國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用實(shí)踐探析

李彥華 石吉金

摘 要：國(guó)有農(nóng)用地和未利用地是我國(guó)重要國(guó)有資產(chǎn)，是全國(guó)人民的寶貴財(cái)富?；诖?，研究總結(jié)我國(guó)東部某地級(jí)市國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用實(shí)踐做法，分析我國(guó)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地在制度、法規(guī)和實(shí)踐操作中存在的問(wèn)題，并從制定管理辦法、重構(gòu)收益分配機(jī)制、建立激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理等方面提出對(duì)策建議，以期對(duì)我國(guó)自然資源資產(chǎn)有償使用制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)有農(nóng)用地;國(guó)有未利用地;有償使用

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）20-0041-03

2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求“探索建立國(guó)有農(nóng)用地有償使用制度”。同年，原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地 有償使用范圍的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“規(guī)范推進(jìn)國(guó)有農(nóng)用地使用制度改革”的任務(wù)，其中對(duì)國(guó)有農(nóng)用地有償使用作了具體部署。

在國(guó)家統(tǒng)一安排下，全國(guó)各地對(duì)如何推進(jìn)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用做了大量實(shí)踐探索。我國(guó)東部地區(qū)某地級(jí)市的國(guó)有農(nóng)用地和未利用地資源豐富，約占本地國(guó)土總面積的36%。根據(jù)使用權(quán)管理主體不同，該市國(guó)有農(nóng)用地和未利用分為市屬和非市屬兩種，其中市屬土地主要由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、鹽場(chǎng)和自然保護(hù)區(qū)管委會(huì)管理，非市屬土地主要由油田管理局、軍事生產(chǎn)基地等機(jī)構(gòu)管理。近年來(lái)，該市積極摸索國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理，有效落實(shí)了國(guó)家相關(guān)改革要求，有利于促進(jìn)土地集約利用、維護(hù)所有者權(quán)益。

一、國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用的實(shí)踐做法

為做好國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用管理工作，該市出臺(tái)實(shí)施了系列規(guī)章制度，并對(duì)市屬和非市屬土地分類(lèi)開(kāi)展有償使用實(shí)踐探索，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）建立國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理制度

針對(duì)實(shí)踐中存在的國(guó)有土地租賃價(jià)格偏低且時(shí)間長(zhǎng)（多為10—30年）、收回補(bǔ)償成本高、多頭管理、秩序混亂等突出問(wèn)題，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，該市專(zhuān)門(mén)出臺(tái)實(shí)施了《國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用管理暫行辦法》等規(guī)定。法規(guī)規(guī)定，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的使用一般采取租賃方式，主要通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)價(jià)方式取得，租賃期限一般不超過(guò)5年。出租主體為該市縣級(jí)以上國(guó)土資源部門(mén)（其中市屬?lài)?guó)有農(nóng)場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)對(duì)外出租主體分別為農(nóng)場(chǎng)和自然保護(hù)區(qū)管理局），同時(shí)規(guī)定承租人不得擅自轉(zhuǎn)租使用權(quán)。

