祝陽 顧梓鈺

摘 要：[目的/意義]平穩(wěn)推進(jìn)大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，有必要明確其潛在風(fēng)險，在保證價值理性的基礎(chǔ)上增強大數(shù)據(jù)工具理性。[方法/過程]運用理論建構(gòu)的方法，大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域遵循“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)分析—數(shù)據(jù)應(yīng)用—數(shù)據(jù)公開”的應(yīng)用循環(huán)，從成本精準(zhǔn)、受眾精準(zhǔn)、效果精準(zhǔn)3個維度，分析大數(shù)據(jù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域存在的數(shù)據(jù)收集質(zhì)量難以保證、數(shù)據(jù)分析結(jié)果難以把控、數(shù)據(jù)應(yīng)用效果難盡人意、數(shù)據(jù)公開帶來衍生問題等潛在風(fēng)險。[結(jié)果/結(jié)論]旨在為公共服務(wù)領(lǐng)域理性運用大數(shù)據(jù)工具提供借鑒。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);公共服務(wù);精準(zhǔn)化;潛在風(fēng)險;風(fēng)險分析

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.05.013

〔中圖分類號〕G250.76 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2020）05-0104-07

Analysis of the Risk of Using Big-Data in Public Service

Zhu Yang Gu Ziyu

（School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，

Beijing 100876，China）

Abstract：[Purpose/Significance]To steadily promote the application of big data in public service，its necessary to clarify the potential risks and enhance the tool rationality on the basis of maintaining value rationality.[Method/Process]Using of methods of theoretical construction，big data in public service followed the application circle of“data collection-data analysis-data application-data open”，and from the three analysis dimensions of cost precision，audience precision and effect precision，introducing big data to public service field was difficult to ensure the quality of data collection，the results of data analysis，the effects of application，and would bring derivative problems in the data open stage.[Results/Conclusion]This study aims to provide reference for using big data tools rationally in public service.

Key words：big-data;public service;precision;potential risk;risk analysis

公共部門作為公共利益的集合體，實現(xiàn)公共服務(wù)與需求的精準(zhǔn)匹配是其應(yīng)有責(zé)任。在新一代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)公共服務(wù)的靈活性和精準(zhǔn)化成為發(fā)展趨勢。近年來學(xué)界提出政府由“精準(zhǔn)化管理”向“精準(zhǔn)化治理”的轉(zhuǎn)變，為各級公共部門引入大數(shù)據(jù)工具、實現(xiàn)信息篩選和數(shù)據(jù)化“善治”提供了政策前提[1]。

盡管大數(shù)據(jù)發(fā)展前景廣闊，但將其引入代表公意的公共服務(wù)領(lǐng)域仍需謹(jǐn)慎，防范大數(shù)據(jù)帶來內(nèi)部控制問題[2]。公共部門需要謹(jǐn)防海量數(shù)據(jù)處理、政府與公眾互動、有效及時地整合與調(diào)動各類資源這三大挑戰(zhàn)[3]，在引入大數(shù)據(jù)工具時需重點關(guān)注實施效果、把握潛在風(fēng)險，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)科學(xué)處理、民眾良性互動、資源協(xié)調(diào)配置的目標(biāo)，體現(xiàn)公共服務(wù)與技術(shù)成果的深入融合。

1 文獻(xiàn)回顧與分析框架

1.1 文獻(xiàn)回顧

依靠直覺與經(jīng)驗進(jìn)行決策的優(yōu)勢急劇下降，大數(shù)據(jù)決策的時代已經(jīng)到來[4]。但大數(shù)據(jù)作為一項新興技術(shù)，其發(fā)展依然存在障礙。有部分學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到了大數(shù)據(jù)蘊含的潛在風(fēng)險，在其各應(yīng)用領(lǐng)域展開了分析。

