劉瑞 馬海群

摘 要：[目的/意義]開放數(shù)據(jù)政策的循證制定是將正確有效的證據(jù)置于政策制定和實(shí)施的中心環(huán)節(jié)，從而使得政策的制定更科學(xué)合理，更有利于數(shù)據(jù)的開放。[方法/過程]本文簡述了開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策的發(fā)展，對比當(dāng)前開放數(shù)據(jù)政策制定問題與循證制定的優(yōu)勢，并闡述了循證制定政策的理論與實(shí)踐發(fā)展以及開放數(shù)據(jù)政策循證制定的必要性，最后構(gòu)建循證制定開放數(shù)據(jù)政策的體系。[結(jié)果/結(jié)論]從循證制定政策的目標(biāo)、主體、內(nèi)容等方面構(gòu)建了開放數(shù)據(jù)政策循證制定的體系，以期對開放數(shù)據(jù)政策的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：循證決策;開放數(shù)據(jù);政策制定

Abstract：[Purpose/Significance]Evidence-based formulation of open data policy is to place correct and effective evidence in the central link of policy formulation and implementation，so as to make policy formulation more scientific and reasonable and more conducive to data opening.[Method/Process]This paper briefly described the development of policies related to open data，compared the current issues of open data policy formulation and the advantages of evidence-based formulation，expounded the theoretical and practical development of evidence-based formulation policies and the necessity of evidence-based formulation of open data policies，and finally constructed a system of evidence-based formulation of open data policies.[Results/Conclusion]From the objective，subject，content and other aspects of evidence-based policy formulation，the open data policy formulation system was constructed，in order to provide reference for the formulation of open data policy.

Key words：evidence-based decision making;open data;policy making

在公共政策領(lǐng)域，有關(guān)政策制定的研究一直都有熱度，隨著政策科學(xué)的演進(jìn)，近年循證決策的觀念逐漸融入其中，有了更多的應(yīng)用。“循證”的政策制定理念是貫穿過去20年社會科學(xué)的一個(gè)話題，各國都試圖使有效的證據(jù)輔助政策的制定，從而促進(jìn)決策的科學(xué)化和理性化。循證（基于證據(jù)）起源于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，是尋找和評估與特定臨床癥狀相關(guān)的證據(jù)，后來將這種證據(jù)應(yīng)用到治療上，強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)有的最佳證據(jù)來制定診治方案或展開實(shí)踐活動[1]。教育、科技、衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域都在嘗試借鑒證據(jù)來擴(kuò)展研究、增進(jìn)研究的創(chuàng)新與意義，在數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域亦是如此，也試圖在循證決策基礎(chǔ)上進(jìn)行研究，尤其是開放數(shù)據(jù)政策。開放數(shù)據(jù)跟公眾的生活息息相關(guān)，開放數(shù)據(jù)的發(fā)展更需要科學(xué)的開放數(shù)據(jù)政策的引導(dǎo)，而循證制定政策能幫助人們對政策進(jìn)行更有效的決策。本文在數(shù)據(jù)開放政策循證制定的必要性與優(yōu)勢上進(jìn)行論述，并試圖在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)基于循證決策的開放數(shù)據(jù)政策制定體系。

1 開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策發(fā)展

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)開放共享已成為了社會公眾需求必不可少的一部分，人們的生活觀念、生活方式也隨之發(fā)生了很大的變化，充分體驗(yàn)著足不出戶也能盡知天下事的便捷。美國在2001年頒布了《情報(bào)自由法》《陽光下的政府法》《電子信息自由法》等。2004年5月1日，上海頒布了《上海市政府信息公開規(guī)定》，2007年國務(wù)院印發(fā)了《中華人民共和國政府信息公開條例》，其中規(guī)定了政府信息公開的范圍、方式、程序以及監(jiān)察監(jiān)管等內(nèi)容。我國政府非常重視數(shù)據(jù)開放工作，近年學(xué)界對于數(shù)據(jù)開放、信息公開的相關(guān)研究也越來越多，而且各個(gè)領(lǐng)域、各級政府也制定了相關(guān)的政策，包括《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》等，還有政府、機(jī)構(gòu)等信息公開的指導(dǎo)文件，如天文臺、地理研究所、知識產(chǎn)權(quán)局等，如表1所示。

