李淑云

（遼寧大學(xué)轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治研究中心/國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036）

全球綠色轉(zhuǎn)型治理不是一個(gè)全新的研究領(lǐng)域，但卻是新時(shí)期新階段的新課題。“十四五”時(shí)期是中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，2030 年前是全球環(huán)境治理的“窗口機(jī)遇期”，2050 年前則是歐洲綠色新政實(shí)施的決勝期。2019 年12 月，歐洲委員會(huì)發(fā)布《歐洲綠色新政》，全球綠色轉(zhuǎn)型治理進(jìn)入新階段。面對(duì)環(huán)境急速惡化的全球性難題，如何從根源上確保綠色轉(zhuǎn)型治理得以實(shí)現(xiàn)，如何以新的制度建構(gòu)改變環(huán)境治理中固有的“亡羊補(bǔ)牢式”的思維定式，以“未雨綢繆式”的創(chuàng)新思維提前謀劃環(huán)境保護(hù)措施，補(bǔ)齊國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中生態(tài)環(huán)境治理的制度“短板”，等等，確是本文所要研究的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于全球綠色轉(zhuǎn)型治理的研究成果涉及多方面、多領(lǐng)域，這些成果對(duì)本文的研究具有一定的啟發(fā)性，但尚存在著一些不足：一是已有的全球環(huán)境治理多是從治理主體切入，對(duì)治理原則、治理方式、治理模式、治理影響等進(jìn)行了較為全面的研究，重點(diǎn)放在環(huán)境損害結(jié)束后及損害發(fā)生中的補(bǔ)償、懲治或監(jiān)督，忽視了源頭治理的重要性和損害發(fā)生前預(yù)防機(jī)制建立的必要性，導(dǎo)致環(huán)境綠色治理的有效制度供給不足。二是開(kāi)始于20 世紀(jì)90 年代的綠色發(fā)展研究，對(duì)環(huán)保意識(shí)的提升和綠色理念的形成起到了一定的作用，但多局限于對(duì)綠色生產(chǎn)方式和生活方式的傳統(tǒng)治理和方式轉(zhuǎn)變的視域內(nèi)，未能升華到調(diào)整人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為與自然生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期治理愿景的制度安排高度，未能找到實(shí)現(xiàn)全球綠色轉(zhuǎn)型治理的有效路徑。

（一）21 世紀(jì)全球綠色轉(zhuǎn)型治理的最大變數(shù)就是充滿著不確定性

在全球環(huán)境治理格局和環(huán)境治理體制處于歷史性轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下，既有中國(guó)提出的人類綠色命運(yùn)共同體理念，也有美國(guó)特朗普政府實(shí)行的“松促?！闭?；既有《歐洲綠色新政》對(duì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略保障，也有美國(guó)重新定義可持續(xù)發(fā)展治理結(jié)構(gòu)的平衡關(guān)系向低端發(fā)展路徑的變遷；既有全球大多數(shù)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型治理的努力，也有特朗普政府回歸灰色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型行動(dòng)。當(dāng)慕尼黑安全基金會(huì)報(bào)告（2017）提出的“后真理”（Post-Truth）、“后西方”（Post-West）、“后秩序”（Post-Order）觀點(diǎn)引發(fā)思考之時(shí)，特朗普的“不能因?yàn)榄h(huán)保影響經(jīng)濟(jì)”的治理理念，給全球治理帶來(lái)了一定的變數(shù)和不確定性。

（二）21 世紀(jì)最大的機(jī)遇就是面向綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型

斯蒂芬·霍金（2016）提醒我們：我們面臨艱巨的環(huán)境挑戰(zhàn)：氣候變化、食品生產(chǎn)、人口過(guò)剩、物種滅絕、流行病以及海洋酸化。這些挑戰(zhàn)加在一起，提醒我們，眼下正是人類發(fā)展史上最危險(xiǎn)的時(shí)刻。我們只有一個(gè)地球，我們必須攜起手來(lái)，保護(hù)地球〔1〕。面對(duì)全球性的“治理赤字”和治理失靈，習(xí)近平主席2017 年在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部發(fā)表了題為《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》的主旨演講，系統(tǒng)闡述了“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的宏偉理念。他強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體要從生態(tài)建設(shè)等方面做出努力?！皥?jiān)持綠色低碳，建設(shè)一個(gè)清潔美麗的世界。人與自然共生共存，傷害自然最終將傷及人類。”“綠水青山就是金山銀山。我們應(yīng)該遵循天人合一、道法自然的理念，尋求永續(xù)發(fā)展之路”〔2〕，為全球綠色轉(zhuǎn)型治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

當(dāng)生態(tài)環(huán)境治理已然成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的“短板”時(shí)，綠色轉(zhuǎn)型治理供給側(cè)改革的重要性陡增。全球環(huán)境綠色治理，需要建立一系列新制度，重點(diǎn)是完善生態(tài)文明的法律和制度體系，彌補(bǔ)環(huán)境立法的“空白”、相關(guān)立法對(duì)環(huán)境保護(hù)的“損害”、環(huán)境法律制度之間的“內(nèi)耗”等問(wèn)題；解決環(huán)境保護(hù)中預(yù)防原則缺位和資源使用中可持續(xù)利用原則缺失的問(wèn)題；轉(zhuǎn)變治理理念，將全球環(huán)境治理由控制范式轉(zhuǎn)為預(yù)防范式。在綠色轉(zhuǎn)型治理中，新技術(shù)、可持續(xù)的解決方案和顛覆性創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型至關(guān)重要的因素，以數(shù)字轉(zhuǎn)型促進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型治理。