余敏指出大數(shù)據(jù)帶來的信息不對稱擴大化風(fēng)險[5];孫紅梅等指出大數(shù)據(jù)為企業(yè)內(nèi)部控制帶來了隱私與道德安全、人才匱乏等風(fēng)險[6];仇立平認(rèn)為大數(shù)據(jù)+智能化下的社會治理可能以社會的“淪陷”為交換條件[7];王衛(wèi)等從大數(shù)據(jù)本身交易出發(fā)，提出其交易業(yè)務(wù)流程中容易出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量、信息、營銷、監(jiān)管風(fēng)險[8];唐皇鳳則提出大數(shù)據(jù)時代可能出現(xiàn)的數(shù)字利維坦現(xiàn)象為社會穩(wěn)定、國家安全等帶來挑戰(zhàn)[9]。關(guān)于大數(shù)據(jù)的風(fēng)險研究，目前學(xué)界達(dá)成的一個基本共識是：大數(shù)據(jù)在不同領(lǐng)域的應(yīng)用會帶來一些潛在風(fēng)險，應(yīng)辯證地認(rèn)識大數(shù)據(jù)作為一種工具與資源的價值。

然而，即使學(xué)界對大數(shù)據(jù)的研究已經(jīng)出現(xiàn)了從“創(chuàng)新式”到“風(fēng)險式”的轉(zhuǎn)變[10]，但受制于大數(shù)據(jù)引入公共部門的實踐進(jìn)程緩慢，將大數(shù)據(jù)視為一種創(chuàng)新工具分析其引入優(yōu)勢依然占據(jù)主流：蔣思等構(gòu)建風(fēng)險防控策略分析模型，認(rèn)為大數(shù)據(jù)對政府購買行為的風(fēng)險防控具有重要作用[11];賈楠等認(rèn)為大數(shù)據(jù)平臺是實現(xiàn)公共部門風(fēng)險防范的基礎(chǔ)支撐[12]。關(guān)于大數(shù)據(jù)可能給公共服務(wù)領(lǐng)域帶來的風(fēng)險研究目前仍缺少系統(tǒng)性成果。

1.2 分析框架

基于已有研究，運用辯證思維分析大數(shù)據(jù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域的潛在風(fēng)險尤為必要。精準(zhǔn)治理指對治理底層的個體化信息精準(zhǔn)把握和歷史最佳政策集合的推理生成基礎(chǔ)上的政策供給與需求的及時精準(zhǔn)匹配[13]，大數(shù)據(jù)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒁源藶槟康?，實現(xiàn)新的應(yīng)用循環(huán)。

學(xué)界提出了多種大數(shù)據(jù)生命周期模型，Ball A將其總結(jié)概括為8種不同的模型概念[14]，丁紅發(fā)等構(gòu)筑了政府開放數(shù)據(jù)的生命周期模型[15]，張洋等認(rèn)為數(shù)據(jù)生命周期普遍包含科學(xué)數(shù)據(jù)從產(chǎn)生，經(jīng)加工和發(fā)布，最終實現(xiàn)再利用的循環(huán)過程[16]，并提出了一個新的數(shù)據(jù)生命周期管理模型。

此模型較為清晰地展現(xiàn)了數(shù)據(jù)的生命周期，并概括出每個環(huán)節(jié)管理方所涉及到的工作。借鑒此模型并結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)特點和分析要求，大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用主要包括從數(shù)據(jù)收集（有用數(shù)據(jù)的識別與采集）、數(shù)據(jù)分析（深挖數(shù)據(jù)價值）、數(shù)據(jù)應(yīng)用（從理論到實踐的過程）到數(shù)據(jù)公開（公共部門承擔(dān)當(dāng)然責(zé)任）的過程，數(shù)據(jù)公開后對受眾反饋的數(shù)據(jù)收集使其構(gòu)成單向運行但彼此承接的應(yīng)用循環(huán)，其中每個節(jié)點都以實現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化為目標(biāo)。但受制于大數(shù)據(jù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)驗不足，加之新興技術(shù)的不確定性，這一循環(huán)可能會引發(fā)公共服務(wù)精準(zhǔn)化領(lǐng)域的潛在風(fēng)險。

