[摘 要]在發(fā)達地區(qū)基層治理實踐中，政府運用組織吸納、制度整合和程序規(guī)制的行動策略嵌入農(nóng)村社會，農(nóng)民則借助冷漠敷衍、擱置議程和公開維權(quán)的行為選擇拓展自治空間。政府的行動策略受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和秩序偏好等綜合因素影響，農(nóng)民的行為選擇則由生存安全需求、經(jīng)濟利益需要和社會權(quán)利訴求等多重條件約束。在基層治理進程中，政府和農(nóng)民之間并非絕對控制與被動支配的零和博弈關(guān)系，而是呈現(xiàn)出競爭沖突與合作妥協(xié)并存的互動博弈形態(tài)，這種互動博弈樣態(tài)處于具體的、歷史的制度環(huán)境當中，并具有自身運行機理。在基層治理現(xiàn)代化建設(shè)目標要求下，政府需要強化公共性治理理念，積極探索標準化治理路徑，推進實現(xiàn)政府行政力量與農(nóng)村自治力量之間的動態(tài)均衡，推動基層治理范式升級轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達地區(qū);基層治理;政府與農(nóng)民;博弈策略;行為邏輯

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）06-0086-10

一、 文獻梳理與問題提出

當前，已有文獻對政府與農(nóng)民博弈行為的研究不在少數(shù)，主要集中在不同時期、領(lǐng)域、事件中政府宏觀建構(gòu)視角、農(nóng)民行為解構(gòu)視野及二者之間的互動博弈過程分析三個方面。

一是以政府為主導(dǎo)自上而下的宏觀建構(gòu)視角?；鶎诱那度脒^程與國家政權(quán)的建構(gòu)歷程緊密相關(guān)。首先，人民公社時期。國家通過“政黨下鄉(xiāng)”[1]“政策下鄉(xiāng)”[2] 的實踐路徑對農(nóng)村社會進行權(quán)力集中與控制整合。其次，“鄉(xiāng)政村治”時期。伴隨“服務(wù)下鄉(xiāng)”[3]“行政下鄉(xiāng)”[4]等服務(wù)下沉、行政介入過程，基層政府強化對農(nóng)村社會的滲透影響。自農(nóng)村稅費取消以來，國家權(quán)力逐漸從農(nóng)村社會抽離，導(dǎo)致政府行政力量對農(nóng)村社會的控制式微[5]。在此基礎(chǔ)上，基層政府依托“項目制”[6]與農(nóng)村社會重新建立聯(lián)結(jié)，但在國家資源向農(nóng)村輸入過程中，由于政府、經(jīng)紀人、農(nóng)民等合力共謀形成“分利秩序”[7]，進一步造成“資源消解自治”的意外后果[8]。最后，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌階段，基層政府對農(nóng)村社會的調(diào)控能力弱化，基層矛盾更加突出。此時，“壓力型體制”[9]的產(chǎn)生與運行推動了國家、基層政府和農(nóng)村社會的互動同構(gòu)，不過，“壓力型體制”并不利于基層治理制度化目標的實現(xiàn)。

二是以農(nóng)民為主體自下而上的微觀解構(gòu)視角。20世紀部分國內(nèi)外學者從底層視角對農(nóng)民的行為選擇進行了闡釋。其一，基于生存安全倫理對農(nóng)民日常抵制形式的研究。詹姆斯·斯科特在對東南亞國家社區(qū)中農(nóng)民的日常生活進行考察時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民為了生計常常采取偷懶、欺盜等無聲的抗爭手段[10]（P322）。其二，基于經(jīng)濟理性邏輯對農(nóng)民追求利益最大化的研究。西奧多·W·舒爾茨認為，農(nóng)民在作出最終行為選擇時，常會不懼外部風險而追求最大化的經(jīng)濟利益，“一旦有了投資機會和有效的刺激， 農(nóng)民將會點石成金”[11]（P4）。其三，基于社區(qū)生活制度邏輯對農(nóng)民行為方式的研究。有學者在反思生存安全倫理和經(jīng)濟理性邏輯的基礎(chǔ)上，批判性地認為底層農(nóng)民表現(xiàn)出的“訴苦”等非正式行為是基于具體生活制度環(huán)境的選擇，農(nóng)民兼具生存?zhèn)惱砗徒?jīng)濟理性雙重邏輯[12]。有學者在研究人民公社時期的“蠻纏私分”“逃工”“磨洋工”行為時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民并非完全遵照國家政策與制度安排行事，而會基于社區(qū)生活制度邏輯作出“反行為”[13]（P45），農(nóng)民采取的“反行為”消解和矯正了國家總體支配行為。針對20世紀90年代基層政府的稅收汲取過程，有學者對農(nóng)民的抗稅行為進行研究，提出“依法抗爭”論斷[14]（P142）。有學者通過對湖南省的實地調(diào)查，提出“以法抗爭”[15]的概念框架。還有學者在反思“依法抗爭”和“以法抗爭”理論缺陷的基礎(chǔ)上，超越性地提出“草根動員抗爭”的理論解釋[16]。

三是政府與農(nóng)民雙元、多元博弈的互動過程視角。從研究領(lǐng)域和分析對象看，在征地拆遷、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實踐領(lǐng)域中，部分學者對基層政府與農(nóng)民雙重主體的行動策略進行描述性分析，并對農(nóng)民的行為邏輯進行規(guī)范性解釋，如羅興佐對農(nóng)民與政府在征地拆遷中的博弈機制和調(diào)適策略加以深入探討[17]。還有學者在研究基層社會治理進程時，將市場力量作為一方引入分析框架，對政府、農(nóng)民和市場等多元主體的博弈過程展開分析[18]。再從演進邏輯進行考察，現(xiàn)有研究多從政府“政績型”、農(nóng)民“生計型”;政府“晉升—財政”、農(nóng)民“安全—利益”等基本脈絡(luò)展開[19]，進而通過比較發(fā)現(xiàn)基層政府和農(nóng)民博弈背后的生成動力。

