“一帶一路”背景下國(guó)有企業(yè)面臨的困境及對(duì)策分析

黃淑敏 蔣殷怡

摘 要：“一帶一路”是我國(guó)基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，提出的互贏互利、和平發(fā)展的全球化發(fā)展理念，將成為未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，也是“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外投資的重要主體。對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，一帶一路戰(zhàn)略不僅意味著挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨諸多機(jī)遇，如何有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、抓住機(jī)遇對(duì)國(guó)有企業(yè)境外發(fā)展具有重大意義?；诖?，本文在總結(jié)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資面臨的困境進(jìn)行分析，提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施與建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;國(guó)有企業(yè);對(duì)外投資

1 ?引言

“一帶一路”倡議自2013年提出以來(lái)，得到了越來(lái)越多國(guó)家的熱烈響應(yīng)，也成為我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)開(kāi)放合作的一種新模式、新方案。國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)對(duì)外投資的重要主體，全面參與了“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮了重要的經(jīng)濟(jì)作用。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資的過(guò)程也面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文基于“一帶一路”的背景和目標(biāo)，總結(jié)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)則并分析現(xiàn)下國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資所面臨的困境，為“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國(guó)國(guó)有企業(yè)境外發(fā)展提出幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

2 ?國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則

從現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則體系來(lái)看，國(guó)際貿(mào)易和投資規(guī)則對(duì)調(diào)整國(guó)有企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為主要包括WTO體系下的國(guó)企規(guī)則、一般國(guó)際法基本原則、雙邊投資協(xié)定或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下關(guān)于國(guó)企的規(guī)定等。以下本文主要選取了幾個(gè)重點(diǎn)規(guī)范進(jìn)行總結(jié)并對(duì)其中國(guó)企的相關(guān)條文進(jìn)行梳理。

2.1 ?WTO體系中的國(guó)有企業(yè)規(guī)則

WTO體系中對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)則主要包含在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1947）、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（SCM協(xié)定）及WTO一般性原則之中。GATT1947第17條針對(duì)“國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)”（state trading enterprise）的進(jìn)出口購(gòu)銷(xiāo)行為提出了非歧視待遇原則，要求基于商業(yè)考慮，國(guó)有企業(yè)需履行必要的通知和報(bào)告義務(wù)。1該條款體現(xiàn)了WTO的基本原則——非歧視待遇原則，非歧視的核心原則主要包括國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇原則。這說(shuō)明非歧視待遇原則也是適用于國(guó)有企業(yè)的。

依據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（SCM協(xié)定），企業(yè)接受補(bǔ)貼的行為也受到了WTO紀(jì)律的約束。SCM協(xié)定將“存在政府或公共機(jī)構(gòu)給予的財(cái)政資助”視為補(bǔ)貼行為。而發(fā)達(dá)國(guó)家常將國(guó)有企業(yè)作為公共機(jī)構(gòu)對(duì)待，因此國(guó)有企業(yè)可能作為補(bǔ)貼主體受到規(guī)范。

目前，在WTO框架中還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)政策規(guī)定，但在WTO協(xié)定的諸多條款中，競(jìng)爭(zhēng)政策的精神貫穿始終。比如1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1994）中的第1條第1款規(guī)定了一般最惠國(guó)待遇以及其中的非歧視原則條款的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上都體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)政策的精神。這些相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)條款對(duì)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)范和制約都有很大影響力。

2.2 ?OECD關(guān)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)范

《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》（“OECD”指南）于2005年推出，在2015年進(jìn)行了修訂。修訂后的“OECD”指南第三章將“市場(chǎng)中的國(guó)有企業(yè)”作為單獨(dú)一章加以闡述，并強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有權(quán)的合理性，倡導(dǎo)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度和信息披露要求。2

“OECD”指南為國(guó)有企業(yè)治理提供了七條參考性國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，要求政府制定合理的國(guó)企監(jiān)管制度，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，賦予國(guó)企充分的自主獨(dú)立性，建立明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制?！癘ECD”指南還進(jìn)一步要求國(guó)有企業(yè)須貫徹企業(yè)行為責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)濟(jì)行為需遵守市場(chǎng)規(guī)則，不應(yīng)取得與市場(chǎng)條件不相符的歧視性或優(yōu)惠待遇。