成本精準(zhǔn)、受眾精準(zhǔn)、效果精準(zhǔn)是分析商業(yè)精準(zhǔn)化水平時常用的3個維度，學(xué)者董麗榮運用這3個維度深入分析了大數(shù)據(jù)對互聯(lián)網(wǎng)廣告精準(zhǔn)化程度的改變[17]。推及公共服務(wù)領(lǐng)域，這三者都要求目標(biāo)與結(jié)果的高度一致，是大數(shù)據(jù)應(yīng)用循環(huán)的發(fā)展目標(biāo)。

成本精準(zhǔn)是指為達(dá)成某一公共服務(wù)目標(biāo)所投入的資源不可濫用或錯用。目前中國的重復(fù)建設(shè)、面子工程等現(xiàn)象尚未消弭，成本濫投、錯投現(xiàn)象較為普遍，影響資源利用效率。成本精準(zhǔn)要求在明確預(yù)期效果的基礎(chǔ)上適度、適量投入資源，確保正確的成本投入方向，并對成本執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤，實現(xiàn)成本投入和利用的高效率與高質(zhì)量。

受眾精準(zhǔn)是指公共部門服務(wù)對象包含且僅包含符合條件的人員。中國幅員遼闊，公共治理復(fù)雜，服務(wù)受眾具有多層次、多樣化特征，為精準(zhǔn)定位服務(wù)對象帶來困難。部分地區(qū)或領(lǐng)域存在服務(wù)與民眾需求的不匹配，服務(wù)出現(xiàn)錯供、缺供現(xiàn)象。受眾精準(zhǔn)要求公共服務(wù)的目標(biāo)群體與實際受到影響的群體具有高度一致性，不存在個體丟失或不相關(guān)群體受到影響的現(xiàn)象，體現(xiàn)服務(wù)目的與受眾的高度匹配。

效果精準(zhǔn)可以從廣義和狹義兩方面來理解。廣義的效果精準(zhǔn)包含成本、受眾精準(zhǔn)等全方位要求，體現(xiàn)服務(wù)全過程的高標(biāo)準(zhǔn);狹義的效果精準(zhǔn)是指公共部門某一行為的目標(biāo)與取得的實際效果要高度吻合，這一定義更符合風(fēng)險分析邏輯。公共領(lǐng)域中存在著“生產(chǎn)率悖論”的困境，即政府在公共服務(wù)方面的資源投入并沒有帶來服務(wù)生產(chǎn)率的長期增長[18]。效果精準(zhǔn)不僅要求預(yù)期目標(biāo)具有方向正確性，還要求服務(wù)投放不存在結(jié)果偏差，體現(xiàn)公共部門由設(shè)想到現(xiàn)實的能力。

基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用循環(huán)與3個精準(zhǔn)化分析維度，從應(yīng)用循環(huán)各節(jié)點出發(fā)，分析其運行過程中對公共服務(wù)成本精準(zhǔn)、受眾精準(zhǔn)、效果精準(zhǔn)帶來的潛在風(fēng)險，為審慎推進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化提供風(fēng)險分析方向，分析框架如圖2所示。

2 大數(shù)據(jù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域的潛在風(fēng)險

2.1 數(shù)據(jù)收集質(zhì)量難以保證

數(shù)據(jù)收集指在海量的大數(shù)據(jù)中找到有價值的信息數(shù)據(jù)[19]，警惕數(shù)據(jù)收集過程中公共服務(wù)精準(zhǔn)化面臨的潛在風(fēng)險，是后續(xù)各步驟得以施行的重要前提。

2.1.1 成本精準(zhǔn)風(fēng)險：技術(shù)利用與機制建設(shè)存在雙重缺陷

大數(shù)據(jù)近年來雖然在商業(yè)領(lǐng)域得到較大發(fā)展，但在公共服務(wù)領(lǐng)域尚未普及，經(jīng)驗的不足使大數(shù)據(jù)缺乏技術(shù)和制度的雙重保障，造成公共服務(wù)的投入成本多而濫，影響成本精準(zhǔn)水平。