綜上，學界已對政府與農(nóng)民博弈行為進行了較為廣泛的研究，但仍存在深化研究的可能。在發(fā)達地區(qū)基層政府與農(nóng)民的博弈策略和行為邏輯為何，以及二者如何通過互動博弈實現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型方面，目前理論界尚未對此開展深度實踐分析，也無法給予充分的理論解釋。因此，有必要以基層治理變遷視角為切入點，對發(fā)達地區(qū)政府與農(nóng)民的博弈策略和行為邏輯展開調(diào)查研究并做深入分析。

為深入探究發(fā)達地區(qū)基層政府與農(nóng)民如何博弈及何以發(fā)生這一議題，2018年7月，筆者對珠江三角洲F市5區(qū)11鎮(zhèn)街14村居開展實地調(diào)查，主要采用文獻搜集、會議座談、深度訪談等方法獲取資料，圍繞F市不同歷史時期的基層政權(quán)建設(shè)情況、政府與農(nóng)民的博弈過程和基層社會治理狀況，對區(qū)、鎮(zhèn)街相關(guān)部門及其負責人、村居干部和村民進行了現(xiàn)場訪談、資料查閱，獲得了大量第一手調(diào)查資料，為進一步開展實證研究提供了基礎(chǔ)。

二、 基層治理中政府與農(nóng)民互動博弈的策略選擇

在基層治理進程中，政府自上而下采取組織吸納、制度整合和程序規(guī)制的行動策略，謀求治理成本最低和治理效果最優(yōu)。農(nóng)民則從自身需求出發(fā)，自下而上選擇冷漠敷衍、擱置議程和公開維權(quán)的應(yīng)對措施，尋求利益最大化，二者之間的多重博弈成為推動基層治理發(fā)展變遷的重要動力。

（一）基層政府整合農(nóng)村社會的行動策略

作為地方治理中重要參與主體的基層政府，依據(jù)自身資源優(yōu)勢制定相應(yīng)策略，適時調(diào)適行動方式，實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的縱向嵌入與有效融入。

1.組織化吸納。為實現(xiàn)基層社會治理秩序穩(wěn)定，政府依托政黨動員、行政規(guī)訓和精英下沉等組織吸納方式，有力規(guī)范農(nóng)村基層民主運轉(zhuǎn)。

一是政黨力量動員。新中國成立初期，國家遵循“政黨下鄉(xiāng)”的實踐路徑，依靠宣傳動員方式重塑鄉(xiāng)村組織，通過土地改革運動和階級身份再造，建立國家、鄉(xiāng)村與農(nóng)民的聯(lián)系紐帶，強化了農(nóng)民對國家的合法認同。人民公社時期，“政社合一”的管理體制推進了黨組織總體支配農(nóng)村社會[20]。隨著“鄉(xiāng)政村治”體制的確立及市場經(jīng)濟制度的完善，村級自治組織的自主性、經(jīng)濟組織的獨立性和農(nóng)村精英的空心化效應(yīng)復(fù)合疊加，基層社會結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致村級黨組織出現(xiàn)弱化、虛化甚至邊緣化走勢。針對這一困境，F(xiàn)市組織部門下發(fā)文件，明確要求村“兩委”“一肩挑”[21]、黨組織與其他村級組織“交叉任職”。另外，在村級組織選舉過程中，根據(jù)《F市村（社區(qū)）10項重要事權(quán)清單》規(guī)定，自上而下賦權(quán)村級黨組織推薦村（社區(qū)）各類組織班子候選人，引導(dǎo)村民開展民主選舉活動。村級黨組織通過強化宣傳動員作用，推進農(nóng)村黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)、服務(wù)一體化建設(shè)，實現(xiàn)了村級黨組織對基層社會的全面領(lǐng)導(dǎo)。

二是行政力量規(guī)訓。伴隨國家向農(nóng)村社會放權(quán)，村民自治空間逐步拓展，市場經(jīng)濟不斷深化，農(nóng)民參與自治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和公共服務(wù)的需求日益多元化、復(fù)雜化，要求基層政府妥善處理行政與自治、自治與經(jīng)濟之間的關(guān)系。其一，正確處理社會自治與經(jīng)濟自治的關(guān)系。

自2002年以來，F(xiàn)市推行村級“政經(jīng)分離”改革，逐步實現(xiàn)村級自治組織、集體經(jīng)濟組織 “分灶吃飯”，明確了社會自治和經(jīng)濟自治的組織定位、職責權(quán)限、制度規(guī)范和運行機制等。其二，理順自治服務(wù)和協(xié)助行政的關(guān)系。F市率先在村（居）社區(qū)群眾服務(wù)中心探索實施“選聘分離”制度，“讓自治的回歸自治，行政的回歸行政”。承擔自治事務(wù)的村委會，在社區(qū)內(nèi)由民主選舉產(chǎn)生，享有村居基本誤工補償;負責社區(qū)公共服務(wù)的辦公人員，由鎮(zhèn)街政府直接聘任，受聘人員可以是村居干部，也可以是社會專業(yè)人員，工資薪酬由政府財政支付。在此制度改革實踐過程中，村居干部逐漸被行政體系吸納，并向職業(yè)化、科層化方向轉(zhuǎn)型。一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“業(yè)務(wù)考核”等制度接受常態(tài)化管理;另一方面，村居干部依據(jù)上級行政部門制定的“社區(qū)自治清單”“公共服務(wù)清單”履職盡責，減少了村居自治服務(wù)中人情、關(guān)系等非正式制度的影響?？傮w來看，村居干部協(xié)助行政的職能得以強化，而自治功能遭到削弱，出現(xiàn)了自治依附于行政的意外后果。