針對(duì)全球綠色轉(zhuǎn)型治理的現(xiàn)實(shí)需要，突破現(xiàn)有制度藩籬，建構(gòu)創(chuàng)新性的體制機(jī)制，探索切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型治理的新路徑，是應(yīng)對(duì)新階段全球綠色轉(zhuǎn)型治理的必然選擇。如何將全球環(huán)境治理納入國(guó)家現(xiàn)代化治理體系之中，解決綠色轉(zhuǎn)型治理中有效制度供給不足的問(wèn)題；如何在2030 年環(huán)境治理“窗口機(jī)遇期”結(jié)束之前使全球環(huán)境惡化趨勢(shì)得到遏止或放緩，達(dá)到改善轉(zhuǎn)折點(diǎn)的問(wèn)題；如何到2050 年成功實(shí)現(xiàn)全球綠色轉(zhuǎn)型，使能源與環(huán)境、可持續(xù)消費(fèi)和新的生產(chǎn)方式發(fā)生巨大的變化，引導(dǎo)人類走上可持續(xù)發(fā)展道路的問(wèn)題；如何從中國(guó)視角出發(fā)，在“十四五”時(shí)期成功實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)的問(wèn)題；如何為構(gòu)建人類綠色命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案的問(wèn)題；如何到2049 年新中國(guó)成立一百周年之際，把中國(guó)建設(shè)成為繁榮昌盛、生態(tài)文明綠色國(guó)家的問(wèn)題，等等。上述問(wèn)題的解決是實(shí)現(xiàn)全球綠色轉(zhuǎn)型治理目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

二、全球治理現(xiàn)存制度基礎(chǔ)及掣肘因素

“制度能力是我們根據(jù)約束條件和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)而采用相應(yīng)的規(guī)則（正式的和非正式的規(guī)則），從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的條件及機(jī)制?！薄?〕有效的信息及平臺(tái)、核心問(wèn)題的確立和相應(yīng)規(guī)則的建立是提高制度能力的保障。針對(duì)全球綠色轉(zhuǎn)型治理而言，核心問(wèn)題已毋庸置疑，信息化的發(fā)展和信息載體的多元化都為制度能力建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，唯一需要努力的就是建立制度安排，并對(duì)已經(jīng)達(dá)成的制度實(shí)施有效監(jiān)督。

環(huán)境惡化和氣候變暖帶給人類的影響是無(wú)國(guó)界的，綠色轉(zhuǎn)型治理的制度建構(gòu)也應(yīng)當(dāng)是全球性的。從1972 年世界第一次環(huán)境大會(huì)的召開(kāi)，到1992 年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）（以下簡(jiǎn)稱《公約》）在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上被通過(guò)，再到從1995 年開(kāi)始、迄今已進(jìn)行過(guò)25 次①《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》于1992 年5 月9 日被聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)，同年6 月在里約聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議期間開(kāi)放簽署，1994 年3 月21 日生效。從1995 年起，該公約締約方每年召開(kāi)締約方會(huì)議（Conferences of the Parties，COP），截至2019 年已召開(kāi)25 次。第26 次會(huì)議原定在英國(guó)格拉斯哥舉行。因新冠肺炎疫情影響，2020 年4 月1 日位于德國(guó)波恩的UNFCCC 秘書處宣布，原定11 月在英國(guó)格拉斯哥召開(kāi)的第二十六屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)將延期至2021 年舉行。的政府間氣候框架公約談判，以公平正義為核心的全球綠色治理的制度建構(gòu)以氣候治理為開(kāi)端取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但也存在較突出問(wèn)題。

（一）以聯(lián)合國(guó)為核心的全球治理機(jī)制的構(gòu)建

全球治理機(jī)制以防止環(huán)境惡化、控制溫室氣體排放為核心，與國(guó)際氣候談判相伴相生。隨著氣候談判的發(fā)展和深入，全球治理機(jī)制被越來(lái)越多的民眾、企業(yè)和社會(huì)組織所接受，成為主權(quán)國(guó)家推行低碳經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力。

以聯(lián)合國(guó)為核心構(gòu)建的全球治理機(jī)制，以聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)和氣候大會(huì)為載體，以《公約》為主線，以各項(xiàng)制度機(jī)制的建立為約束，形成了《公約》簽約國(guó)多邊合作治理環(huán)境、重塑人類文明可持續(xù)的發(fā)展格局。從1995 年《公約》第一次締約方會(huì)議召開(kāi)，迄今已25 年，《公約》締約方會(huì)議召開(kāi)25 次，每次會(huì)議的主題不同，建立的機(jī)制和取得的成效亦有差異。按照國(guó)際氣候談判的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)來(lái)劃分，從《京都議定書》到巴厘路線圖，從德班平臺(tái)到《巴黎協(xié)定》，全球治理機(jī)制的建構(gòu)不斷趨于成熟。