2.3 ?CPTPP競(jìng)爭(zhēng)中立政策及國(guó)有企業(yè)條款

CPTPP（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership）將國(guó)有企業(yè)和指定壟斷的內(nèi)容作為橫向議題專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)定?；诟?jìng)爭(zhēng)中立原則，CPTPP在適用范圍、非歧視與商業(yè)考慮、非商業(yè)援助、透明度等核心條款中對(duì)國(guó)有企業(yè)提出了要求。CPTPP國(guó)企條款適用于從事商業(yè)活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè)，即針對(duì)一定規(guī)模以上（年?duì)I業(yè)額連續(xù)三年達(dá)2億特別提款權(quán)）從事特定營(yíng)利活動(dòng)的中央國(guó)企，要求以商業(yè)考慮作為交易決策基礎(chǔ)，以非歧視原則對(duì)待外國(guó)貨物、服務(wù)和投資。3在CPTPP下，締約方不得因政府的所有權(quán)或控制而向國(guó)企提供援助，而對(duì)其他締約方國(guó)內(nèi)貨物和服務(wù)產(chǎn)生替代影響和價(jià)格影響，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)形成實(shí)質(zhì)損害、實(shí)質(zhì)損害威脅，或?qū)嵸|(zhì)阻礙國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立。為保證實(shí)施，CPTPP要求各締約方披露本國(guó)國(guó)有企業(yè)名單，并根據(jù)請(qǐng)求提供關(guān)于國(guó)企中政府所有權(quán)或控制情況，以及所提供的非商業(yè)援助等有關(guān)信息。

3 ?“一帶一路”背景下國(guó)有企業(yè)面臨的困境

3.1 ?投資東道國(guó)的國(guó)家安全干預(yù)

基于整個(gè)世界局勢(shì)的緊張性，許多合作國(guó)家在接收海外投資來(lái)源時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)來(lái)源歸屬于中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，就立刻會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面檢查，尤其在一些國(guó)情不穩(wěn)定的國(guó)家。這類(lèi)舉動(dòng)雖然是東道國(guó)保護(hù)國(guó)家的必然性舉措，但在東道國(guó)對(duì)中國(guó)投資表示高度懷疑的狀態(tài)下，難免會(huì)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)做出一些實(shí)質(zhì)性的干預(yù)舉動(dòng)。為了保證全球化經(jīng)濟(jì)來(lái)往的安全，雙邊投資的國(guó)家往往都會(huì)提前簽署例外安全條例。當(dāng)前跨境投資所遵循的主要規(guī)范就是世界貿(mào)易組織發(fā)布的協(xié)定、條約等。經(jīng)濟(jì)方面的不穩(wěn)定對(duì)于一個(gè)國(guó)家的國(guó)家安全也具有相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)性。因此國(guó)際上對(duì)東道國(guó)的安全維護(hù)始終是秉持著支持態(tài)度的。但該條世界尊重性質(zhì)的條款也常常變?yōu)槠渌麌?guó)家牽涉我國(guó)投資進(jìn)程的手段，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外投資風(fēng)險(xiǎn)加上了概率極大的可能性。美國(guó)就多次以“不安全”為條件對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)參與海外投資等項(xiàng)目進(jìn)行無(wú)實(shí)際理由阻攔。例如在2008年、2011年華為技術(shù)參與的收購(gòu)交易，均被當(dāng)時(shí)的政府人員簽發(fā)行政命令，因不安全收購(gòu)原因而使華為科技被動(dòng)退出收購(gòu)市場(chǎng)。這一點(diǎn)在我國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家投資時(shí)也是具有借鑒意義的。