三是體制精英下沉。在國家強制權(quán)力從農(nóng)村退出、社會精英從農(nóng)村流失的歷史背景下，村居體制性權(quán)威趨于弱化，社會資本相對匱乏，村干部公共領(lǐng)導(dǎo)力供給不足，導(dǎo)致村莊公共事務(wù)治理衰敗，進而影響基層社會秩序穩(wěn)定。對此，創(chuàng)新實施派駐“第一書記”的方式，將行政精英嵌入村居，可以借助國家賦權(quán)助力形式重塑村級治理體系，自外而內(nèi)驅(qū)動農(nóng)村村民自治運行。在F市5區(qū)共存在41個“軟弱渙散”村居，村莊治理失序。對此，F(xiàn)市整合機構(gòu)資源、統(tǒng)籌安排市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）41名黨員干部，分別擔任“軟弱渙散”村居的“第一書記”。一方面，“第一書記”代表行政權(quán)威直接“下鄉(xiāng)駐村”，獨立于村莊利益糾葛，便于協(xié)調(diào)村內(nèi)關(guān)系;另一方面，“第一書記”可以依托體制優(yōu)勢，將國家政策和組織資源輸入村居，借助公共活動開展、公共服務(wù)供給等契機推動村莊治理回歸常態(tài)。不過，“第一書記”掛點駐村，在激活農(nóng)村村民自治同時，容易造成農(nóng)民對嵌入型組織的過分依賴，從而消解村級組織治理權(quán)威。隨著“第一書記”任期結(jié)束后“離場”，農(nóng)村公共治理存在再度偏軌可能[22]。

2.制度化整合。在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社時期，生產(chǎn)隊具有高度的資源支配權(quán)和經(jīng)濟控制權(quán)，獨立負責經(jīng)濟核算，負責協(xié)調(diào)解決農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民對隊社集體的依附性較強、順從度較高。隨著人民公社解體，基層政府對農(nóng)村社會的總體控制能力衰減，與之相反，農(nóng)民的主體性、自主性得到增強。隨著市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，F(xiàn)市采取“村財鎮(zhèn)管”[23]“村章鎮(zhèn)管”和項目管理等制度整合手段，強化對基層社會的權(quán)力約束和資源調(diào)控。

一是“村財鎮(zhèn)管”，規(guī)范經(jīng)濟權(quán)力行使?；鶎诱ㄟ^加強村組財務(wù)管理和資產(chǎn)管理，規(guī)制農(nóng)村經(jīng)濟運行秩序。

一方面，成立“雙向管理”的村級資產(chǎn)管理辦公室（中介會計機構(gòu)）。為解決村居干群失信、失范問題，F(xiàn)市農(nóng)村財務(wù)管理制度規(guī)定，村級中介會計機構(gòu)在行政上接受村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受區(qū)鎮(zhèn)主管部門監(jiān)督指導(dǎo)，并根據(jù)村級集體經(jīng)濟管理辦法，對村組兩級賬務(wù)進行專業(yè)化、規(guī)范化的獨立經(jīng)濟核算，以此規(guī)避村組由于粗放化、模糊化經(jīng)濟核算帶來的財務(wù)腐敗問題。另一方面，建立“多元參與”的集體資產(chǎn)管理系統(tǒng)。基層政府運用信息化、智能化技術(shù)在鎮(zhèn)（村）成立公共資源交易中心（交易站），公共資源交易中心（交易站）依規(guī)接受區(qū)鎮(zhèn)兩級政府的監(jiān)督指導(dǎo)。村組兩級根據(jù)集體資產(chǎn)交易額度大小，在鎮(zhèn)村資產(chǎn)交易平臺分級交易?；鶎诱畬w資產(chǎn)交易信息動態(tài)跟蹤和實時監(jiān)管，保障村組集體經(jīng)濟活動公開化、透明化，減少“暗箱操作”“尋租”行為的發(fā)生。

二是“村章鎮(zhèn)管”，規(guī)范公共權(quán)力運轉(zhuǎn)。基層政府借助公章使用制度規(guī)約村級組織權(quán)力運行。在村民自治制度建立初期，由鎮(zhèn)街政府相關(guān)部門代為管理（保管）村級組織印章，統(tǒng)一負責印章的登記、審批、備案等。隨著村民自治制度的深化發(fā)展，村居成立印章管理辦公室，專門負責管理印章的審批、登記、備案等，村級資產(chǎn)管理辦公室主任（會計站站長）負責保管村級組織印章，村委會會計負責組級印章管理。村組兩級印章的審批和保管相互分離，按照規(guī)章制度規(guī)范印章使用。鎮(zhèn)街政府享有村組印章制發(fā)權(quán)力，借此預(yù)防村組公共權(quán)力濫用。

三是項目調(diào)控，約束資源配置權(quán)力。20世紀90年代，伴隨農(nóng)村稅費改革進程，F(xiàn)市地方財政汲取能力趨弱，相應(yīng)地對于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入減少，基層政府利用資源支配農(nóng)村社會的可能性大大減低。同時，F(xiàn)市在村級“政經(jīng)分離”改革后，部分村居的集體資產(chǎn)被農(nóng)民“分光吃凈”，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏基金支持。對此，政府依托“項目制”向農(nóng)村輸入資源，重新建立與農(nóng)村的利益聯(lián)結(jié)。村級組織在集體經(jīng)濟資源稀缺、資金籌集能力孱弱的情況下，向上級政府“要資金”“跑項目”，村級公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)趨向科層化、部門化運作，強化了上下層級之間的線條管理?！绊椖恐啤北尘跋碌拇迩f公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，實質(zhì)上強化了基層政府對農(nóng)村社會的行政介入，弱化了農(nóng)民民主決策、民主參與能力。

