中央與地方政府的關(guān)系進(jìn)一步改變，由垂直型領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)閷俚鼗芾頇C(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府政務(wù)、財(cái)務(wù)自由，加強(qiáng)同級(jí)政府博弈。政府的這種轉(zhuǎn)變要求國(guó)家審計(jì)積極融入市場(chǎng)，改變自身定位，做好垂直審計(jì)與水平審計(jì)，加強(qiáng)審計(jì)對(duì)政府的監(jiān)督，保證政務(wù)、經(jīng)濟(jì)、民生平衡發(fā)展。在這一階段，審計(jì)職能也變化為我國(guó)權(quán)力關(guān)系變化的現(xiàn)實(shí)需求。

5全面深化

“國(guó)家審計(jì)的全面深化”：2006-至今。隨著改革開放的不斷深入，國(guó)家審計(jì)也已經(jīng)進(jìn)入到了全面深化階段。首先是審計(jì)目標(biāo)的變化，具體表現(xiàn)為：（1）政府會(huì)計(jì)改革，在政府會(huì)計(jì)改革的引領(lǐng)下，國(guó)家審計(jì)所針對(duì)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告必將變化，這種轉(zhuǎn)變是提高國(guó)家審計(jì)質(zhì)量與水平的一大突破，政府會(huì)計(jì)改革主要是在會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)上進(jìn)行變動(dòng)，將原來的收付實(shí)現(xiàn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，這一改革從2014年國(guó)家首次批準(zhǔn)到2019年正式執(zhí)行，且執(zhí)行以來鮮有成效。隨著會(huì)計(jì)改革的持續(xù)進(jìn)行，國(guó)家審計(jì)也在不斷調(diào)整。（2）準(zhǔn)確定位后的政府轉(zhuǎn)型。本著更好的服務(wù)人民的宗旨進(jìn)行的政府轉(zhuǎn)型，從新中國(guó)成立初期的單一政府結(jié)構(gòu)逐漸調(diào)整為多元型具有統(tǒng)一組織結(jié)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)，政府的體制與功能也在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中不斷適應(yīng)社會(huì)，適應(yīng)市場(chǎng)。這種轉(zhuǎn)型是我國(guó)全面深化改革的主干線。我們要正確定義政府的地位，明確責(zé)任，做好政府對(duì)全局得宏觀把控，為社會(huì)創(chuàng)造良好競(jìng)爭(zhēng)、公平和諧的市場(chǎng)環(huán)境。這表示國(guó)家審計(jì)目標(biāo)也要與政府職責(zé)相適應(yīng)，突出全局意識(shí)，做好宏微觀相輔相成。（3）監(jiān)察委員會(huì)的正式確立。2018年，我國(guó)首次正式將監(jiān)察委員會(huì)寫入憲法，本著從嚴(yán)治黨的決心和信心，凈化黨內(nèi)空氣，提升全體黨員素質(zhì)，建設(shè)清廉政治。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是國(guó)家審計(jì)順利進(jìn)行的又一保障。二者互相作用，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)察全覆蓋，增強(qiáng)人民對(duì)我黨的信心。（4）審計(jì)法適時(shí)加緊修訂。全面深化改革的新時(shí)代已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段，舊的《審計(jì)法》難免桎梏新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展。因此，修訂新的審計(jì)法已經(jīng)迫在眉睫，這也是為全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)增磚添瓦。（5）國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有企業(yè)改革從1978年就已經(jīng)開始，到現(xiàn)在國(guó)企改革進(jìn)入到了關(guān)鍵階段，發(fā)展國(guó)有企業(yè)潛力是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，將國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)公平放入市場(chǎng)，重視企業(yè)而不是重視政治這是國(guó)企改革深入推進(jìn)的主線，這就要求國(guó)家審計(jì)與民間審計(jì)共同服務(wù)國(guó)有企業(yè)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。其次是服務(wù)國(guó)家治理的國(guó)家審計(jì)轉(zhuǎn)化，表現(xiàn)為：（1）深化效益審計(jì)，在重建與探索期間我國(guó)國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)是真實(shí)、合法>效益，在規(guī)范化階段表現(xiàn)為真實(shí)、合法=效益，在全面深化階段真實(shí)、合法<效益。（2）與監(jiān)察委員會(huì)發(fā)揮協(xié)同作用，審前相互配合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，審中，二者通過信息與資源共享，共同發(fā)揮國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)作用。審后交叉監(jiān)督，共同遏制經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域的不正之風(fēng)。（3）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的正式確立。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為我國(guó)特色社會(huì)主義的一種審計(jì)形式，主要是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作監(jiān)督，促進(jìn)廣大干部積極履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，加強(qiáng)了干部監(jiān)督管理工作，服務(wù)于組織部門選拔優(yōu)秀干部的管理活動(dòng)。最后是四個(gè)全面下的國(guó)家審計(jì)發(fā)展，（1）為防污攻堅(jiān)戰(zhàn)設(shè)立的資源環(huán)境審計(jì)，在不以GDP增長(zhǎng)論英雄的觀念提出后，各國(guó)政府對(duì)于資源環(huán)境審計(jì)越來越重視，這是事關(guān)七十億人口的大計(jì);（2）中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立是我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的新里程碑。由國(guó)家主席習(xí)近平牽頭組建的中央審計(jì)委員會(huì)是對(duì)我國(guó)審計(jì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也是審計(jì)最高頂層建設(shè)，我黨充分重視審計(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，以及審計(jì)對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。這一階段我國(guó)國(guó)家審計(jì)的職能表現(xiàn)為建設(shè)者與鑒證者，具體體現(xiàn)在治理理念的滲透與新發(fā)展布局的現(xiàn)實(shí)需求。隨著我國(guó)改革的不斷深入與改革對(duì)象的不斷擴(kuò)大，我國(guó)的貧富差距及有著“特殊利益”光環(huán)的公民在不斷減少，全民一起治理已經(jīng)成為深入人心的觀念，治理能力也被作為我國(guó)的重要發(fā)展目標(biāo)。堅(jiān)持五位一體與四個(gè)全面是解決我國(guó)新矛盾的有效途徑，國(guó)家審計(jì)作為這一路徑上的關(guān)鍵一環(huán)，不僅是保證建設(shè)清正廉明政府的助力，也是建設(shè)有序市場(chǎng)，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展的動(dòng)力。

6結(jié)論

通過上述文章進(jìn)行的分析，我們了解到新中國(guó)成立以來國(guó)家審計(jì)的發(fā)展以及職能的演化歷程，縱觀國(guó)家審計(jì)發(fā)展的歷史，國(guó)家審計(jì)經(jīng)歷了繼承、削弱、重建、規(guī)范發(fā)展以及全面深化階段，在國(guó)家審計(jì)內(nèi)容不斷深化和拓展的過程中，國(guó)家審計(jì)功能性職能在社會(huì)的發(fā)展過程中有此長(zhǎng)彼長(zhǎng)的歷史性變化。了解新中國(guó)成立以來我國(guó)國(guó)家審計(jì)的變化，以史為鏡，在未來中國(guó)建設(shè)的道路上，我們會(huì)走得更快、更遠(yuǎn)、更好。

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