3.2 ?國(guó)有企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題

現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)在一帶一路投資方面的資金大部分都是依靠自有資金。在政策支持下，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)也為一帶一路提供了大量的資金支持，但這些資金往往存在一定的局限性，對(duì)于境外業(yè)務(wù)方面的支持不夠理想。與此同時(shí)，隨著國(guó)有企業(yè)境外業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，其在持續(xù)引入國(guó)內(nèi)資金、國(guó)外資金的同時(shí)，自然也導(dǎo)致相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。首先，國(guó)有企業(yè)管理者對(duì)“一帶一路”金融風(fēng)險(xiǎn)本身以及沿線(xiàn)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)程度不夠全面、深入，重視程度有待提高。其次，我國(guó)國(guó)有企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)管理制度偏重宏觀監(jiān)管，忽視微觀企業(yè)內(nèi)控制度也是國(guó)有企業(yè)面臨金融困境的問(wèn)題之一。具體來(lái)看，目前在實(shí)際操作中企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)管理依靠政府宏觀層面監(jiān)管較多，企業(yè)微觀層面管理規(guī)定較少。

3.3 ?國(guó)有企業(yè)的海外投資自由度和靈活性不足、投資效益不高

國(guó)有企業(yè)的海外投資與民營(yíng)企業(yè)相比，面臨著更嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)核準(zhǔn)和監(jiān)管制度。為了保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和安全性，政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資制定了較全面的核準(zhǔn)與監(jiān)管措施。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的海外投資還要經(jīng)過(guò)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管。國(guó)有企業(yè)在海外的非主業(yè)投資受到嚴(yán)格限制，而民營(yíng)企業(yè)的海外投資就要靈活得多，可以更好地把握各種投資機(jī)會(huì)。相關(guān)政府部門(mén)可以將對(duì)國(guó)有企業(yè)海外投資的監(jiān)管重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向事中的過(guò)程監(jiān)管和事后的責(zé)任追究方面，減少事前審核事項(xiàng)，縮短審核時(shí)間。4在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資項(xiàng)目的盈利比例，一直低于民營(yíng)企業(yè)。究其原因，有國(guó)有企業(yè)面臨上述制度條件約束，投資靈活性和自由度不夠的原因，也有部分國(guó)有企業(yè)在海外投資運(yùn)作中責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念不足、責(zé)任追究機(jī)制執(zhí)行能力不夠的原因。

4 ?“一帶一路”下國(guó)有企業(yè)境外發(fā)展的措施與建議

4.1 ?創(chuàng)新合作模式，加強(qiáng)與東道國(guó)的各項(xiàng)信息對(duì)接

國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合參考一帶一路沿線(xiàn)國(guó)家市場(chǎng)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及未來(lái)戰(zhàn)略等，盡可能選擇具備良好潛力的產(chǎn)業(yè)作為合作項(xiàng)目，通過(guò)并購(gòu)的方式，全面建設(shè)本地化研發(fā)、生產(chǎn)以及營(yíng)銷(xiāo)機(jī)制。與此同時(shí)，基于產(chǎn)業(yè)鏈分工優(yōu)化，全面推動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈與管理產(chǎn)業(yè)之間的有機(jī)發(fā)展，使得國(guó)有企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)能夠與地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有效的整合，真正達(dá)成雙贏。5

國(guó)有企業(yè)在參與海外投資時(shí)，必須明確所投國(guó)家的政治民情、法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境狀況、社會(huì)風(fēng)氣、宗教信仰等重要內(nèi)容。6“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家大多是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)內(nèi)法律體系不夠完善，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，需要采取一套與發(fā)達(dá)國(guó)家較為不同的協(xié)商和信息對(duì)接系統(tǒng)。發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)環(huán)境各方面往往都比較復(fù)雜，除基礎(chǔ)的占地、開(kāi)廠(chǎng)、開(kāi)采等行動(dòng)需要東道國(guó)政府確認(rèn)外，在安全方面也需要當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)助維護(hù)，因此我國(guó)企業(yè)可與當(dāng)?shù)卣扇f(xié)商手段，要求政府派發(fā)相關(guān)保護(hù)政策來(lái)維持雙方項(xiàng)目合作的進(jìn)一步發(fā)展。