2017年8月，在發(fā)改委發(fā)布的《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃的通知》中提出，堅(jiān)持開放思想、加強(qiáng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，建設(shè)大平臺共享新設(shè)施，形成政務(wù)公開、數(shù)據(jù)開放、社會參與的常態(tài)化機(jī)制，結(jié)合國家公共數(shù)據(jù)開放平臺，實(shí)現(xiàn)以政府投資建設(shè)為主向政府與社會雙投資的機(jī)制轉(zhuǎn)變。2019年5月15日，國務(wù)院公布修訂后的《政府信息公開條例》，修訂后的條例圍繞擴(kuò)大主動公開的范圍和深度、明確政府信息公開與否的界限、完善依申請公開的程序規(guī)定展開。

2 循證制定政策的發(fā)展

循證政策起源于20世紀(jì)90年代的英國醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，而且也是英國首次提出了循證政策制定。1997年，布萊爾政府在其“建設(shè)現(xiàn)代化政府”宣言中首次提出“基于證據(jù)”的政策制定理念[1]。如何提高政策制定質(zhì)量是當(dāng)前各國政府所關(guān)注的焦點(diǎn)問題，很多國家都在嘗試循證制定的方式來提高政策質(zhì)量。美國政府提出了“基于證據(jù)的決策系統(tǒng)”并主張發(fā)展科學(xué)政策學(xué)。澳大利亞也在2008年提出，堅(jiān)持基于證據(jù)的政策決策過程是政府公共服務(wù)的第三要素，指出基于證據(jù)的決策是政策創(chuàng)新與建設(shè)創(chuàng)新型政府的核心[2]。我國的政策循證制定發(fā)展還處于初級階段，研究成果不多，國內(nèi)循證制定的相關(guān)研究主要分布在醫(yī)藥、公共衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域政策的循證制定研究，其它相關(guān)研究則是關(guān)于循證制定的內(nèi)涵、進(jìn)展與英國的經(jīng)驗(yàn)借鑒方面。

2.1 循證制定政策的理論發(fā)展

Denise M Rousseau[3]通過描述科學(xué)證據(jù)為組織循證決策提供信息，并指明如何使用去偏執(zhí)的組織決策和適當(dāng)?shù)臎Q策過程制定、提高決策質(zhì)量。此外，他還提出了3個(gè)關(guān)鍵思想：組織決定與個(gè)人相似但又不同，以引入新偏見的方式可以彌補(bǔ)這些誤差;6種基于證據(jù)的實(shí)踐可以抵消人類判斷的局限性和組織決策中的偏見，有助于消除偏差決策;這些消除偏見的做法支持了管理組織可以掌握的3個(gè)良好的決策過程。李幼平等[4]研究了如何應(yīng)用現(xiàn)有的正確有效的研究證據(jù)，并結(jié)合實(shí)際情況與民眾需求，制定出合理可行的政策。姚清晨等[5]闡述了循證理念的發(fā)展、實(shí)際應(yīng)用與基本要素構(gòu)成，并提出了政策循證制定的體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式與建議。

2.2 循證制定政策的實(shí)踐發(fā)展

Jefferies D等[6]以護(hù)理文件為案例，研究了讓臨床醫(yī)生參與基于證據(jù)的醫(yī)藥政策制定，建立循證實(shí)踐原則的框架，讓臨床醫(yī)生通過教育計(jì)劃和一系列活動來發(fā)揮他們的技能，以辨別研究證據(jù)和其他文獻(xiàn)如何為政策制定提供信息，構(gòu)成了全區(qū)護(hù)理和助產(chǎn)文件政策的基礎(chǔ)。Hunter D J[7]探討了

公共衛(wèi)生政策循證的研究，提出循證制定的問題在于證據(jù)本身的性質(zhì)以及它解決問題的復(fù)雜性程度，主張研究更適合決策者和研究者的需求，再商定方法評估數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，進(jìn)而制定政策和實(shí)踐。張耀坤等[8]將循證決策的理念與方法引入到開放獲取政策的制定中，通過對開放獲取相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行收集、分級與分類，得出循證的開放獲取政策制定模型框架。張正嚴(yán)等[9]研究了科技政策的循證制定過程，并分析了循證的政策制定模式對我國政策制定的啟示，認(rèn)為當(dāng)下我國的科技政策制定需要依靠決策者的“證據(jù)意識”與普遍的“知證文化”。張琦[10]探討了循證決策中證據(jù)的內(nèi)涵意義及對政策的影響，再結(jié)合循證政策研究的方法薈萃分析研究教育政策的制定。