（二）積極探索“園區(qū)化”或“保護(hù)區(qū)化”管理方式

對(duì)市屬?lài)?guó)有農(nóng)用地和未利用地，該市根據(jù)不同管理主體分別采取各異的有償使用管理方式。第一種是對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理的市屬?lài)?guó)有農(nóng)用地和未利用地實(shí)行“園區(qū)化”管理。將原市屬農(nóng)場(chǎng)改為農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、原市屬畜禽良種場(chǎng)改為現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)，并在兩示范區(qū)分別設(shè)立管理委員會(huì)，以劃撥方式授予國(guó)有土地使用權(quán)，使其對(duì)土地享有占有、使用、收益等權(quán)利。其中，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會(huì)又成立了若干國(guó)有農(nóng)業(yè)公司，對(duì)區(qū)內(nèi)國(guó)有農(nóng)用地進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，并以簽訂租賃合同方式對(duì)外統(tǒng)一發(fā)包，約定不能擅自轉(zhuǎn)租或抵押，租金收益歸農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)?，F(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)管委會(huì)將區(qū)內(nèi)國(guó)有農(nóng)用地通過(guò)簽訂合同形式租給農(nóng)業(yè)公司，用于商品豬養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)觀光等農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，租賃期為20年。前10年價(jià)格為300元/畝年，后10年為450元/畝年;租賃期滿(mǎn)后可據(jù)法律規(guī)定再租10年，價(jià)格為600元/畝年，租賃收益歸現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)。對(duì)于兩示范區(qū)內(nèi)的國(guó)有未利用地，由市政府專(zhuān)門(mén)成立的市屬未利用地開(kāi)發(fā)利用公司負(fù)責(zé)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地，新增農(nóng)用地仍由原權(quán)屬示范區(qū)具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，未利用地實(shí)行無(wú)償使用。第二種是自然保護(hù)區(qū)管理的市屬?lài)?guó)有農(nóng)用地和未利用地，對(duì)其實(shí)行“保護(hù)區(qū)化”管理。為保護(hù)當(dāng)?shù)卦紳竦睾蜕锒鄻有?，該市建立了?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，明確區(qū)內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)依法劃撥給自然保護(hù)區(qū)管理局，主要用于生態(tài)保護(hù)，其中，農(nóng)用地30萬(wàn)畝，未利用地60萬(wàn)畝，均確權(quán)為國(guó)有土地使用權(quán)。

（三）構(gòu)建“回收”或“租賃”使用權(quán)的管理模式

對(duì)非市屬?lài)?guó)有農(nóng)用地和未利用地，如油田、軍事生產(chǎn)基地等以劃撥方式取得的國(guó)有農(nóng)用地和未利用地等，該市通過(guò)協(xié)商收回、租用等方式取得土地使用權(quán)后，再以出讓、轉(zhuǎn)租等方式用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或用于生態(tài)建設(shè)。第一，探索“收回+出讓”使用權(quán)管理模式。政府以均價(jià)1.4萬(wàn)—1.5萬(wàn)元/畝協(xié)商收回原屬油田管理的國(guó)有未利用地，用于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。目前，政府已通過(guò)掛牌方式出讓工業(yè)用地10宗，土地出讓金收入1.8億元。第二，探索“租賃+轉(zhuǎn)租”使用權(quán)管理模式。政府按8元/畝的年租賃費(fèi)租用軍用生產(chǎn)基地管理的國(guó)有土地，建立現(xiàn)代漁業(yè)示范區(qū)，并由政府有關(guān)部門(mén)以宗地劃分對(duì)外出租，租期為15—30年不等，平均價(jià)格約為40元/畝年，租金向市財(cái)政部門(mén)繳付。該市屬某區(qū)政府以240元/畝年的價(jià)格承租油田以劃撥方式取得的國(guó)有未利用地1 653畝，又以原價(jià)租給牧業(yè)公司，租賃期限為40年，政府實(shí)際承擔(dān)“中介”角色。第三，探索“租賃+生態(tài)”使用權(quán)管理模式。通過(guò)長(zhǎng)期租賃土地使用權(quán)，服務(wù)于生態(tài)建設(shè)。如：政府以100萬(wàn)元/年的項(xiàng)目使用費(fèi)租用某軍區(qū)綜合訓(xùn)練基地管理的1.2萬(wàn)畝國(guó)有林地使用權(quán)，實(shí)施景區(qū)旅游項(xiàng)目，用于生態(tài)保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)，目前無(wú)相關(guān)收益。

以上國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理實(shí)踐，有效保障了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，通過(guò)推動(dòng)國(guó)有農(nóng)用地有償使用，盤(pán)活了低效土地資源，提高了土地利用效率，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展，也拉動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，有利推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展;另一方面，通過(guò)探索國(guó)有未利用地有償使用，引導(dǎo)未利用地優(yōu)先用于重點(diǎn)工程建設(shè)、耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等，有效保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。此外，該市結(jié)合自身資源特點(diǎn)，建立了國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理制度體系，對(duì)健全完善我國(guó)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用管理相關(guān)法規(guī)及其配套政策提供重要參考價(jià)值。