1）大數(shù)據(jù)工具利用科學(xué)性不足

數(shù)據(jù)客觀性受到制約。為了實現(xiàn)服務(wù)投放的精準(zhǔn)化，在運用大數(shù)據(jù)技術(shù)時必須保證數(shù)據(jù)來源的真實性與政策的靶向性。客觀性與科學(xué)性是大數(shù)據(jù)賴以生存發(fā)展的基本特性，數(shù)據(jù)收集時的客觀程度影響大數(shù)據(jù)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的工具價值。公共部門由國家授予權(quán)力，普遍與政府利益保持高度一致，使其收集信息時傾向強制，可能給民眾帶來心理壓力，所獲信息具有主觀色彩。同時，公共部門內(nèi)可能出現(xiàn)為減輕工作量或維護自身利益而偽造數(shù)據(jù)的情況，出現(xiàn)誤導(dǎo)性信息，造成資源浪費。

數(shù)據(jù)收集規(guī)范性不足。公共部門服務(wù)范圍廣泛，使其在信息爆炸的時代背景下難以處理諸多繁雜無序的信息，提升服務(wù)質(zhì)量存在障礙。引入大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然理論上有助于公共部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理，但這需要治理方具備較強的全局觀，明確如何收集數(shù)據(jù)可以精準(zhǔn)定位需求。應(yīng)選擇何種時機才能準(zhǔn)確匹配目標(biāo)？收集范圍應(yīng)該限制在何種程度才能既保證全面性又減少無關(guān)性？收集周期為多久才能既滿足數(shù)據(jù)需求又不產(chǎn)生冗雜？這些規(guī)范性問題對治理者的能力提出了較高要求，在數(shù)據(jù)收集階段設(shè)置了較高的進(jìn)入壁壘。

2）機制建設(shè)進(jìn)程落后

建立良好的法律與協(xié)調(diào)機制，是數(shù)據(jù)收集過程中保證成本投入范圍小而精的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)收集是大數(shù)據(jù)應(yīng)用循環(huán)的起點，需要政府明確技術(shù)邊界，使數(shù)據(jù)收集的成本投入在制度框架內(nèi)進(jìn)行，提升精準(zhǔn)化水平。近年來《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》等政策文件陸續(xù)出臺，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的制度建設(shè)逐漸引起重視。但聚焦數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，全國性立法薄弱[20]，關(guān)于數(shù)據(jù)收集的邊界和具體實施方法的規(guī)定仍然不足，數(shù)據(jù)收集的法律邊界模糊，制約技術(shù)發(fā)展。

建立完善的公共協(xié)調(diào)機制成為必需。大數(shù)據(jù)在技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施上的高要求為公共部門引入大數(shù)據(jù)帶來困難，各部門間的協(xié)同治理成為必由之路[21]。解決小數(shù)據(jù)時代的“信息孤島”是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要目的，但近年來數(shù)據(jù)保護主義盛行，公共部門擁有的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化、零散化和割裂化[22]?！安块T主義”不僅會使公共部門的數(shù)據(jù)收集重復(fù)率高，還可能導(dǎo)致片面性，降低成本精準(zhǔn)水平。

2.1.2 受眾精準(zhǔn)風(fēng)險：收集范圍與服務(wù)對象存在匹配矛盾

數(shù)據(jù)收集與數(shù)據(jù)服務(wù)對象的高度匹配是該過程實現(xiàn)受眾精準(zhǔn)的必然要求。大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用大多停留于信息收集、展示層面，且覆蓋面并不廣泛，因此公共部門的經(jīng)驗略顯不足，態(tài)度趨于保守。這一不足在數(shù)據(jù)收集階段可能體現(xiàn)為數(shù)據(jù)挖掘缺乏深度，范圍廣而程度輕。但大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共部門的目的就在于促進(jìn)服務(wù)精準(zhǔn)化，數(shù)據(jù)收集范圍缺乏節(jié)制的擴散可能將服務(wù)對象以外的民眾數(shù)據(jù)包含在內(nèi)，降低有效數(shù)據(jù)與收集數(shù)據(jù)的比率，影響數(shù)據(jù)收集的受眾精準(zhǔn)水平。