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的問(wèn)世。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是在強(qiáng)調(diào)全球氣候保護(hù)過(guò)程中各國(guó)共同擔(dān)負(fù)責(zé)任的同時(shí)，西方工業(yè)國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)起特殊責(zé)任。該原則在第二屆世界氣候大會(huì)（1990）通過(guò)的《部長(zhǎng)宣言》①1990 年10 月29 日至11 月7 日，第二屆世界氣候大會(huì)在日內(nèi)瓦舉行。該屆世界氣候大會(huì)由世界氣象組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和國(guó)際科學(xué)聯(lián)盟委員會(huì)聯(lián)合舉辦。會(huì)議通過(guò)的《部長(zhǎng)宣言》對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家控制、降低二氧化碳排放量等問(wèn)題提出了建議，圍繞著“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、可持續(xù)發(fā)展原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則達(dá)成了一致?！恫块L(zhǎng)宣言》指出，控制二氧化碳等氣體排放量、保護(hù)全球氣候是各國(guó)的共同責(zé)任，作為溫室氣體主要排放源的西方工業(yè)國(guó)家對(duì)此負(fù)有特殊責(zé)任。他們必須起帶頭作用，承諾采取行動(dòng)，降低其在全球溫室氣體凈排放量中的比重；它們還必須加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家的合作，向發(fā)展中國(guó)家提供充分的額外資金，并以公開(kāi)和最優(yōu)惠的條件轉(zhuǎn)讓環(huán)保技術(shù)，以提高發(fā)展中國(guó)家的能源使用效率，降低二氧化碳的排放量。發(fā)展中國(guó)家在可行的限度內(nèi)，在考慮到外債負(fù)擔(dān)問(wèn)題和自身經(jīng)濟(jì)條件的同時(shí)，采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，努力為保護(hù)全球環(huán)境做貢獻(xiàn)。參見(jiàn)周珂著：《應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境法律思考》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014 年版，第30—31 頁(yè)。中首次被提出，在1992 年問(wèn)世的《公約》中有了更加明確的規(guī)定。《公約》提出的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、充分考慮發(fā)展中國(guó)家的具體需要和國(guó)情原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展原則、開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體系原則等五條指導(dǎo)原則，不僅為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題提供了法律基礎(chǔ)，而且在1992—1997 年間進(jìn)行的國(guó)際氣候談判中，成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)談判的基礎(chǔ)。在《公約》談判過(guò)程中形成的三個(gè)集團(tuán)——?dú)W盟、“傘形集團(tuán)”②“傘形集團(tuán)”是由在全球氣候治理問(wèn)題上持有相同立場(chǎng)的美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、挪威、新西蘭等國(guó)家組成。在地圖上，這些國(guó)家的分布看似一把“傘”，故稱之為“傘形國(guó)家”。由歐盟、“傘形集團(tuán)”、77 國(guó)集團(tuán)+中國(guó)構(gòu)成的氣候談判格局被戲稱為“三國(guó)演義”。（Umbrella Group）、77 國(guó)集團(tuán)+中國(guó)之間的角逐，奠定了國(guó)際氣候談判的基本格局?！豆s》的簽署不僅標(biāo)志著氣候變化問(wèn)題被正式納入國(guó)際法范疇，也標(biāo)志著為應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的國(guó)際合作框架已經(jīng)基本形成。1997 年，在日本京都召開(kāi)的《公約》第三次締約方會(huì)議（COP3）,依然堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，并將其推向深入，其建立的強(qiáng)制減排與免責(zé)共存的機(jī)制是全球氣候治理的制度基礎(chǔ)，標(biāo)志著以“自上而下”模式為核心的全球治理機(jī)制的形成。

強(qiáng)制減排與南方免責(zé)機(jī)制的形成。強(qiáng)制減排與南方免責(zé)機(jī)制對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家減排目標(biāo)、期限等做了強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有硬性要求。京都會(huì)議被譽(yù)為是具有里程碑意義的會(huì)議。COP3 的宗旨是限制和減少溫室氣體排放，確定具有約束力的減排目標(biāo)和期限，促使發(fā)達(dá)國(guó)家降低溫室氣體排放量。會(huì)議通過(guò)的《京都議定書》規(guī)定了以聯(lián)合履約（JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和排放貿(mào)易（ET）為核心的“京都機(jī)制”，出臺(tái)了以減排二元機(jī)制③減排二元機(jī)制是指直接減排和增加碳匯。為主要內(nèi)容的“碳吸收匯”④“碳吸收匯”是指土地利用與土地利用變化活動(dòng)對(duì)大氣中二氧化碳的吸收作用。即通過(guò)土地利用變化、造林和改善農(nóng)田管理等措施來(lái)增加二氧化碳吸收量，可以抵消本國(guó)碳排放指標(biāo)，亦稱京都指標(biāo)。環(huán)境NGO 和發(fā)展中國(guó)家一直反對(duì)規(guī)定“碳吸收匯”條款，“傘形集團(tuán)”中的澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)因森林覆蓋率高，主張將碳吸收匯在第一承諾期的使用作為其批準(zhǔn)議定書的前提，歐盟對(duì)此極力反對(duì)。機(jī)制，商討了有關(guān)國(guó)家信息通報(bào)與履約監(jiān)督、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助補(bǔ)償技術(shù)轉(zhuǎn)讓及能力建設(shè)等多方面內(nèi)容。議定書的宗旨是要落實(shí)《公約》的最終目標(biāo)①《公約》的最終目標(biāo)是：將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上，這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅，并使經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)發(fā)展的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第2 條。，因此對(duì)各締約方，尤其是規(guī)定了減排任務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家締約方提出明確要求，強(qiáng)制減排的態(tài)度堅(jiān)決。議定書堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，堅(jiān)持“兩分法”，讓發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)不同的減排義務(wù)。強(qiáng)制減排和南方免責(zé)機(jī)制的形成，是全球氣候治理的重要制度基礎(chǔ)。議定書規(guī)定了其生效的國(guó)際法原則②《京都議定書》第25 條規(guī)定，要使該議定書成為生效的國(guó)際法，必須滿足三個(gè)條件：一是《京都議定書》至少得到55個(gè)《公約》締約方的批準(zhǔn)書、接受書、核準(zhǔn)書或加入書。二是二氧化碳排放總量至少達(dá)到《京都議定書·附件一》規(guī)定的《公約》締約方1990 年二氧化碳排放總量的55%。三是在上述兩個(gè)條件都得到滿足的90 天后。，被認(rèn)為是“全球氣候治理歷史上最具法律約束力的國(guó)際法文件”〔4〕。