3 當(dāng)前開放數(shù)據(jù)政策制定中的問題與循證制定的優(yōu)勢

開放數(shù)據(jù)政策是公共政策中的一種，開放數(shù)據(jù)是指開放政務(wù)部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、市政企事業(yè)單位的治理服務(wù)與高校研究機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)研究中發(fā)生的具有基礎(chǔ)性、公共性、經(jīng)濟(jì)性的數(shù)據(jù)。

3.1 開放數(shù)據(jù)政策制定的問題

在制定開放數(shù)據(jù)政策時(shí)，政府旨在刺激和指導(dǎo)數(shù)據(jù)的發(fā)布并從其使用中獲得便利。目前，各級政府、公共機(jī)構(gòu)以及很多領(lǐng)域都有開放數(shù)據(jù)政策。開放數(shù)據(jù)就是免費(fèi)和完全訪問研究數(shù)據(jù)，其有利于科學(xué)、公共政策和社會的發(fā)展。

當(dāng)前處于開放數(shù)據(jù)發(fā)展的初期，目前的開放數(shù)據(jù)政策的制定方式不夠民主，政策的方向只能跟從于政府的引導(dǎo)，政府擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，政府及行政部門更傾向于通過政策制定的參與途徑來展現(xiàn)其權(quán)威和地位;其次，政府透明度很有局限，開放的數(shù)據(jù)是最低的標(biāo)準(zhǔn)，政府信息資源的封閉性還是比較嚴(yán)重，信息不夠公開;問責(zé)制初期的實(shí)踐有局限，以及缺乏科學(xué)的政策對話，受背景環(huán)境影響大，而且主觀性大。

3.2 開放數(shù)據(jù)循證制定的優(yōu)勢與必要性

開放數(shù)據(jù)不僅是數(shù)據(jù)的開放，也是過程的開放，即數(shù)據(jù)的來源、獲取和處理分析等一系列數(shù)據(jù)操作方式也應(yīng)透明與公開[11]，開放數(shù)據(jù)的進(jìn)步需要平臺支撐和政策的引導(dǎo)，而開放數(shù)據(jù)政策的循證制定可以達(dá)成內(nèi)容上的公開以及促進(jìn)過程上的公開，并引導(dǎo)數(shù)據(jù)開放平臺更好的發(fā)展。

3.2.1 開放數(shù)據(jù)政策循證制定的優(yōu)勢

循證制定政策被認(rèn)為是通過將最佳可用證據(jù)置于政策制定和實(shí)施的核心，能有效幫助人們對計(jì)劃和項(xiàng)目做出明智合理的決策。目前的開放數(shù)據(jù)政策制定方式不夠民主性、開放性，比較保守，開放數(shù)據(jù)政策的制定可以通過與其他群體的合作來改進(jìn)，如公眾、行業(yè)協(xié)會、智庫、網(wǎng)絡(luò)、專家、利益集團(tuán)等的參與形成循證制定的模式。循證的開放數(shù)據(jù)政策能確保政府?dāng)?shù)據(jù)的長期透明度，從而有助于公民獲得所關(guān)心的政府?dāng)?shù)據(jù)，這被認(rèn)為是一種民主原則的體現(xiàn)、更客觀，受背景環(huán)境影響小;此外，也會增加參與、互動、自我賦權(quán)和社會包容的數(shù)據(jù)用戶，而且和數(shù)據(jù)提供者一樣刺激經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)許多數(shù)據(jù)相關(guān)的優(yōu)勢。

3.2.2 開放數(shù)據(jù)政策循證制定的必要性

近年來，國外對政策的制定研究更傾向于循證制定，循證制定在我國政策科學(xué)領(lǐng)域取得了一定的進(jìn)展，在醫(yī)藥、護(hù)理、衛(wèi)生、教育、偵查、科技、地理等很多領(lǐng)域都有了相關(guān)研究。數(shù)據(jù)領(lǐng)域也逐步開始了關(guān)于循證決策的研究，尤其是在現(xiàn)在發(fā)展的開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域，循證制定實(shí)現(xiàn)了開放數(shù)據(jù)政策制定過程的透明、準(zhǔn)確，提高政策制定內(nèi)容的科學(xué)民主，是政策制定過程與方法上的創(chuàng)新;提高開放數(shù)據(jù)政策的實(shí)踐意義，通過政策制定主體角色的變化促進(jìn)政策的高效性，有助于實(shí)現(xiàn)多方利益的均衡。