2.1.3 效果精準(zhǔn)風(fēng)險：民眾心理抵觸且試錯成本高

民眾產(chǎn)生心理抵觸。以大數(shù)據(jù)的商用效果來看，雖然它在一定程度上帶來了服務(wù)體驗的提升，但互聯(lián)網(wǎng)時代普遍的隱私泄露問題使民眾對這一新興技術(shù)普遍保持謹(jǐn)慎。雖然以個人信息收集為代價可以獲得公共部門服務(wù)質(zhì)量的提升，但民眾卻會產(chǎn)生個人信息的剝奪感，信任和安全感難以保全，在心理層面上影響數(shù)據(jù)收集的效果精準(zhǔn)。

公共部門試錯成本高。公共部門作為社會利益的服務(wù)方，對民眾的影響具有直接性，有關(guān)公共部門服務(wù)的調(diào)整變化具有較高的試錯成本，應(yīng)用大數(shù)據(jù)這一新興技術(shù)則難免出現(xiàn)不確定性風(fēng)險。數(shù)據(jù)收集是大數(shù)據(jù)應(yīng)用與民眾接觸最為直接和頻繁的一環(huán)，能否在滿足需求的同時避免衍生問題的出現(xiàn)成為實現(xiàn)收集效果精準(zhǔn)化、避免未來風(fēng)險的關(guān)鍵。

2.2 數(shù)據(jù)分析結(jié)果難以把控

為使所獲信息發(fā)揮應(yīng)有作用，需要進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，運用大數(shù)據(jù)的信息分析技術(shù)，展現(xiàn)事物的具體狀態(tài)或事物之間的因果關(guān)系[23]。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析缺乏系統(tǒng)性和全局性，大數(shù)據(jù)分析可利用龐大的數(shù)據(jù)和資源把握全貌，但其所需人力與時間成本都較高。如何獲取足夠多的資源并提高精準(zhǔn)化水平，成為制約該過程發(fā)展的主要因素。

2.2.1 成本精準(zhǔn)風(fēng)險：人才缺口使成本投入缺乏方向

實現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化需要對服務(wù)對象的需求進(jìn)行多角度精準(zhǔn)化分析，方向把握起到?jīng)Q定作用，因此必須實現(xiàn)成本投入的方向精準(zhǔn)。但中國教育與人才體系的發(fā)展與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)狀況不協(xié)調(diào)，為確定數(shù)據(jù)分析的成本投入方向帶來障礙。根據(jù)數(shù)聯(lián)尋英公司發(fā)布的《大數(shù)據(jù)人才報告》，中國大數(shù)據(jù)人才在未來幾年內(nèi)缺口將達(dá)150萬?，F(xiàn)有從業(yè)者經(jīng)驗相對不足，后備人才數(shù)量有限，使高端綜合型人才短缺問題突出[24]。初級數(shù)據(jù)缺乏系統(tǒng)性，分析的及時性要求又帶來時間資源的緊缺，人才匱乏的成本投入方向就更加難以把握，影響數(shù)據(jù)分析有效性和成本精準(zhǔn)水平。

2.2.2 受眾精準(zhǔn)風(fēng)險：分析范圍與實際受眾不匹配

數(shù)據(jù)分析的對象正確與否是決定分析價值的重要因素。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析階段的受眾精準(zhǔn)化，必須對受眾需求進(jìn)行全面、及時、準(zhǔn)確的預(yù)測，使得受眾的全部可能反應(yīng)能夠被及時預(yù)見[25]，這對數(shù)據(jù)分析的水平提出了較高的要求。大數(shù)據(jù)所需的大量人力與時間資源使公共部門精準(zhǔn)分析受眾需求存在一定困難。實現(xiàn)數(shù)據(jù)與受眾精準(zhǔn)匹配的路徑、分析方法的確定、準(zhǔn)確歸類方法等都尚在探索中。在鏈接原始數(shù)據(jù)與分析目的的重要過程中若不能理清邏輯，匹配分析對象與實際受眾，將為數(shù)據(jù)分析的受眾精準(zhǔn)化帶來挑戰(zhàn)。