《京都議定書》具有超越主權(quán)國(guó)家立場(chǎng)的強(qiáng)制性和約束性，打造的是遵約機(jī)制?！毒┒甲h定書》從1997年簽訂到2005 年被批準(zhǔn)生效，八年的時(shí)間里召開(kāi)的8 次《公約》締約方會(huì)議的主題都是圍繞著如何有效落實(shí)而展開(kāi)。由于強(qiáng)制減排和南方免責(zé)機(jī)制在具體履行的過(guò)程中步履維艱，陷入困境。2011 年召開(kāi)的第十七次締約方會(huì)議（COP17）暨《京都議定書》第七次會(huì)議（MOP7）宣布雙軌制談判機(jī)制在2012 年底全部結(jié)束，全球治理機(jī)制進(jìn)入新的調(diào)整階段。

自愿減排與責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的創(chuàng)新。自愿減排與責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的核心是強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主貢獻(xiàn)、自主決定減排，2015 年在法國(guó)巴黎召開(kāi)的第二十一次締約方會(huì)議（COP21）暨《京都議定書》締約方會(huì)議（MOP11）上被通過(guò)。會(huì)議通過(guò)的《巴黎協(xié)定》對(duì)“京都模式”進(jìn)行了重大調(diào)整，所確立的2020 年后以“自下而上模式、國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)”為特征的全球氣候變化治理體系，對(duì)氣候治理模式是重大突破，被視為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的新的里程碑和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是全球治理的新嘗試?！栋屠鑵f(xié)定》“將全球氣候治理的架構(gòu)建立在承認(rèn)主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)性的基礎(chǔ)上”〔5〕，采用國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)③所謂國(guó)家自主貢獻(xiàn)，“就是各國(guó)根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)和政治狀況自愿做出的減排承諾或‘行動(dòng)’”。參見(jiàn)張煥波等著：《〈巴黎協(xié)定〉——全球應(yīng)對(duì)氣候變化的里程碑》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2017 年版，“總論”第5 頁(yè)。的減排模式。盡管在《巴黎協(xié)定》的“協(xié)定”+“決定”④《巴黎協(xié)定》創(chuàng)造了“協(xié)定”+“決定”的通過(guò)方式，即將32 頁(yè)的協(xié)定內(nèi)容拆分成兩部分?！皡f(xié)定”的部分涉及制度框架，需要經(jīng)過(guò)各國(guó)立法程序批準(zhǔn)，包括目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、透明度、盤點(diǎn)機(jī)制等內(nèi)容?！皼Q定”的部分涉及具體措施，即怎樣才能推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的實(shí)現(xiàn)，不需要各國(guó)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。這種方式不僅體現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》的包容性，更照顧到了各締約國(guó)的核心利益。形式的創(chuàng)新帶來(lái)了極佳的效果——《巴黎協(xié)定》在通過(guò)不到一年的時(shí)間里就順利跨過(guò)了生效的“兩道門檻”（批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入該協(xié)定的締約方數(shù)量至少達(dá)到55 個(gè)；累計(jì)排放量達(dá)到全球溫室氣體總排放量55%以上），正式生效，成為史上參與方最多、生效最快的國(guó)際條約之一，改變了全球氣候治理的停滯狀態(tài)。的方方面面都體現(xiàn)了“共區(qū)原則”，但不再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的免責(zé)規(guī)定，而是鼓勵(lì)他們根據(jù)本國(guó)國(guó)情，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。無(wú)論是其合作共贏的理念，還是將“1.5℃溫控目標(biāo)”引入全球氣候治理目標(biāo)；無(wú)論是國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)的減排模式，還是“以盤點(diǎn)為核心、以5 年為周期”的更新機(jī)制⑤盤點(diǎn)機(jī)制又被氣候?qū)＜曳Q為“齒輪”機(jī)制。盤點(diǎn)是一個(gè)中性詞，來(lái)源于商鋪每天對(duì)庫(kù)存商品的盤點(diǎn)，以便了解庫(kù)存情況，確定進(jìn)貨數(shù)量。這是中國(guó)貢獻(xiàn)給《巴黎協(xié)定》的一個(gè)詞語(yǔ)，以此來(lái)取代“審核”“審查”“評(píng)審”等詞匯。整體盤點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的不是單存減排，而是要了解和掌握各國(guó)努力與2℃的整體目標(biāo)還有多大的差距?？s小差距的努力仍然是按照國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)的原則來(lái)確定減排目標(biāo)。因此，以全球盤點(diǎn)為核心、以5 年為周期的盤點(diǎn)機(jī)制是對(duì)全球氣候治理機(jī)制的更新。，《巴黎協(xié)定》的簽署都標(biāo)志著全球氣候治理模式的調(diào)整、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，也意味著全球氣候治理模式的改變。