3.程序化約束。處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，制度規(guī)范往往滯后于地方經(jīng)濟社會發(fā)展實踐，相應(yīng)出現(xiàn)諸如法律權(quán)屬模糊、制度效力不足等問題，對地方治理秩序產(chǎn)生負面影響。為此，F(xiàn)市采取規(guī)則優(yōu)化、流程再造和標準重塑等治理策略，實現(xiàn)對基層社會的程序規(guī)制。

一是健全村民自治規(guī)則。作為一項基層民主實踐和本土制度創(chuàng)新，農(nóng)村村民自治制度是基層群眾自主探索和中央頂層法律肯定的產(chǎn)物，其有效運轉(zhuǎn)離不開法律法規(guī)保障，更離不開自治章程引導(dǎo)。在基層治理實踐中，政府及村級自治組織需要根據(jù)村民自治進程，適時完善村民自治制度體系，以適應(yīng)村民自治發(fā)展需要。在F市，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變遷，農(nóng)民的利益訴求更加復(fù)雜多樣，民主參與意識愈發(fā)強烈，亟須多元化的參與渠道和制度化的參與程序，規(guī)范農(nóng)民民主參與過程。但由于村規(guī)民約等制度調(diào)整的滯后性，村規(guī)民約或自治章程難以適應(yīng)農(nóng)民的利益變化，造成村莊利益分配失衡，民主運轉(zhuǎn)不暢。對此，F(xiàn)市各鎮(zhèn)街、村居在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）和地方規(guī)章制度指引下，廣泛吸取民意訴求，及時修訂或增補《村（居）民自治章程》的相關(guān)內(nèi)容，明確村民自治參與程序，實現(xiàn)村級自治組織、村民利益的制度化表達[24]。

二是完善依法維權(quán)程序。面對經(jīng)濟開發(fā)和物業(yè)管理事務(wù)，基層政府、村級組織與農(nóng)民之間常會發(fā)生利益矛盾或權(quán)利糾紛，在此期間，在基層政府或村級組織無法保障農(nóng)民合法利益時，農(nóng)民可能選擇越級上訪、圍堵政府等非制度化手段表達利益訴求，這種非制度化或非法參與形式造成基層政府合法性危機，也不利于地方治理秩序穩(wěn)定。為解決這一難題，基層政府通過健全信訪維權(quán)機制，完善法律救濟程序，將農(nóng)村社會的利益表達置于法制框架之內(nèi)，分類疏導(dǎo)、逐級分流，實現(xiàn)源頭治理和依法治理。

三是實施標準治理清單。在基層治理實踐中，由于政府管理理念滯后、管理權(quán)責模糊等問題，導(dǎo)致基層政府管理和村民權(quán)利訴求之間失準、失衡。為提升基層治理效益，F(xiàn)市創(chuàng)新探索村級組織標準化治理路徑，制定了《村民委員會標準化建設(shè)實施意見》《村民小組標準化建設(shè)實施意見》，出臺實施村委會、村民小組權(quán)責清單、任務(wù)清單、服務(wù)清單等，規(guī)定精細化的村民民主參與、政府行政執(zhí)行流程，在基層政府、村級組織和村民之間確權(quán)、定責、劃界，讓基層政府的權(quán)力行使受到制度約束，同時放開社會自治力量參與空間。F市創(chuàng)新標準化治理運行機制、流程，有力推進了村級行政、自治、服務(wù)、監(jiān)督規(guī)范化、程序化和制度化運作。

（二）農(nóng)民應(yīng)對政府整合的行為選擇

在基層治理過程中，針對政府整合的行動策略，農(nóng)民選擇性地采取冷漠敷衍、擱置議程和公開維權(quán)等應(yīng)對方式，維護自身正當合法權(quán)益，拓展農(nóng)村社會自治空間。

1.冷漠敷衍?！洞褰M法》賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的法定權(quán)利，從制度層面為村民自治運行提供了法理依據(jù)。但在日常生活層面，制度規(guī)定和制度實踐存在較大差距。雖然基層政府和村級組織動員農(nóng)民參與村級公共事務(wù)，但部分農(nóng)民以冷漠敷衍的方式疏遠政治參與，在村莊治理中表現(xiàn)為選擇性參與或形式化參與。

一是選擇性參與。在市場經(jīng)濟利益誘致下，社區(qū)人員流動性趨強，外出務(wù)工人員規(guī)模增大?；诖迩f政治參與的成本—收益計算，農(nóng)民偏好參與與個體利益緊密相關(guān)的市場經(jīng)濟活動，而遠離與集體利益相關(guān)的民主參與活動。在市場經(jīng)濟發(fā)達的F市，當村莊公共事務(wù)需要農(nóng)民民主表決時，即使鎮(zhèn)街政府給予一定的務(wù)工補貼，農(nóng)民也不愿意返回村莊參與民主表決，而是采取委托投票的方式參與選舉。

農(nóng)民參與規(guī)模的減少、參與頻度的降低、現(xiàn)場參與的稀缺，增加了村級民主選舉活動的難度。

二是形式化參與。在F市部分村居的民主選舉活動中，村級黨組織借助動員參與或黨員帶頭參與的方式，使農(nóng)民政治參與規(guī)模達到了法定程序要求，但由于集體公共利益規(guī)模有限，或者缺乏新增分配性利益，農(nóng)民在民主表決環(huán)節(jié)上“退場”或者“拒簽”，表面上的參與熱情與實質(zhì)上的參與冷漠并存[25]。在基層治理中，農(nóng)民低度參與或消極參與村級公共事務(wù)，極大地影響了民主參與質(zhì)量。