4 開放數(shù)據(jù)政策循證制定體系的構(gòu)建

開放數(shù)據(jù)政策的循證制定是傳統(tǒng)制定基礎(chǔ)上的彌補(bǔ)，是一種提高決策質(zhì)量的舉措，制定周期在傳統(tǒng)的議程設(shè)置、政策方案選擇、政策實(shí)施、政策評估4個(gè)階段中增加了兩個(gè)證據(jù)環(huán)節(jié)：在方案選擇前的證據(jù)選擇以及政策實(shí)施之后的證據(jù)收集。開放數(shù)據(jù)政策的循證制定體系涉及開放數(shù)據(jù)平臺、資源配置、公眾需求、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律支撐，任務(wù)類型、開放水平，參與機(jī)構(gòu)等的規(guī)劃與設(shè)置;包含政策的目的、主體、內(nèi)容3部分。

4.1 開放數(shù)據(jù)政策循證制定的主體及主體間關(guān)系

政策制定主體是指參與政策制定的全過程，對政策有直接或間接的決定作用的組織或個(gè)人[12]。政策制定主體具有引導(dǎo)公眾思想、規(guī)范社會成員行為、協(xié)調(diào)各方利益、配置社會資源、整合政策體系內(nèi)部的作用。開放數(shù)據(jù)政策循證制定過程同樣涉及到政策制定者、政策研究者、政策管理者和政策實(shí)施對象4個(gè)方面，只是這4個(gè)方面所扮演的中心角色隨之發(fā)生了變化[13]，如圖1所示。

傳統(tǒng)的政策制定是以政策制定者為核心，政策制定者包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨，政策實(shí)施對象幾乎不參與，而在循證的開放數(shù)據(jù)政策制定中，以政策研究者為核心。政策研究者作為證據(jù)的提供者，主要任務(wù)就是生產(chǎn)、收集、整理相關(guān)證據(jù)，將研究證據(jù)與來自政策實(shí)施對象的需求與反饋提供給政策管理者，最后經(jīng)過審核與評判交給證據(jù)的使用者，即政策制定者。其中政策研究者與政策管理者、政策實(shí)施對象之間證據(jù)的流通均為雙向，既作為證據(jù)提供方，又是證據(jù)的接收方。政策的制定周期有4個(gè)階段，包括議程設(shè)置、政策方案選擇、政策實(shí)施、政策評估。但是，在循證制定政策中，此原則主要體現(xiàn)在政策過程的議程設(shè)置、政策方案選擇、政策評估與調(diào)整3個(gè)環(huán)節(jié)[14]。

4.2 開放數(shù)據(jù)政策循證制定的目標(biāo)

決策科學(xué)化是我國政策制定的目標(biāo)，目標(biāo)的確立影響著政策方案的設(shè)計(jì)與選擇，循證制定的目標(biāo)就是結(jié)合不同政策環(huán)境，應(yīng)用最佳研究證據(jù)追求政策的高質(zhì)量、科學(xué)化。確定準(zhǔn)確的目標(biāo)有利于開放數(shù)據(jù)政策的制定，從而引導(dǎo)數(shù)據(jù)更高效的開放。開放數(shù)據(jù)政策強(qiáng)調(diào)不同的目標(biāo)，如歐洲委員會強(qiáng)調(diào)使用開放政府?dāng)?shù)據(jù)所帶來的直接和間接經(jīng)濟(jì)收益;奧巴馬政府則專注于增加政府透明度，提高公眾的參與和協(xié)作，提高政府服務(wù)質(zhì)量;我國的開放數(shù)據(jù)政策強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的利用與建設(shè)等。這些差異可能表明，開放數(shù)據(jù)政策以不同方式刺激開放數(shù)據(jù)的提供和使用，同時(shí)提供相互學(xué)習(xí)的機(jī)會，但很少注意建立系統(tǒng)和有組織的開放數(shù)據(jù)政策體系和提供開放數(shù)據(jù)策略的指南。這種舉措有助于開發(fā)新的開放數(shù)據(jù)政策和改進(jìn)現(xiàn)有的開放數(shù)據(jù)政策，如政務(wù)公開平臺的建設(shè)已經(jīng)普及到了縣市級，包含人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等門類的數(shù)據(jù)，對自然資源、日常工作各個(gè)方面的數(shù)據(jù)都進(jìn)行了開放。對政務(wù)開放平臺的工作進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)的量化測度、數(shù)據(jù)開放服務(wù)的定性描述，就可以作為開放數(shù)據(jù)政策循證制定目標(biāo)的支撐。因此，開放數(shù)據(jù)政策循證制定的目標(biāo)不僅有開放數(shù)據(jù)政策本身的目標(biāo)，還包含支持這種目標(biāo)的證據(jù)來源。循證制定還重點(diǎn)關(guān)注政策的影響，刺激開放數(shù)據(jù)的開發(fā)與使用，并考慮創(chuàng)建一種在日常工作流程中公布數(shù)據(jù)的文化的必要性。