4.2 ?加大金融風(fēng)險(xiǎn)防控力度

對(duì)于“一帶一路”對(duì)外投資金融風(fēng)險(xiǎn)的防控，首先要從企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行開(kāi)始，在中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)制度基礎(chǔ)上建立精準(zhǔn)化的全面風(fēng)險(xiǎn)管理制度?！耙粠б宦贰北尘跋缕髽I(yè)國(guó)際化中的金融風(fēng)險(xiǎn)管理依然存在諸多問(wèn)題，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部審計(jì)與風(fēng)控制度不夠完善。7健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上完善全面風(fēng)險(xiǎn)管理制度，尤其是投資風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制以及激勵(lì)約束機(jī)制。其次應(yīng)該明確“一帶一路”金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，進(jìn)行有針對(duì)性的全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式。金融風(fēng)險(xiǎn)特殊性是由其沿線(xiàn)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、金融制度差異以及國(guó)有企業(yè)特殊性決定的。這就要求針對(duì)擬投資國(guó)的金融環(huán)境、金融市場(chǎng)實(shí)施實(shí)地調(diào)研，同時(shí)充分結(jié)合國(guó)有企業(yè)實(shí)際情況，針對(duì)具體業(yè)務(wù)可能面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與利益進(jìn)行全面的均衡分析。

4.3 ?采用多元化評(píng)價(jià)體系，尋求具有包容性和可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

過(guò)多的指責(zé)國(guó)有企業(yè)制度的缺陷針對(duì)現(xiàn)今我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外發(fā)展是沒(méi)有實(shí)際意義的，我們應(yīng)積極倡導(dǎo)對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行采用多元化評(píng)價(jià)體系的觀點(diǎn)?，F(xiàn)有的國(guó)企國(guó)際法律規(guī)則基于對(duì)國(guó)企的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，未能有效回應(yīng)包容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展要求。CPTPP雖然將包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為其口號(hào)之一，但其對(duì)國(guó)企實(shí)行差別化的對(duì)待做法的本身違背了包容性增長(zhǎng)對(duì)各主體獲得公平發(fā)展機(jī)遇、享受發(fā)展成果的基本要求。對(duì)于“一帶一路”國(guó)有企業(yè)在國(guó)際社會(huì)中的定位，我們應(yīng)該承認(rèn)國(guó)有企業(yè)平等的法律主體身份和特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任，對(duì)其做出公平而有區(qū)分的多元評(píng)價(jià)體系。因此，應(yīng)根據(jù)“一帶一路”國(guó)家共同的需要，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的主體能力，構(gòu)建以功能、績(jī)效和責(zé)任為核心的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，為國(guó)有企業(yè)設(shè)立公平、公正的國(guó)際法律環(huán)境。8“一帶一路”國(guó)家國(guó)企法律制度應(yīng)打破以行為限制為主要目的的框架體系，充分利用各國(guó)豐富的國(guó)企制度和實(shí)踐資源，重構(gòu)國(guó)有企業(yè)制度的國(guó)際目標(biāo)，鼓勵(lì)和促進(jìn)國(guó)企以科學(xué)、負(fù)責(zé)任的發(fā)展為導(dǎo)向進(jìn)行合理的國(guó)際法律規(guī)則設(shè)計(jì)，并以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果為基礎(chǔ)構(gòu)建公平、客觀、全面的國(guó)際評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

5 ?結(jié) ?語(yǔ)

“一帶一路”倡議為我國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展搭建了新的平臺(tái)，進(jìn)一步帶動(dòng)了國(guó)有企業(yè)境外方向的投資發(fā)展。在境外發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持共贏、和平、包容的理念，主動(dòng)改革創(chuàng)新合作模式。同時(shí)應(yīng)該完善全面風(fēng)險(xiǎn)管理制度，特別是針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行特殊的全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式。對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行采用多元化評(píng)價(jià)體系的觀點(diǎn)，將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為基本原則之一，促使國(guó)有企業(yè)成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)的核心力量。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：

黃淑敏（1997年-），女，漢族，湖南郴州，碩士研究生。研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

蔣殷怡（1996年-），女，漢族，浙江臨海，碩士研究生。研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。