《巴黎協(xié)定》2016 年正式生效后，作為繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的全球氣候協(xié)議，為2020 年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)做出了安排。與《京都議定書》“自上而下”的模式相反，《巴黎協(xié)定》雖然確定了全球減排目標(biāo)，但沒(méi)有對(duì)締約方做出有約束力的強(qiáng)制規(guī)定，而是依靠國(guó)際制度框架，采取“自下而上”的模式，推動(dòng)各締約方自主減排，以制度約束對(duì)履約情況進(jìn)行檢查。

不可否認(rèn)，《公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》是構(gòu)建全球治理機(jī)制的三份具有里程碑意義的重要文件，國(guó)際社會(huì)試圖通過(guò)這種制度安排達(dá)到全球環(huán)境治理的目標(biāo)。25 次締約方大會(huì)的召開(kāi)，不僅形成了治理共識(shí)，也反映出全球氣候治理的決心和期待。與此同時(shí)，“任何重大國(guó)際與國(guó)內(nèi)減排及適應(yīng)政策所導(dǎo)致的現(xiàn)存生產(chǎn)與消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)型，都必然深刻地影響到每一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐，進(jìn)而對(duì)每一個(gè)國(guó)家的發(fā)展方式及后果產(chǎn)生不可避免的影響”〔6〕。然而，各國(guó)基于對(duì)自身國(guó)家利益的考量所采取的行動(dòng)，導(dǎo)致全球環(huán)境治理的現(xiàn)有制度安排無(wú)法順利推行。

（二）國(guó)家利益差異掣肘全球治理行動(dòng)

“全球治理更多的是一種視野和目標(biāo)，行動(dòng)都是從國(guó)家和地方層面開(kāi)始的。國(guó)家利益永遠(yuǎn)不可能從全球治理中消失，超越國(guó)家的治理形式會(huì)有，但超越國(guó)家利益的治理行動(dòng)在2100 年之前不會(huì)出現(xiàn)。無(wú)論是氣候治理的領(lǐng)跑者、參與者，還是旁觀者、拖后腿者，都是基于國(guó)家利益的差異而扮演不同的角色。因此，國(guó)家利益與全球治理的平衡必然伴隨著整個(gè)治理過(guò)程?！薄?〕“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”從問(wèn)世起，始終是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家日后召開(kāi)的每一次締約方會(huì)議爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。由于《京都議定書》明確規(guī)定了從2008 到2012 年主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量①《京都議定書》明確規(guī)定了從2008 到2012 年，主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量要在1990 年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，其中歐盟將6 種溫室氣體的排放削減8%，美國(guó)削減7%，日本削減6%。，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家的減排和限排義務(wù)未做明確規(guī)定，這種做法雖符合《柏林授權(quán)書》的精神，卻引起了發(fā)達(dá)國(guó)家的不滿，也成為此后《公約》締約方會(huì)議爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家為此進(jìn)行的針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)，為全球氣候治理機(jī)制的發(fā)展埋下隱患。

《京都議定書》通過(guò)“自上而下”強(qiáng)制減排進(jìn)行氣候治理的模式，與減排國(guó)家追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)相矛盾。在低碳轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)尚未成為減排國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時(shí)，被迫進(jìn)行減排的國(guó)家無(wú)法從減排中獲得經(jīng)濟(jì)效益。正因?yàn)槿绱?，?jīng)歷過(guò)氣候問(wèn)題談判的歷屆美國(guó)總統(tǒng)在全球環(huán)境治理上都堅(jiān)持美國(guó)國(guó)家利益至上的原則。無(wú)論是1992 年美國(guó)拒絕簽署生物多樣性條約，2001 年宣布退出《京都議定書》，還是2020 年正式退出《巴黎協(xié)定》，其決策的基點(diǎn)都是美國(guó)國(guó)家利益②按照美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告，美國(guó)的國(guó)家利益分為四個(gè)層次：生死攸關(guān)的利益、極其重要的利益、重要利益、次要利益。。喬治·布什在回答拒絕簽署生物多樣性條約的原因時(shí)，明確表示“我是美國(guó)的總統(tǒng)，不是世界的總統(tǒng)，我要做的都是最能保護(hù)美國(guó)國(guó)家利益的事情”。無(wú)獨(dú)有偶，現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普也宣稱“我不代表全球，我只代表美國(guó)”。特朗普不僅以構(gòu)成“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”為由退出《巴黎協(xié)定》，還放棄了對(duì)綠色氣候基金援助的20 億美元的承諾，撤銷了約100 項(xiàng)環(huán)境法規(guī)，調(diào)整了保護(hù)美國(guó)自然資源機(jī)構(gòu)。

