喻智健 陸鏡名 劉開邦

摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的首要任務(wù)，然而成本問題一直是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的突出障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市市民轉(zhuǎn)化需要極其龐大的成本，應(yīng)由政府、企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多方共同分擔(dān)。通過對河南省新縣的實(shí)地調(diào)研，掌握了該縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總體情況與其市民化的主要制約因素，分析出該縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑，總結(jié)出可供借鑒的基本經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;成本分擔(dān)機(jī)制;河南新縣

黨的十八屆三中全會指出，堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一方面是決勝建成小康社會的必然要求，另一方面對我國邁向城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化起著舉足輕重的作用。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，成本問題一直是制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要影響因素。因此，必須積極創(chuàng)新市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)變工作進(jìn)程。[1]本文采用實(shí)地調(diào)查與理論研究相結(jié)合的方式，以河南省新縣為典型案例，通過調(diào)查掌握了當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)的總體情況與主要制約因素，進(jìn)一步分析該縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑，并總結(jié)出可供借鑒的基本經(jīng)驗(yàn)。

1新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體情況與制約因素分析

在實(shí)際工作中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要在實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權(quán)利，公平公正的享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活，實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)立足、社會接納、文化交融。[2]河南省作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的艱巨任務(wù)。2015年10月，新縣被確定為河南省21個省級新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)市縣之一。通過對河南省新縣的實(shí)地走訪與問卷調(diào)查，調(diào)研組了解到該縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體情況與主要制約因素。

1.1新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體情況

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量方面，從新縣人民政府做出的測算來看（見表1），2014年至2017年年均新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量達(dá)到6550人左右，與2013年相比，到2017年將有2.62萬待轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)村人口，到2020年，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)量將達(dá)到10.52萬人，新縣城鎮(zhèn)人口也將達(dá)到19.38萬人。

1.2新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要制約因素分析

面對數(shù)量相對龐大的非城鎮(zhèn)戶籍常住人口，調(diào)研組結(jié)合實(shí)際情況對新縣縣城371位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行了實(shí)地訪談和問卷調(diào)查。通過對河南省新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)狀的問卷分析，可以大體將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要制約因素分為制度因素、社會文化因素、經(jīng)濟(jì)因素。結(jié)合問卷具體調(diào)研的問題“不愿意落戶縣城的原因”中（如表2），28.6%的被調(diào)查者選擇的原因是“無戶籍、社保等制度保障”;選擇“縣城生活花費(fèi)大（包括衣食住行，子女教育等）”的占58.5%;“在縣城生活方式不適應(yīng)、感受到歧視和市民感情淡漠等”的占12.9%。

由此說明，超過50%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口認(rèn)為“縣城生活花費(fèi)大”，即成本支出，是阻礙其落戶縣城并向市民轉(zhuǎn)化的主要原因所在。而多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇“縣城生活花費(fèi)大” 的成本因素，是因?yàn)橄鄬Α爸贫群蜕鐣幕陛^為抽象的詞匯，成本因素可更直接和真實(shí)反應(yīng)其在縣城生存現(xiàn)狀。此也說明，成本是河南省新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口期望成為市民過程中實(shí)際訴求的最為重要的阻礙。

因此，通過對河南省新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀的實(shí)際調(diào)研與阻礙因素的分析可以得出，不論是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際生存的現(xiàn)實(shí)，還是其主觀意愿的反映，都有必要對河南省新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的巨大成本進(jìn)行深入的研究，以解除市民化過程中的障礙，并能在合理的規(guī)劃下，推進(jìn)河南省新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。[3]

2新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

河南省新縣作為新型城鎮(zhèn)化省級試點(diǎn)，在把握住科學(xué)原則的基礎(chǔ)上大膽探索，走出了一條適合縣情的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑。

2.1深入貫徹國家戶籍制度安排，積極推動城鄉(xiāng)戶籍一體化建設(shè)

為了促進(jìn)人口合理有序流動，引導(dǎo)農(nóng)民向縣城、中心鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)集中，新縣政府對拆除舊房交回宅基地的農(nóng)民及時辦理新房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)和戶口遷移手續(xù)。凡是入住新型農(nóng)村社區(qū)的居民，可登記為城鎮(zhèn)居住地居民戶口，并享受農(nóng)轉(zhuǎn)非的相關(guān)優(yōu)惠政策。由縣公安局負(fù)責(zé)戶籍改革工作，做好“農(nóng)轉(zhuǎn)非”入戶登記工作。在戶口變更時，在戶口本上特注明“農(nóng)轉(zhuǎn)非”字樣，以便農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后享受專項(xiàng)優(yōu)惠政策。

2.2以基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化為重點(diǎn)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各項(xiàng)基本權(quán)利