2.擱置議程。在基層治理中，由于部分農(nóng)民對于基層政府、村級組織的合法認同不足，基層政府及村級組織在村域中的治理權(quán)威“內(nèi)卷化”，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民借助否定決策或重置議程的方式，反向利用程序規(guī)則稀釋政府或村級組織的執(zhí)行效用。

一是否定決策。根據(jù)《村組法》規(guī)定，村民會議或村民代表會議享有村級事務(wù)決策權(quán)，同時，村民會議或村民代表大會授權(quán)村委會負責具體落實集體公共決策。但由于農(nóng)民實質(zhì)性的民主參與不足，村民會議實難召開，民主決策效率不高，民主決策成本較大。對此，F(xiàn)市部分村居修訂自治章程，適當限制村民代表參與議決人數(shù)，這一舉措在加快民主決策進程的同時，卻給決策執(zhí)行留下了隱患。即由于村級公共決策缺乏充分醞釀，民主表決未達多數(shù)一致即付諸實施，在決策執(zhí)行過程中，部分村民以集體決策不合法、不合理為由進行否決。例如，F(xiàn)市LJ村村委會提議將村莊停車場外租，以此提高集體經(jīng)濟收益，增加農(nóng)民年底分紅。但部分農(nóng)民并不認同村委會制定的物業(yè)出租價格，不同意村莊的物業(yè)出租決定。為爭取村民的認可，村“兩委”邀請區(qū)物價局對村莊停車場進行價格評估，但村民對于物價局制定的價格仍不予認可，最終擱置村委會提議的物業(yè)出租決定。

二是重置議題。在農(nóng)民認為村委會的決定不合規(guī)時，其并未通過實際行動獲取全面準確的信息，進而實現(xiàn)理性參與。相反，農(nóng)民選擇盡可能拖延公共決策進度，抵制基層政府或村級組織的決策過程。F市LD社區(qū)居委會集體協(xié)商出租閑置樓房，但部分居民認為居委會制定的物業(yè)出租價格偏低，對此，農(nóng)民自主評估并制定市場招標價格并向市場發(fā)標，但由于樓房出租價格過高而無法招租。在此事件中，基層政府、居委會與居民之間形成多重角力，最終結(jié)果是居委會動議的物業(yè)招租成為“爛尾工程”。

3.公開維權(quán)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變遷，農(nóng)民個體參與或私下參與趨弱，公開參與或組織參與變強，農(nóng)民以拒絕干預(yù)、上訪圍堵、法律訴訟等形式參與基層治理。

一是拒絕政府干預(yù)集體經(jīng)濟。在很大程度上，農(nóng)民對于集體產(chǎn)權(quán)的認識是基于日常生活實踐的[26]，并不希望政府過多介入村莊經(jīng)濟事務(wù)。從村莊內(nèi)外關(guān)系看，農(nóng)民認為土地集體所有而非國家所有，作為“國家代理人”的基層政府無權(quán)干預(yù)集體經(jīng)濟事務(wù)。對于村莊內(nèi)部層級關(guān)系而言，村級“政經(jīng)分離”改革及“撤鄉(xiāng)并村”后，村組兩級之間“自治、經(jīng)濟、行政獨立”，村民小組作為產(chǎn)權(quán)單元，擁有對集體資產(chǎn)資源的正當權(quán)利。實際上，法律制度和治理實踐出現(xiàn)脫離，村民小組作為產(chǎn)權(quán)單元而非治理單元，村委會作為治理單元卻非產(chǎn)權(quán)單元，治理單元與產(chǎn)權(quán)單元的錯位[27]，給了農(nóng)民重新理解“集體”的可能。進一步從村莊集體與農(nóng)民個體的關(guān)系加以分析，由于產(chǎn)權(quán)具有分割性，農(nóng)民個體作為集體內(nèi)部成員，自我認為其對集體土地具有與生俱來的天然權(quán)利，出現(xiàn)承包經(jīng)營土地被農(nóng)戶“私化”的現(xiàn)象。部分村民小組成員基于社區(qū)權(quán)利或個體權(quán)利邏輯出發(fā)，在集體資產(chǎn)資源交易過程中，公開拒絕參與鎮(zhèn)街組織的集體資產(chǎn)交易活動。

二是組團上訪維護合法權(quán)利。在農(nóng)村經(jīng)濟改革進程中，受歷史、政策等原因影響，部分農(nóng)民的法定權(quán)利難以得到實化，在村莊利益格局中成為利益受損者。而農(nóng)民利益意識不斷覺醒，參與能力逐漸提升，要求村級組織或者基層政府對于自身合法訴求給予及時回應(yīng)，在村級組織和基層政府對此無法妥善解決的情況下，農(nóng)民往往選擇逐級上訪、鬧訪、纏訪的方式維護自身權(quán)益。如F市ZN社區(qū)在村級“政經(jīng)分離”改革期間，由于區(qū)域調(diào)整、城鄉(xiāng)戶籍管理變遷等影響，部分成員因讀書、婚嫁、參軍遷出村莊后，在集體資產(chǎn)確權(quán)配股中無戶籍、無股權(quán)，尤其是嫁出女的股權(quán)在嫁出地和嫁入地“兩頭空”，造成部分社區(qū)成員的經(jīng)濟利益缺乏制度保障。一些村莊的利益受損者依據(jù)社區(qū)成員身份和法律賦予的權(quán)利，組團集體上訪甚至圍堵鎮(zhèn)街政府，以組織化參與方式維護群體利益。