2.2.3 效果精準(zhǔn)風(fēng)險：分析周期與數(shù)據(jù)迭代存在矛盾

數(shù)據(jù)分析結(jié)果與實際數(shù)據(jù)的匹配程度是分析效果的決定因素。大數(shù)據(jù)雖然具有較強的分析與預(yù)測能力，但缺乏人性化分析與服務(wù)，不具備完全的工具理性。公共部門內(nèi)部的資源和經(jīng)驗不足，且受制于人才缺口，實現(xiàn)科學(xué)數(shù)據(jù)分析的周期普遍較長，但現(xiàn)實信息的更新速度非?？欤诜治龅臄?shù)據(jù)無疑會與實時數(shù)據(jù)存在一定差距，產(chǎn)生數(shù)據(jù)分析周期與數(shù)據(jù)迭代頻率的矛盾沖突。對部分時效性要求較高的政策或服務(wù)來說，這種沖突可能影響公共部門服務(wù)提供的最終效果。

2.3 數(shù)據(jù)應(yīng)用效果難盡人意

數(shù)據(jù)應(yīng)用就是在數(shù)據(jù)收集、分析完成之后，將分析結(jié)果應(yīng)用于實踐中的過程，這是檢驗大數(shù)據(jù)分析成果的關(guān)鍵，種種阻礙難以避免。

2.3.1 成本精準(zhǔn)風(fēng)險：數(shù)據(jù)保護主義增加應(yīng)用成本

數(shù)據(jù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)收集是大數(shù)據(jù)完整應(yīng)用循環(huán)的終點與起點，在成本投入方面存在因果聯(lián)系。沿襲小數(shù)據(jù)時代政府的行為傳統(tǒng)，現(xiàn)今公眾并不享有全部的信息權(quán)，政府與公眾之間未建立完善的分享機制;部門主義使數(shù)據(jù)成果遭到壟斷，公共部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)割裂化。這些數(shù)據(jù)保護現(xiàn)象降低了數(shù)據(jù)利用率，為達(dá)到預(yù)期的數(shù)據(jù)應(yīng)用效果，可能需要投入更多的協(xié)調(diào)成本，甚至重復(fù)投入成本建立新的大數(shù)據(jù)循環(huán)，造成資源浪費，使成本精準(zhǔn)化目標(biāo)難以實現(xiàn)。

2.3.2 受眾精準(zhǔn)風(fēng)險：地區(qū)發(fā)展與總體公平難以權(quán)衡

大數(shù)據(jù)的高門檻與現(xiàn)實資源的匱乏相互制約，影響大數(shù)據(jù)應(yīng)用普及化。大數(shù)據(jù)所依賴的物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)對基礎(chǔ)設(shè)施有著較高的要求。然而從中國發(fā)展程度來看，各地區(qū)發(fā)展水平存在較大差異，東部地區(qū)明顯發(fā)達(dá)于西部地區(qū)?！吨袊髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平評估報告（2018年）》顯示，2017年中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已基本形成京津冀區(qū)域、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、中西部地區(qū)和東北地區(qū)五大板塊的集聚發(fā)展格局，使西部地區(qū)在大數(shù)據(jù)普及應(yīng)用過程中處于不利地位。

即使同在東部地區(qū)，各公共部門搭建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的能力也有著明顯差異，部分基層縣鄉(xiāng)甚至缺乏自助信息檢索等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)備，這些差異都可能造成公共部門服務(wù)精準(zhǔn)化水平參差不齊。能夠擁有大數(shù)據(jù)技術(shù)且發(fā)展較好的公共部門可以更好地滿足民眾需求，提供有效服務(wù)，反之則可能在精準(zhǔn)把握民眾需求方面出現(xiàn)短板。這種地區(qū)差異化發(fā)展趨勢一旦蔓延，后期公共部門服務(wù)就很可能出現(xiàn)“供給真空”現(xiàn)象，對實現(xiàn)公平服務(wù)的精準(zhǔn)供給造成障礙。