新縣政府各部門分工明確，全力支持并配合解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各項(xiàng)基本權(quán)利和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后所面臨的一系列問題?？h人社局、教體局、衛(wèi)生局負(fù)責(zé)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后人員就業(yè)和社會保障工作，并對他們加強(qiáng)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量。與此同時，享有農(nóng)村低保的農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，依然享有城鎮(zhèn)低保。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以自由選擇城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)村合作醫(yī)療，繼續(xù)享受農(nóng)村居民計劃生育政策和農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”的政策;解決農(nóng)轉(zhuǎn)非后人員及其子女的教育問題，以流入地為主，以公辦中小學(xué)為主，同等條件接收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子婦入學(xué)接受義務(wù)教育;落實(shí)流入地屬地化管理責(zé)任，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)?？h農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、商務(wù)局等部門全面落實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”農(nóng)民享受種糧補(bǔ)貼、退耕還林、家電下鄉(xiāng)等惠農(nóng)政策?？h住建局負(fù)責(zé)落實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”農(nóng)民享有危房改造補(bǔ)貼政策外，還承擔(dān)著新型社區(qū)規(guī)劃設(shè)計和基礎(chǔ)設(shè)施配套等工作。[4]

2.3以政府為主導(dǎo)，積極進(jìn)行政策創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的成本分擔(dān)機(jī)制

新縣政府各部門加大跑項(xiàng)增資力度，全力爭取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中央補(bǔ)助資金。優(yōu)化縣公共財政支出結(jié)構(gòu)，以各項(xiàng)民生支出為重點(diǎn)，不斷增加基本公共服務(wù)投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完病況、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系。大力推行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口零門檻參與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險政策。鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參加職業(yè)教育和技能培訓(xùn)?？h內(nèi)企業(yè)負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費(fèi)用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，積極參加城外埠社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會的能力。通過土地、金融、稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵引導(dǎo)社會資本投資醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)、市政公用事業(yè)和保障性住房建設(shè)，形成多元化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

2.4開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作

新縣積極探索農(nóng)村宅基地確權(quán)登記制和頒證制，實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然享有集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)政策，為農(nóng)民承擔(dān)市民化成本提供資金渠道。建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，農(nóng)民在農(nóng)村集體占有和支配的各種資源可以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場上交易、抵押變現(xiàn)成資本，從而提高農(nóng)民的市民化成本分擔(dān)能力。

3新縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的基本經(jīng)驗(yàn)

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，建立健全成本分擔(dān)機(jī)制是必由之路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的”。[5]這為我國新時期城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)指明了方向。河南新縣在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上大膽探索，逐漸形成了具有縣域特色的做法和經(jīng)驗(yàn)。

3.1以縣城為中心，分層分區(qū)域分批推進(jìn)

新縣縣城范圍大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為分散，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比較低，縣政府所在地新集鎮(zhèn)人口12.69萬人，占全縣總?cè)丝诘?5%左右，具有財政交通、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢，是新型城鎮(zhèn)化的核心集聚區(qū)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本化的分擔(dān)體制中，將縣城所在地新集鎮(zhèn)，滸灣鄉(xiāng)、吳陳河鎮(zhèn)、沙窩鎮(zhèn)、八里畈鎮(zhèn)作為第一批試點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)先選擇選具有較好財政實(shí)力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)承載能力強(qiáng)的泗店鄉(xiāng)、箭廠河鄉(xiāng)、卡房鄉(xiāng)、千斤鄉(xiāng)作為第二批試點(diǎn)區(qū)域，將周河鄉(xiāng)、蘇河鎮(zhèn)、陡山河鄉(xiāng)、郭家河鄉(xiāng)、陳店鄉(xiāng)、田鋪鄉(xiāng)作為第三批試點(diǎn)區(qū)域。在任務(wù)安排上，以縣城作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的試點(diǎn)核心區(qū)域，同時開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)重點(diǎn)區(qū)域，以第二批試點(diǎn)區(qū)域作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供試點(diǎn)重點(diǎn)區(qū)域，以第三批試點(diǎn)區(qū)域作為城市生態(tài)文明建設(shè)的試點(diǎn)重點(diǎn)區(qū)域，通過不同分工，同時啟動，有所側(cè)重，兼顧整體的方式穩(wěn)步推進(jìn)新縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.2政府主導(dǎo)，兼顧個人，鼓勵企業(yè)