減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾凸顯，導(dǎo)致1997 年通過(guò)的《京都議定書》延遲至2005 年才正式生效。2001 年3 月，在第六次締約方會(huì)議續(xù)會(huì)召開(kāi)之前，美國(guó)單方面宣布退出《京都議定書》，將《京都議定書》推向夭折的邊緣。為推動(dòng)《京都議定書》早日生效，歐盟被迫在碳匯問(wèn)題上對(duì)“傘形集團(tuán)國(guó)家”作出讓步。讓步降低了《京都議定書》原有的環(huán)境保護(hù)效果③歐盟對(duì)“傘形集團(tuán)”在森林碳吸收匯問(wèn)題的讓步體現(xiàn)在《波恩協(xié)定》中?！恫ǘ鲄f(xié)定》確定了土地使用、土地使用的變化和林業(yè)活動(dòng)應(yīng)遵循的原則，界定了清潔發(fā)展機(jī)制中可以使用的吸收匯項(xiàng)目的具體范圍等。根據(jù)《波恩協(xié)定》規(guī)定，第12 條（清潔發(fā)展機(jī)制）開(kāi)展的合格的土地使用、土地使用的變化和林業(yè)活動(dòng)限于造林和重新造林；其使用的總量不得超過(guò)1990 年排放基準(zhǔn)量的1%乘以5。《波恩協(xié)定》還允許發(fā)達(dá)國(guó)家將自1990 年開(kāi)始因造林、重新造林而吸收的二氧化碳數(shù)量列入所承諾的減排指標(biāo)的計(jì)算范圍。加拿大、澳大利亞、日本、俄羅斯等國(guó)據(jù)此抵消了一部分溫室氣體減排任務(wù)?？鄢皞阈渭瘓F(tuán)”抵消的減排任務(wù)后，全球溫室氣體的削減量只有1.8%，只是《京都議定書》預(yù)定目標(biāo)的1/3。，但仍未能避免“京都模式”的唯一性在第九次締約方會(huì)議（COP9）被打破、全球治理機(jī)制被調(diào)整的命運(yùn)。2010 年在第十六次締約方會(huì)議（COP16）暨《京都議定書》第六次會(huì)議（MOP6）上，實(shí)行雙軌制還是單軌制成為各方勢(shì)力博弈的核心，從根本上動(dòng)搖了“京都模式”。2011 年12 月12 日，加拿大正式退出《京都議定書》，加速了《京都模式》的衰竭。哥本哈根會(huì)議之后，陷入“京都困境”的“京都模式”已是名存實(shí)亡。

在哥本哈根氣候大會(huì)上，國(guó)家利益在談判各方的戰(zhàn)略地位體現(xiàn)得十分明顯。發(fā)達(dá)國(guó)家、基礎(chǔ)四國(guó)①基礎(chǔ)四國(guó)是指中國(guó)、巴西、南非、印度。、小島國(guó)聯(lián)盟等從各自國(guó)家利益出發(fā)，提出解決氣候問(wèn)題的不同路徑，最根本的原因還是為了維護(hù)國(guó)家利益。國(guó)家利益主導(dǎo)下利益攸關(guān)方的分化也同時(shí)出現(xiàn)。在“京都模式”下的兩大陣營(yíng)——發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家——隨著發(fā)展程度的不同而發(fā)生分化。以美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞等為代表的“傘形集團(tuán)”，因擔(dān)心減排行動(dòng)會(huì)影響本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家同樣要承擔(dān)減排任務(wù)，尤其是對(duì)發(fā)展速度和規(guī)模增長(zhǎng)較快的發(fā)展中國(guó)家提出減排責(zé)任共擔(dān)的要求；以“77 國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”為主要形式的發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)也出現(xiàn)了內(nèi)部分裂；基礎(chǔ)四國(guó)因在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、社會(huì)發(fā)展等方面根本利益相似，形成了“基礎(chǔ)四國(guó)”氣候談判協(xié)商機(jī)制；小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家將自身區(qū)別于發(fā)展中大國(guó)，強(qiáng)調(diào)在應(yīng)對(duì)氣候變化談判中與發(fā)展中大國(guó)存在著國(guó)際資金支持的不平等性和脆弱性，主動(dòng)親近歐盟，從發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)分裂出去；一度將自身視為應(yīng)對(duì)全球氣候變化談判領(lǐng)導(dǎo)者的歐盟，因受到英國(guó)脫歐、難民、恐襲等事件的影響，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面顯示出力不從心的狀態(tài)。正如有些學(xué)者所言，“減排份額的計(jì)算和分配不是數(shù)學(xué)問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家利益”〔8〕。正是由于各個(gè)國(guó)家行為主體皆將國(guó)家利益放在首位，才使全球氣候治理陷入“集體行動(dòng)的困境”和“公地悲劇”。

三、破解全球環(huán)境治理困境的制度安排

全球環(huán)境治理面臨的最大挑戰(zhàn)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面：一方面是現(xiàn)有制度執(zhí)行的有效性不高；另一方面是缺乏有效的制度安排。如何化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，走出全球治理的制度困境，推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型治理，是聯(lián)合國(guó)、區(qū)域組織和主權(quán)國(guó)家等國(guó)際政治行為主體皆需深思的問(wèn)題?！豆s》有效落實(shí)的掣肘因素是各國(guó)國(guó)家利益優(yōu)先策略使然，只有消除這一制約因素，才能提高制度的有效性。而要增加有效的制度安排，在當(dāng)今國(guó)際局勢(shì)下，只能改變治理模式，突出國(guó)家治理。全球治理是國(guó)家治理的延伸，國(guó)家治理是全球治理的根本。以國(guó)家自主貢獻(xiàn)的全球治理機(jī)制為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮國(guó)家治理和區(qū)域治理在全球環(huán)境治理中的作用是制度供給的主要方式。