2.3.3 效果精準(zhǔn)風(fēng)險：現(xiàn)實條件制約結(jié)果應(yīng)用

實現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用的效果精準(zhǔn)是大數(shù)據(jù)工具精準(zhǔn)化與公共部門公共服務(wù)精準(zhǔn)化的承接處和關(guān)鍵點。大數(shù)據(jù)并非結(jié)果，而是能夠幫助實現(xiàn)收益的價值工具[26]，其輸出結(jié)果可以為公共服務(wù)提供具備邏輯性和客觀性的必要指導(dǎo)。然而在公共服務(wù)領(lǐng)域復(fù)雜的發(fā)展背景下，大數(shù)據(jù)的分析結(jié)果可能超越公共部門能力范圍，或產(chǎn)生與公共部門發(fā)展方向不一致的服務(wù)要求，此時數(shù)據(jù)所展示出來的需求可能無法在應(yīng)用中得到滿足，數(shù)據(jù)結(jié)果與現(xiàn)實服務(wù)供給之間出現(xiàn)斷層。因此大數(shù)據(jù)輸出結(jié)果與公共服務(wù)的匹配性和相關(guān)性就成為技術(shù)領(lǐng)域之外，實踐領(lǐng)域中面臨的難以避免的問題，可能降低公共服務(wù)的效果精準(zhǔn)水平。

2.4 數(shù)據(jù)公開帶來衍生問題

在數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中，公眾會產(chǎn)生了解公共部門工作細(xì)節(jié)的需求，公共部門需要進(jìn)行數(shù)據(jù)公開以使在該數(shù)據(jù)影響下產(chǎn)生的各項調(diào)整更加透明。利益平衡與風(fēng)險管理理念成為目前政府?dāng)?shù)據(jù)公開法治化、制度化的基本支撐，是維護大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)[27]，分析數(shù)據(jù)公開面臨的阻礙成為不可或缺的環(huán)節(jié)。

2.4.1 成本精準(zhǔn)風(fēng)險：平臺建設(shè)與公開效果需謹(jǐn)慎匹配

數(shù)據(jù)公開的必要性與成本選擇性的相互抵觸成為影響數(shù)據(jù)公開成本精準(zhǔn)化的不確定性因素。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)資源日益成為人類社會重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資產(chǎn)，被譽為21世紀(jì)的“鉆石礦”[28]，因此數(shù)據(jù)公開被認(rèn)為是重要且必須的。近年來國外政府公開了許多數(shù)據(jù)集，但只有小部分為民眾創(chuàng)造了價值，成本精準(zhǔn)水平較低[29]。中國受制于數(shù)據(jù)保護的傳統(tǒng)和對隱私泄露的恐懼，目前面臨的問題是公開的數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確測量其所代表的事務(wù)[30]，使數(shù)據(jù)在某種程度上不能完全發(fā)揮其作為資源的作用，公開過程成本較高。在執(zhí)行上，數(shù)據(jù)公開的方式總體上可分為實質(zhì)公開和形式公開兩種。對公開方式的選擇涉及到數(shù)據(jù)的公開效率，這一選擇更直接地體現(xiàn)在數(shù)據(jù)公開平臺的選擇上：若平臺多元，則民眾精力被分散，實質(zhì)上不能接受充足信息;若平臺集中，則民眾接收信息便利，享受實質(zhì)公開。公共部門需要綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施、資源狀況、民眾需求等多方面因素，結(jié)合預(yù)期公開效果確定平臺數(shù)量，成本投入與理想公開效果的匹配程度將影響到數(shù)據(jù)公開的成本精準(zhǔn)化水平。

2.4.2 受眾精準(zhǔn)風(fēng)險：民眾認(rèn)同與服務(wù)選擇存在困難

1）民眾心理難以認(rèn)同

影響民眾心理認(rèn)同程度的因素復(fù)雜，成為數(shù)據(jù)公開過程中提高受眾精準(zhǔn)化水平的障礙。首先，中國具備較強的熟人社會色彩，民眾在“熟人圈”中遵循著某些特殊規(guī)則，達(dá)成微妙的平衡。但隨著人們以客觀直接的方式接觸到周圍民眾的相關(guān)信息，并同時暴露自身信息，熟人社會下形成的特殊規(guī)則逐漸被打破，可能引發(fā)民眾的疏離感和淡漠感。其次，如果公共部門沒有完善的信息公開機制或操之過急，隱私泄露、過度公開等問題將會帶來反向效果。此類事件若持續(xù)發(fā)酵，可能使民眾對公開數(shù)據(jù)的關(guān)注減少，不利于收集居民反饋，將降低受眾精準(zhǔn)化水平。