三是農(nóng)民公開訴訟村級組織。在村級治理中，由于自治制度調(diào)整滯后，在法律層面尚未對經(jīng)濟社（村民小組）的職能歸屬進行明確界定。因此，在集體土地承包經(jīng)營管理中，經(jīng)濟社（村民小組）借助聯(lián)合社（行政村）的法人地位開展經(jīng)濟活動。在市場交易或者法定合同發(fā)生變動期間，由于權(quán)屬定位模糊，行政村與自然村、村民小組之間產(chǎn)生矛盾糾紛。以F市SH村為例，在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于經(jīng)濟社（村民小組）在法律上缺少特別法人代碼，需要加蓋聯(lián)合社（行政村）的印章才能交易。在土地使用性質(zhì)發(fā)生變更、土地市場價格向上波動后，農(nóng)民內(nèi)心的經(jīng)濟收益預(yù)期攀升，經(jīng)濟社（村民小組）要求聯(lián)合社（行政村）重新發(fā)包土地。但由于簽訂合同的年限規(guī)定，農(nóng)民申請重新發(fā)包土地的要求無法兌現(xiàn)。經(jīng)濟社則以聯(lián)合社“變賣”集體資產(chǎn)為由向法院“告狀”，聯(lián)合社與經(jīng)濟社陷入長期經(jīng)濟糾紛當中，影響村民自治有效運轉(zhuǎn)。

三、基層治理中政府與農(nóng)民互動博弈的運行邏輯

在基層治理中，政府與農(nóng)民之間的博弈行為具有內(nèi)在運行邏輯，實質(zhì)上是政府自上而下的權(quán)力建構(gòu)與農(nóng)民自下而上的權(quán)利重構(gòu)過程。政府的行動策略以結(jié)果為導(dǎo)向，基于“權(quán)力—秩序”的邏輯起點，受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和秩序偏好等因素共同影響。農(nóng)民的應(yīng)對策略則注重民主過程，遵循“權(quán)利—自由”的邏輯進路，由生存安全需求、經(jīng)濟利益導(dǎo)向和社會權(quán)利訴求等條件相互作用。

（一）基層政府整合農(nóng)村社會的動力基礎(chǔ)

基層政府的行動實踐和博弈行為以“權(quán)力—秩序”邏輯為出發(fā)點，歷時性地受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和官員秩序偏好等多重因素制約。

1.維穩(wěn)壓力影響。在基層治理實踐中，地方政府作為治理主體之一，受到自上而下的體制性壓力和自下而上的社會性壓力雙重影響。自上而下的體制性壓力主要來自經(jīng)濟發(fā)展、社會維穩(wěn)等外部績效考核要求，自下而上的社會性壓力來自鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的人情輿論和關(guān)系疊加。在此，主要涉及體制性維穩(wěn)壓力對政府行動和政治過程的影響，意外的是，地方政府在基層社會維穩(wěn)壓力環(huán)境下，將基層政治、社會和經(jīng)濟總體化構(gòu)建，形成維穩(wěn)性治理形態(tài)，極大壓縮了社會自治空間。

在壓力型體制運作過程中，上級政府要求社會維穩(wěn)壓力在體系內(nèi)部層層傳導(dǎo)，管理任務(wù)層級分解，并將基層政府績效考核目標進行指標量化。在績效考核評估過程中，一旦出現(xiàn)群體性事件等社會穩(wěn)定問題，基層政府或責任主體的工作績效將會面臨“一票否決”的困境。在F市，基層政府一度將社會維穩(wěn)工作中心化，在基層治理中實行高壓政治運作機制，對于農(nóng)民改善生存條件的需求，不僅無法有效滿足，反而以意識形態(tài)對農(nóng)民的“反行為”加以控制，最終由于強制權(quán)力脫離社區(qū)實際而造成制度解體。在稅費改革前后，維穩(wěn)式治理理念和治理方式被基層政府過度延伸運用，在壓力型體制內(nèi)完成農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)，而后期農(nóng)民因稅費負擔過重與基層政府發(fā)生激烈對抗，基層政府則采取“不出事”策略[28]，往往將農(nóng)民的抵制活動定性為“刁民鬧事”而加以干預(yù)，基層政府這種粗放式治理手段造成諸多歷史遺留問題。

2.財政激勵需求。稅收是政府公共財政的支柱和重要來源，公共財政則是政府正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐。在基層治理中，公共性是政府的基本屬性之一，要求為村居提供必要的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入。同時，政府作為理性“經(jīng)濟人”，也具有自利性或經(jīng)營性特征，政府官員或政府本身的行為存在唯利可能，受到財政目標激勵影響。

在F市，處于農(nóng)業(yè)稅費時期作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織辦公經(jīng)費的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“村提留”等均源自農(nóng)業(yè)稅，基層政府在稅收任務(wù)要求下，與行政村、村民小組共同征收稅費。而在農(nóng)民抗稅行為集中出現(xiàn)的時期，基層政府與村莊的贏利型經(jīng)紀結(jié)合，征稅過程和征收措施更加強硬。在分稅制改革以后，地方政府大部分增值稅上繳中央，財政收入大大減少，財政壓力增加，甚至產(chǎn)生政權(quán)“懸浮”，政府提供公共服務(wù)的能力降低，合法性權(quán)威受到挑戰(zhàn)。而此時，地方政府在財政激勵下，出現(xiàn)“廠商化”和“公司化”[29]的趨勢。政府通過鼓勵村居農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)等措施，降低土地審批門檻，加大招商引資力度，一度出現(xiàn)“投資熱”“招商熱”等現(xiàn)象。在此期間，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得土地，與村居組織、地方代理人、村民等合謀分利?；鶎诱劳型恋刎斦黾庸彩杖?，在“經(jīng)濟錦標賽”中相互趕超，充分顯示財政激勵對于地方政府的影響。而上述舉措雖然有助于加快地方經(jīng)濟建設(shè)，但不利于基層社會依法治理目標的達成。

3.政治晉升需要。在F市，基層政府的博弈行為除受到維穩(wěn)壓力約束和財政目標激勵以外，還受到政治晉升需要影響。政府或官員政治晉升的重要參考依據(jù)在于實際政績，具體表現(xiàn)為政府或官員任期內(nèi)的社會穩(wěn)定情況、經(jīng)濟發(fā)展情況、改革創(chuàng)新情況和城市建設(shè)情況等綜合指標。