（一）以綠色人類共同體理念為引領(lǐng)，提高全球治理的制度有效性

提高全球環(huán)境治理制度有效性的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)觀念更新，處理好本國(guó)利益與全人類利益的關(guān)系，處理好人類與自然的關(guān)系。習(xí)近平總書記于2005 年提出的“兩山理論”，闡釋了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是人類綠色命運(yùn)共同體理念的思想源泉。“綠水青山就是金山銀山”論斷提出后，中國(guó)的環(huán)保與發(fā)展實(shí)踐已充分證明，只有樹(shù)立起綠色發(fā)展理念，才能化環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互對(duì)立為辯證統(tǒng)一。2015 年10 月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展，弘揚(yáng)共商、共建、共享的全球治理理念。黨的十八屆五中全會(huì)提出，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品提供，提高我國(guó)在全球治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)，構(gòu)建廣泛的利益共同體。2017 年1 月，習(xí)近平主席在瑞士日內(nèi)瓦萬(wàn)國(guó)宮出席“共商共筑人類命運(yùn)共同體”高級(jí)別會(huì)議時(shí)，發(fā)表了題為《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》的主旨演講。2 月，“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念被毫無(wú)爭(zhēng)議地寫入了聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展委員會(huì)第五十五屆會(huì)議成果文件②會(huì)議主席菲利普·查沃斯認(rèn)為，“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念揭示了世界各國(guó)相互依存這一實(shí)際情況，鼓勵(lì)各國(guó)通過(guò)加強(qiáng)合作努力實(shí)現(xiàn)共贏，這符合聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則。。3 月，安理會(huì)決議首次載入“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的重要理念。這說(shuō)明，“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念獲得了國(guó)際社會(huì)共識(shí)，對(duì)于聯(lián)合國(guó)推動(dòng)世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。

“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念首先運(yùn)用于“一帶一路”建設(shè)。2019 年4 月，第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇在北京舉行期間，“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱綠色聯(lián)盟）正式成立。綠色聯(lián)盟的宗旨是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際共識(shí)、合作和行動(dòng)。重點(diǎn)關(guān)注的是在氣候變化、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)環(huán)境治理等方面的合作，為“一帶一路”提供綠色解決方案?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)秉持綠色、開(kāi)放、廉潔的發(fā)展理念①2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“推動(dòng)共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持共商共建共享原則，秉持綠色、開(kāi)放、廉潔理念，深化務(wù)實(shí)合作”。，其底色是綠色的，與聯(lián)合國(guó)2030 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合。在綠色人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)下，以國(guó)家自主貢獻(xiàn)為核心的全球治理機(jī)制的有效性將會(huì)得以提升。

（二）完善國(guó)家層面的環(huán)境治理法治建設(shè)

環(huán)境治理是調(diào)節(jié)或規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)安全、氣候韌性、生境健康的一系列制度安排以及執(zhí)行和不斷完善的過(guò)程。當(dāng)環(huán)境問(wèn)題已然成為必須嚴(yán)肅對(duì)待的國(guó)家政治議題時(shí)，法治建設(shè)即是強(qiáng)化環(huán)境治理力度的制度保障。法制建設(shè)為生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和管理氣候變化提供了較完備的法律體系，而法治建設(shè)是將綠色治理提升到依法治國(guó)的戰(zhàn)略高度?！翱沙掷m(xù)性要求對(duì)決策的影響承擔(dān)更廣泛的責(zé)任，這就要求對(duì)法律和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革”〔9〕。

許多國(guó)家將環(huán)境保護(hù)納入法制建設(shè)中，在憲法中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)。以基礎(chǔ)四國(guó)為例?！栋臀髀?lián)邦憲法》規(guī)定：“所有人有權(quán)享有生態(tài)平衡的環(huán)境，這是人民的公共財(cái)產(chǎn)，也是人民健康生活所必需的。政府和社區(qū)有職責(zé)為了現(xiàn)代和未來(lái)世代保護(hù)和保存政治環(huán)境”〔10〕?！赌戏菓椃ā芬?guī)定：“每個(gè)人擁有不損害其健康或福祉的環(huán)境權(quán)，并且通過(guò)適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧楫?dāng)代和未來(lái)世代的利益而保護(hù)環(huán)境，在促進(jìn)正當(dāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)：（1）預(yù)防污染和生態(tài)退化；（2）促進(jìn)自然保護(hù)；（3）確保生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和對(duì)自然資源的利用?！薄?1〕墨西哥、阿根廷、荷蘭、匈牙利、立陶宛等許多國(guó)家的憲法都對(duì)此做出明確規(guī)定。

國(guó)家層面的環(huán)境治理法制化建設(shè)除了體現(xiàn)在憲法中外，還有專門的環(huán)保法律的制定。在環(huán)境治理法制化進(jìn)程中，歐盟、傘形國(guó)家和基礎(chǔ)四國(guó)都在不斷完善相關(guān)法律。以傘形國(guó)家加拿大為例：加拿大在制定和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律時(shí)富有開(kāi)拓性，覆蓋面較廣，規(guī)定明確。大量的加拿大法律都明確授權(quán)部門負(fù)責(zé)人或機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)，以期兌現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的承諾。渥太華市通過(guò)的《王國(guó)政府森林可持續(xù)法》《2002 年可持續(xù)的水和污水處理系統(tǒng)法》分別對(duì)森林資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和水資源的保護(hù)做出明確規(guī)定。英屬哥倫比亞通過(guò)的《Muskwa 管理區(qū)法》對(duì)保護(hù)生物多樣性提出了明確的要求。