2）民眾預(yù)期與實際效果難以匹配

公共部門行為與民眾期待之間存在博弈。數(shù)據(jù)公開后，民眾普遍會產(chǎn)生對數(shù)據(jù)的自我闡釋，部分不良數(shù)據(jù)若不經(jīng)解釋直接披露，就可能為謠言滋生提供缺口。同時，民眾會根據(jù)數(shù)據(jù)對公共部門產(chǎn)生期望，但公共資源的有限性使其滿足需求的程度同樣有限，難免有部分問題被忽視，此時民眾已經(jīng)建立的心理預(yù)設(shè)與公共部門實際行為出現(xiàn)矛盾。這些情況下的數(shù)據(jù)公開反而使受眾精準(zhǔn)化水平受到不良影響。

2.4.3 效果精準(zhǔn)風(fēng)險：公開范圍與公開力度缺乏制度約束

1）隱私安全受到威脅

技術(shù)不確定性和制度設(shè)計滯后是實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開效果精準(zhǔn)的兩大障礙。大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的海量存在以及分布式處理都加大了數(shù)據(jù)信息的泄露風(fēng)險，信息安全已成為大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的主要瓶頸之一[31]，再加之大數(shù)據(jù)依托的非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫在數(shù)據(jù)維護方面較為薄弱，隱私保護風(fēng)險成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中不可避免的問題。除技術(shù)本身對隱私安全帶來的潛在威脅以外，數(shù)據(jù)公開階段這一風(fēng)險更多出現(xiàn)在人為操作層面，一方面，公共部門缺乏大數(shù)據(jù)發(fā)展經(jīng)驗，數(shù)據(jù)公開的類型和程度難以把握，可能公開屬于民眾隱私的數(shù)據(jù)，帶來信息泄露和安全問題;另一方面，政策層面完善的信息保護機制尚未建立，有關(guān)數(shù)據(jù)公開與隱私的條款多分散在《刑法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等綜合性法律條文中[32]，頂層設(shè)計不足使實際操作更顯風(fēng)險。

2）過度民主降低效率

公開程度把握失衡可能帶來反向效果。大數(shù)據(jù)的自身屬性使數(shù)據(jù)公開成為其完整執(zhí)行職能的必然要求，擴大了公共部門數(shù)據(jù)公開的范圍和程度，這有利于激發(fā)民眾參與公共事務(wù)的積極性。但目前中國缺乏把控民主化程度的具體條文，公共部門對數(shù)據(jù)公開力度的把握不足，存在過度公開風(fēng)險。而民眾在擁有更多的民主權(quán)后會要求更為廣泛和實質(zhì)的參與，有可能產(chǎn)生過度民主的需求，降低行政效率，為公共服務(wù)效果精準(zhǔn)帶來風(fēng)險。

3 結(jié) 語

離開基本價值的判斷和引導(dǎo)，公共管理將成為缺乏靈魂的盲動[33]。如果只是單純追求工具理性而在價值理性方面有所偏差，那么公共服務(wù)的創(chuàng)新也就喪失了本來意義。運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)富有成效的精準(zhǔn)治理是社會治理的重要發(fā)展趨勢[34]，但從數(shù)據(jù)收集到數(shù)據(jù)公開，大數(shù)據(jù)在其應(yīng)用邏輯環(huán)的每個節(jié)點都會與公共部門運行機制產(chǎn)生一定矛盾，為公共服務(wù)精準(zhǔn)化帶來3類潛在風(fēng)險。大數(shù)據(jù)究竟是否適合引入公共服務(wù)領(lǐng)域，如何實現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術(shù)的高效利用等問題都需要審慎思考與選擇。

只有在明確把握大數(shù)據(jù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上權(quán)衡收益與挑戰(zhàn)，運用大數(shù)據(jù)將公共部門規(guī)劃各子系統(tǒng)與建設(shè)內(nèi)容數(shù)據(jù)化[35]，才能推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的順利發(fā)展，有條不紊地提升公共服務(wù)精準(zhǔn)化水平。

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