4.3 開放數(shù)據(jù)政策循證制定體系的內(nèi)容

循證的開放數(shù)據(jù)政策制定是在穩(wěn)定的社會政治環(huán)境、開放數(shù)據(jù)文化中進(jìn)行的一種數(shù)據(jù)循環(huán)的制定方法與過程;是利益相關(guān)者、制定者、研究者、企業(yè)主多方參與為政策制定提供數(shù)據(jù)的方式。開放數(shù)據(jù)政策循證制定體系的內(nèi)容包含開放數(shù)據(jù)的開放標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)、影響價(jià)值三方面，如圖2所示。

開放標(biāo)準(zhǔn)具體指開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)以及政策特點(diǎn)，如開放數(shù)據(jù)政策的策略和原則、政策措施和手段、數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方式、開放數(shù)據(jù)的形式、數(shù)據(jù)開放的深度與廣度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與開放數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)規(guī)定，開放標(biāo)準(zhǔn)就是數(shù)據(jù)開放的方法方式與方向的規(guī)劃;評估指標(biāo)是便于證據(jù)的準(zhǔn)備、收集、選擇，其包含各個(gè)階段的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與處理、促進(jìn)數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)再利用的激勵(lì)、數(shù)據(jù)提供方與應(yīng)用方的關(guān)系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)的使用結(jié)果反饋與分析，開放數(shù)據(jù)政策的評估指標(biāo)指出了開放數(shù)據(jù)政策的驅(qū)動因素與數(shù)據(jù)的使用效果，這可以通過檢查開放數(shù)據(jù)策略的預(yù)期效果來達(dá)成;開放數(shù)據(jù)政策制定的影響價(jià)值要注意觀察開放數(shù)據(jù)政策實(shí)施后的影響反饋和價(jià)值判斷，包含數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)許可、開放數(shù)據(jù)的用法、開放數(shù)據(jù)的積極影響與消極影響等，開放數(shù)據(jù)政策是否創(chuàng)造公共價(jià)值以及解決了社會問題。

5 結(jié) 語

開放數(shù)據(jù)政策的制定方式影響著數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量、水平，涉及解決社會問題的過程，加快數(shù)據(jù)資源對社會機(jī)構(gòu)和個(gè)人開放的進(jìn)程，使得社會公眾能更好的開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有著很大的影響。開放數(shù)據(jù)政策的目的是為了在社會上產(chǎn)生這些影響，不僅開放的數(shù)據(jù)具有這些作用，制定的開放數(shù)據(jù)政策也是促進(jìn)這種影響的催化劑。開放數(shù)據(jù)政策的循證制定不僅僅關(guān)注書面文件所定義的意圖，而且也關(guān)注制定開放數(shù)據(jù)政策的過程及其實(shí)現(xiàn)方式來創(chuàng)造實(shí)際影響力。循證制定是建立在現(xiàn)有政策存在的問題與不足之上，更有事實(shí)依據(jù)，也是一種需求導(dǎo)向的制定方式。本文在當(dāng)前政策制定存在的問題及循證制定的優(yōu)勢上提出了開放數(shù)據(jù)政策循證制定的體系，以期對后續(xù)研究有所參考。

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[13]劉瑞，馬海群.基于證據(jù)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策制定研究[J].現(xiàn)代情報(bào)，2019，39（7）：128-132.

[14]李樂，周志忍.英國社會政策循證決策的理論與實(shí)踐：對中國的啟示[J].中國公共政策評論，2016，11（2）：117-118.

（責(zé)任編輯：郭沫含）