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)一直致力于環(huán)境治理的法制化建設(shè)。1978 年，《中華人民共和國(guó)憲法》在總綱中就明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。環(huán)境保護(hù)進(jìn)入國(guó)家根本大法之中，說(shuō)明中國(guó)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理已經(jīng)進(jìn)入法制化軌道。1999 年，在國(guó)際保護(hù)臭氧層大會(huì)高級(jí)別會(huì)議上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人鄭重表態(tài)，堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會(huì)指出：要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”〔12〕。2020 年以來(lái)，在肆虐的新冠肺炎疫情面前，絕大多數(shù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，中國(guó)仍堅(jiān)持將生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展視為國(guó)家發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，穩(wěn)步推出了一系列對(duì)環(huán)境治理體系具有深遠(yuǎn)影響的立法和政策。無(wú)論是《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，還是《中華人民共和國(guó)民法典》中致力于維護(hù)環(huán)境法治的18 條“綠色條款”，法治建設(shè)在“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”〔13〕的制度保障方面都顯而易見(jiàn)。

（三）多方共治構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系

治理體系是人類開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，并在一定的環(huán)境中發(fā)揮治理功能的制度安排總和。綠色治理體系是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)的一系列制度安排，既包括自上而下的“頂層設(shè)計(jì)”，又包括自下而上的“基層創(chuàng)新”。治理主體既包括國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家，也涵蓋社會(huì)組織和個(gè)人。

從國(guó)際組織視角來(lái)看，2019 年12 月歐洲委員會(huì)發(fā)布的《歐洲綠色新政》是歐洲應(yīng)對(duì)氣候和環(huán)境挑戰(zhàn)的新承諾，是執(zhí)行聯(lián)合國(guó)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全新發(fā)展戰(zhàn)略?！稓W洲綠色新政》設(shè)計(jì)了一套深度轉(zhuǎn)型政策，將可持續(xù)納入所有歐盟政策，提出“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”，并已出臺(tái)實(shí)現(xiàn)2030 年氣候與能源目標(biāo)所需的關(guān)鍵立法及措施等一系列制度性安排，其目標(biāo)是歐洲在2050 年成為世界上首個(gè)氣候中和的大陸，為可持續(xù)的未來(lái)促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?！稓W洲綠色新政》發(fā)布后，僅僅在2020 年上半年，歐洲委員會(huì)相繼采取了一系列深化歐洲綠色轉(zhuǎn)型的舉措：歐委會(huì)啟動(dòng)綠色新政的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制和《可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃》（2020 年 1 月 14 日），掀起綠色投資浪潮；提出氣候法提案（European Climate La，2020 年 3月4 日），旨在將《歐洲綠色新政》中設(shè)定的目標(biāo)載入法律；制定《歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》（2020 年3 月10 日），擬在未來(lái)3 年推出35 項(xiàng)立法建議，推動(dòng)歐洲經(jīng)濟(jì)適應(yīng)綠色未來(lái)；出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》（Circular Economy Action Plan，2020 年3 月11 日），目標(biāo)是“制定面向未來(lái)的議程，讓歐洲變得更加清潔、更具競(jìng)爭(zhēng)力”；通過(guò)了《歐盟2030 年生物多樣性戰(zhàn)略》（2020 年5 月20 日），等等。上述立法及政策的相繼問(wèn)世，進(jìn)一步完善了歐洲綠色環(huán)境治理體系，對(duì)于歐盟實(shí)現(xiàn)2050 年碳中和以及生態(tài)多樣性目標(biāo)至關(guān)重要。

從主權(quán)國(guó)家視角來(lái)看，同樣是在2020 年，中國(guó)構(gòu)建綠色治理體系成效顯著。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2025 年建成一個(gè)“導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與”的綠色治理體系；2020 年5 月，“世界上第一部將環(huán)境保護(hù)作為基本原則加以規(guī)定的民法典”〔14〕——《中華人民共和國(guó)民法典》在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上被審議通過(guò)。這部民法典將生態(tài)環(huán)境保護(hù)寫入民法總則，將“綠色基因”注入民法典，對(duì)“綠色原則”做出明確規(guī)定，強(qiáng)化了對(duì)綠色發(fā)展理念的貫徹；同樣是在兩會(huì)期間，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的提案得到最高人民法院和最高人民檢察院的支持。作為落實(shí)的具體舉措，2020 年10 月，全國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境公益訴訟地方立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》開(kāi)始施行。習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理都多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)污染防治，不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，做好碳達(dá)峰、碳中和工作，即力爭(zhēng)使我國(guó)二氧化碳排放量在2030 年前達(dá)到峰值，力爭(zhēng)在2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

從多方共治的視角來(lái)看，“自下而上”的基層創(chuàng)新主要來(lái)自社會(huì)治理。目前，在一些國(guó)家，環(huán)境治理已進(jìn)入政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元治理階段。以美國(guó)為例：美國(guó)退出《京都議定書》后，美國(guó)社會(huì)治理力量在填補(bǔ)政府治理的缺失，一些大型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等開(kāi)始采取積極行動(dòng)，成立了自愿性溫室氣體排放交易平臺(tái)“芝加哥氣候交易所”“全球氣候行動(dòng)聯(lián)盟”“突破能源聯(lián)盟”等等，成為參與全球治理的重要力量。社會(huì)治理的加入，環(huán)保公益組織的發(fā)展，公眾參與制度的完善，使得用法律法規(guī)來(lái)引導(dǎo)人們，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中處理好人與自然生態(tài)和資源環(huán)境間的相互關(guān)系成為可能，環(huán)境治理體系的閉環(huán)得以實(shí)現(xiàn)。