新縣屬于典型的國家林業(yè)縣和貧困縣，和其他同類縣一樣，財政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力均較弱。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)方面，將直接成本作為重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步梳理政府、企業(yè)和個人三個主要承擔(dān)主體所負(fù)擔(dān)成本的性質(zhì)分類。對于由三者共同負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、技能培訓(xùn)、勞動就業(yè)等成本方面，采取由政府推動、企業(yè)主導(dǎo)、個人輔助的方式進(jìn)行分解。對于義務(wù)教育、保障性住房等由政府和個人共同負(fù)擔(dān)的成本方面，采取由政府主導(dǎo)，兼顧個人的方式進(jìn)行分解。對于市政設(shè)施建設(shè)等由政府負(fù)擔(dān)的成本方面，采取由政府主導(dǎo)，引入企業(yè)，力爭共建的方式進(jìn)行分解。在涉及中央和省市財政轉(zhuǎn)移支付，由各級政府共同承擔(dān)的成本方面，在政府內(nèi)部，除了按照現(xiàn)有的各類負(fù)擔(dān)此例進(jìn)行承擔(dān)之外，按照新縣財政情況優(yōu)先保障對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各類成本負(fù)擔(dān)，以長遠(yuǎn)眼光和未來紅利彌補(bǔ)當(dāng)前財政資金制品。

3.3分類化解，由強(qiáng)至弱，強(qiáng)弱結(jié)合

新縣通過先清欠賬、優(yōu)先保障的方式，對目前已經(jīng)是縣城進(jìn)行就業(yè)的存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立人口數(shù)據(jù)庫，查缺補(bǔ)漏，優(yōu)先理順這一部分擁有一技之長和對城鎮(zhèn)生活熟悉的人群成本負(fù)擔(dān)方面的問題，使他們率先享受新型城鎮(zhèn)化帶來的各項(xiàng)政策福利。對于增量和未來潛在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，則在前期對存量人員梳理的基礎(chǔ)上，采取“政府搭平臺、同鄉(xiāng)聯(lián)幫帶、個人主動學(xué)”的方式實(shí)現(xiàn)勞動就業(yè)和技能培訓(xùn)，提升在城鎮(zhèn)生活的能力。同時，對與縣內(nèi)具有不同財政實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分層，實(shí)現(xiàn)縣城內(nèi)財政資金的統(tǒng)籌統(tǒng)用和二次分配，推動具有強(qiáng)財政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和較弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人為結(jié)合，集全縣之力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本的縣內(nèi)化解。

3.4積極引導(dǎo)，提升收益，以收抵支

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)帶來的不只是成本，還有大量的人口紅利和收益。新一代的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)知能力和受教育水平已經(jīng)有了很大提高，在闖勁、干勁和吃苦精神方面都有較強(qiáng)的主觀意愿。他們在城鎮(zhèn)的就業(yè)，通過企業(yè)生產(chǎn)值增加、自主創(chuàng)業(yè)和連帶消費(fèi)這三種方式，直接給企業(yè)帶來收益。新縣政府積極引導(dǎo)，通過推動秩序創(chuàng)業(yè)、城外埠歸屬感提升等措施，有助于進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的額外收益，為個人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移成本提供保障，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)壓力，確保新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。

3.5重在體制創(chuàng)新和民生建設(shè)，多措并舉

新型城鎮(zhèn)化是我國人口紅利淡去之后的又一次重大整體性濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，對于縣鄉(xiāng)未來發(fā)展意義重大。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本負(fù)擔(dān)方面，盡管整體成本在量的方面通過估算規(guī)模巨大，但是作為未來發(fā)展的戰(zhàn)略性工程，新縣用歷史的眼光看問題，將現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)相結(jié)合，將縣城發(fā)展和以人為本相結(jié)合，不以數(shù)字論英雄，不唯數(shù)字干事情，將體制創(chuàng)新放在首位，注重民生建設(shè)，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策、子女教育政策、住房和基本公共服務(wù)政策等方面敢于因地制宜、先試先行，以創(chuàng)新和多方聯(lián)動共同化解成本。

參考文獻(xiàn)

[1]殷一博.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制探索[J].開放導(dǎo)報，2014（4）.

[2]王志章，韓佳麗. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)成本測算及分?jǐn)倷C(jī)制研究[J].中國軟科學(xué)，2015（10）.

[3]劉美月.西安市農(nóng)民工市民化成本測算及分擔(dān)機(jī)制研究[D].西安：西安外國語大學(xué)，2016.

[4]呂旅.在新縣十四屆人民代表大會一次會議閉幕式上的講話[EB/OL].http：//www.hnxx.gov.cn/portal/index.htm.

[5]習(xí)近平. 習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M]. 北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2016.

[基金項(xiàng)目]：國家社科基金項(xiàng)目“玉米“三量齊增”與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策研究”（項(xiàng)目編號：16BJY113）。

[作者簡介]：喻智?。?997—），男，河南信陽人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)模式創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù);通訊作者：陸鏡名（1997-），男，廣西南寧人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、精準(zhǔn)扶貧。