在人民公社時期，F(xiàn)市堅持“政治掛帥”原則，基層經(jīng)濟和政治建設(shè)全面滿足國家財政汲取需要。而在實施“鄉(xiāng)政村治”體制以來，維護社會秩序穩(wěn)定被作為考核基層政府政治績效的中心工作。因此，地方官員為了在“政治錦標賽”中獲得較好排名，面對稅費征收和糾紛沖突等問題，往往采取政治動員或強制干預(yù)等手段，減少不確定性社會事件的發(fā)生，以此實現(xiàn)政治晉升目標。但正是由于地方政府的過度干預(yù)和強力控制，造成社會行動空間逼仄，加劇了農(nóng)民自由反抗的烈度。后稅費時期，地方政府通過城市建設(shè)謀求政績，以土地開發(fā)、招商引資為中心工作，在工業(yè)化、城市化建設(shè)過程中不惜財力大拆大建、重復(fù)建設(shè)，政府官員以期在任期內(nèi)完成甚至超越規(guī)定目標，進而實現(xiàn)政治晉升。不過，政府追求短期政治績效的行為，往往忽視了基層社會民主權(quán)利現(xiàn)實需要。

4.官員秩序偏好。在基層治理過程中，地方政府行為不僅表現(xiàn)在組織整體本身，還受到核心決策領(lǐng)導(dǎo)集體的關(guān)鍵影響，尤其是主要責任領(lǐng)導(dǎo)治理理念和選擇偏好的制約。

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌時期，F(xiàn)市政府通過引入先進治理理念、技術(shù)和制度，強化對基層社會秩序的保障，如推進實施公共資產(chǎn)資源交易平臺、建立運行會計站制度、開發(fā)“陽光村務(wù)”平臺等，一系列舉措有助于村民自治有序運行。但是，面對農(nóng)村基層復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況，以及村民多元化的利益訴求，單純依靠技術(shù)創(chuàng)新無法實現(xiàn)基層治理規(guī)范化、制度化建設(shè)目標，還需要政府官員的政治智慧和治理決策。在基層治理過程中，政府官員將權(quán)力和技術(shù)融合并舉，有效降低了社會風險對基層治理秩序的沖擊影響。需要注意的是，面對基層社會復(fù)雜變化的技術(shù)環(huán)境、市場環(huán)境，尤其是應(yīng)對農(nóng)民參與的突發(fā)性事件時，部分政府官員的信息獲取能力及應(yīng)急處變能力具有局限性，過分追求“唯美秩序”，偏向運用社會管控手段，最終出現(xiàn)政府強制權(quán)力侵蝕基層社會權(quán)利的癥結(jié)。

（二）農(nóng)民應(yīng)對政府整合的現(xiàn)實動機

在基層治理實踐中，常被視為“不聽話”“不講法”的農(nóng)民，其應(yīng)對措施并非完全無理性的“無知”“胡鬧”。究其根本，農(nóng)民的博弈行為依循“權(quán)利—自由”的邏輯基點，受到生存安全需求、經(jīng)濟利益需要和社會權(quán)利訴求等條件的共同支配。

1.農(nóng)民的生存安全需求。中國農(nóng)民“善分不善合”，由于農(nóng)民之間缺乏橫向聯(lián)結(jié)，在面對自然風險、經(jīng)濟風險和政治風險時，數(shù)量眾多的農(nóng)民群體反而難以產(chǎn)生規(guī)模力量，經(jīng)常處于“水深齊脖”的生存邊緣。究其原因，這取決于農(nóng)民自身固有的生存安全倫理。在農(nóng)村社會，農(nóng)民之間地緣相近、彼此熟悉，常常不以經(jīng)濟利益最大化為目標，相互之間較難開展市場交易。農(nóng)戶之間互惠互助、自衛(wèi)自保，缺乏冒險精神，面對政治風險往往不是集體公開反抗，而是采取逃避統(tǒng)治的消極自由策略。

在F市，人民公社時期農(nóng)村實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的“政社合一”體制，公社、生產(chǎn)隊掌握經(jīng)濟支配權(quán)和政治話語權(quán)，農(nóng)民缺少經(jīng)濟自主權(quán)和政治參與權(quán)。在此政治體制下，雖然部分農(nóng)民對政府的“統(tǒng)一征調(diào)”要求作出諸如“逃工”“磨洋工”等“反行為”，但大多數(shù)農(nóng)民選擇“集體沉默”，在國家、政府、農(nóng)村總體化政治建構(gòu)中，當政府行為并未觸及農(nóng)民生存底線時，農(nóng)民的反制行為尚未失控。不過，隨著農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件每況愈下，總體性治理秩序最終失效。在農(nóng)業(yè)稅費征收前段，農(nóng)民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征稅行為并未產(chǎn)生激烈反抗，主要在于“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“村提留”反向投入農(nóng)村，為農(nóng)民提供了必要的公共物品。但隨著農(nóng)業(yè)稅費負擔加重，逐漸超出農(nóng)民生存安全的容忍限度時，最終導(dǎo)致20世紀90年代農(nóng)民抗稅行為的發(fā)生。

2.農(nóng)民的經(jīng)濟利益需要。在農(nóng)村社會，農(nóng)民不僅是謀生求全的沉默集體，也是具有理性計算的獨立個體，尤其是在人民公社“政社合一”體制解體以后，伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化建設(shè)進程，農(nóng)民的市場意識快速生長，經(jīng)濟利益需求不斷增加。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、外出務(wù)工、資本下鄉(xiāng)實踐中，基于經(jīng)濟理性考量，農(nóng)民與基層政府不再完全處于雙元力量角逐當中，而出現(xiàn)農(nóng)民、市場和政府多方博弈格局，農(nóng)民的經(jīng)濟理性和利益意識由自在自發(fā)轉(zhuǎn)向自主自覺。

在F市的基層治理進程中，一方面，隨著家庭承包經(jīng)營體制的實施，國家逐步向農(nóng)村社會放權(quán)，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)利，自主決定生產(chǎn)經(jīng)營和交換消費。同時，農(nóng)村勞動力可以向市場自由流動，農(nóng)民通過外出務(wù)工、下海經(jīng)商等途徑，獲得更多經(jīng)濟收入。另一方面，在“經(jīng)濟錦標賽”激勵導(dǎo)向下，農(nóng)村基層出現(xiàn)土地開發(fā)和招商引資熱潮，工商資本流向農(nóng)村社會，政府、農(nóng)民與市場資本產(chǎn)生利益聯(lián)結(jié)，尤其是在土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)民作為理性“經(jīng)濟人”，追求經(jīng)濟利益最大化，開始與政府共謀分利。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利需求增長，社會自由流動擴張，互動博弈地位提升，使得基層政府的管控策略越發(fā)低效。

3.農(nóng)民的社會權(quán)利訴求。在發(fā)達地區(qū)基層治理進程中，伴隨工業(yè)化、城市化和信息化的穩(wěn)步推進，一方面，農(nóng)民主體的民主參與意識得以覺醒，民主參與能力不斷提升;另一方面，民主參與制度、民主參與機制的健全完善，給予農(nóng)民民主參與有力保障，延展了社會行動空間。在此期間，農(nóng)民的自主性、獨立性得以強化，在面對自身權(quán)利或利益缺損時，農(nóng)民通過制度化渠道加以表達，進而推動利益格局調(diào)整，自身合法權(quán)利得到維護[30]。

在F市，隨著農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革，以及市場機制不斷完善，加速了農(nóng)民市民化進程，農(nóng)民在基層治理中得到更多話語表達空間和權(quán)利滿足契機。同時，農(nóng)村村民自治實踐深化，強化了農(nóng)民民主參與意識，自治能力得以提升，尤其是在婦女權(quán)利實現(xiàn)、集體經(jīng)濟收益保障和村務(wù)財務(wù)公開等方面，農(nóng)民的民主管理和民主監(jiān)督意愿強烈。在此背景下，政府欲求單向控制農(nóng)民的社會基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)松動，隨之，政府與農(nóng)民、市場雙方或多方競爭沖突、妥協(xié)合作交替存在，政府與農(nóng)民的互動博弈關(guān)系逐漸向常態(tài)化、制度化方向轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論與討論

在基層治理變遷中，政府基于“權(quán)力—秩序”的實踐邏輯對農(nóng)村社會進行整合，而農(nóng)民立足“權(quán)利—自由”的現(xiàn)實需要制約基層政府，基層政府與農(nóng)民在互動博弈中相互影響，共同推進基層治理演進發(fā)展。一方面，基層政府承擔合理配置公共資源、均等供給公共服務(wù)和有效維護公共秩序等職能，在提升社會發(fā)展質(zhì)量方面發(fā)揮重要作用。另一方面，政府采取組織吸納、制度整合、程序規(guī)制策略，自上而下向農(nóng)民施加政治壓力。在此期間，農(nóng)民根據(jù)法律法規(guī)要求加強自我管理、自我教育和自我服務(wù)，進一步強化自治能力，從而反向削弱政府的外部干預(yù)。政府與農(nóng)民的良性互動，有助于實現(xiàn)基層治理長效化。

但是，基層政府與農(nóng)民的博弈行為需要在一定限度內(nèi)開展，也是在具體經(jīng)濟社會、制度環(huán)境內(nèi)運行的。基層政府需要將行政規(guī)制行為限制在法律制度允許范圍之內(nèi)，還需以農(nóng)民的相對認可和適度自愿為基礎(chǔ)，不得越界侵蝕社會自治空間。否則，政府強力控制將會危及政權(quán)合法權(quán)威性和治理有效性。同時，農(nóng)民的反制行為具有適用限度。雖然農(nóng)民具有自主行動空間，享有自由支配集體資源的權(quán)利，但農(nóng)村村民自治的有效運轉(zhuǎn)需要得到國家法律制度肯定，更需要政府的規(guī)范引導(dǎo)和政策支持。

進一步深入探究，政府與農(nóng)民的互動博弈過程，實質(zhì)上體現(xiàn)了基層治理變遷中秩序統(tǒng)一性與自由差異性的二元悖論關(guān)系，也是政府規(guī)制與社會自治之間的力量角逐。在地方治理實踐中，政府行政力量的過度干預(yù)，或者農(nóng)民自治力量的失范失序，均不利于基層治理發(fā)展轉(zhuǎn)型。而對基層治理有效實現(xiàn)形式的探索，尤其是標準化治理路徑的推進實施，有助于基層治理從技術(shù)理性向公共理性改進提升，對于實現(xiàn)最佳治理秩序目標具有重要現(xiàn)實價值[31]。標準化治理作為一種模式、機制和過程創(chuàng)新，可以進一步明確政府、農(nóng)民和市場的行為邊界，規(guī)范引導(dǎo)政府、社會、市場等多元主體參與基層治理，在維護社會秩序和保障自治權(quán)利之間實現(xiàn)動態(tài)均衡[32]。一方面，推動政府從粗放式管理向精細化治理范式轉(zhuǎn)換，高效發(fā)揮政府職能;另一方面，為基層社會提供更多參與途徑，發(fā)揮社會自治功能。換言之，標準化治理有力推動了基層治理從主體性、合法性向公共性、有效性轉(zhuǎn)型升級[33]。

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責任編輯：陳文杰