二、國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用中存在問(wèn)題

近年來(lái)，包括該市在內(nèi)的全國(guó)各地均積極探索國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用，取得了大量有益經(jīng)驗(yàn)，但在制度法規(guī)和實(shí)踐操作中均存在一些問(wèn)題，制約了國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用進(jìn)程。

（一）國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用權(quán)的上位法不明確

《物權(quán)法》是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本法律之一，其涉及土地產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定，主要包括集體農(nóng)用地所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等物權(quán)結(jié)構(gòu)，但對(duì)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的物權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)管理未作詳細(xì)說(shuō)明。在實(shí)踐中，各地做法不一。例如，有的地方參照集體農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，對(duì)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)進(jìn)行管理[1];有的部分參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的模式進(jìn)行管理，如該市的做法為設(shè)立國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)。這些做法解決了實(shí)際問(wèn)題，但容易導(dǎo)致使用權(quán)權(quán)利人進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記或抵押融資時(shí)，面臨無(wú)法可依困境，可能影響土地合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（二）國(guó)家所有者權(quán)益未落實(shí)

《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。在該市管理實(shí)踐中，油田、軍事生產(chǎn)基地等管理主體以劃撥方式取得國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用權(quán)，實(shí)際卻成為土地所有權(quán)行使主體，享有土地所有權(quán)人具有的占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利。特別是土地收益目前全歸以上主體所有，國(guó)家作為法定所有者代表并未享有相應(yīng)收益，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)能不完整

從制度辦法和實(shí)踐做法中可知，該市國(guó)有農(nóng)用地和未利用地一般采取租賃方式，未經(jīng)市政府批準(zhǔn)的情況下不允許土地出讓或作價(jià)入股;同時(shí)規(guī)定，承租人不得擅自轉(zhuǎn)租或抵押擔(dān)保。這樣就限制了土地使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，不利于土地高效利用。因此，按照國(guó)有土地資源有償使用的要求，從產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整性上看，該市國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)能仍有進(jìn)一步拓展的空間。

（四）使用權(quán)讓后監(jiān)管亟待加強(qiáng)

該市國(guó)有農(nóng)用地和未利用地所有權(quán)具體行使主體眾多，特別是存在油田和軍事生產(chǎn)基地等特殊主體，加上現(xiàn)行法規(guī)未對(duì)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的收回、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作具體規(guī)定，當(dāng)?shù)卣鄙賹?duì)已出讓國(guó)有土地進(jìn)行有效監(jiān)管的手段，只能采取行政手段協(xié)商收回或租用土地使用權(quán)。

三、健全國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用制度的對(duì)策建議

按照“物權(quán)法定、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享、監(jiān)管有效”的思路，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理制度建設(shè)。

（一）推動(dòng)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)和國(guó)有未利用地使用權(quán)物權(quán)法定

利用民法典物權(quán)編編纂的契機(jī)，從符合物權(quán)法定原則之形式要件上，在法律層面明確國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)[2]和國(guó)有未利用地使用權(quán)，使與其相關(guān)管理實(shí)踐工作有法可依。對(duì)于國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，宜對(duì)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)依不同取得方式產(chǎn)生的具體類(lèi)型及其相應(yīng)權(quán)能進(jìn)行法制化構(gòu)造[3]，明確對(duì)無(wú)償劃撥、有償出讓、作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等不同方式取得的國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)和相應(yīng)權(quán)能，以及分別適用的不同資源管理行政法規(guī)。

（二）制定國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理辦法

針對(duì)實(shí)踐中國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用權(quán)權(quán)能不完整、流轉(zhuǎn)不暢等問(wèn)題，建議國(guó)家層面專(zhuān)門(mén)出臺(tái)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用管理辦法，豐富國(guó)有農(nóng)用地和未利用地使用權(quán)權(quán)能，允許使用權(quán)以出讓、出租和作價(jià)入股等多種形式取得，并在符合用途管制、有利于耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等前提下，賦予使用權(quán)人對(duì)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地出租、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保等權(quán)能。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)有未利用地是否有償開(kāi)發(fā)，但實(shí)踐中存在無(wú)償和有償“雙規(guī)”制的現(xiàn)狀，建議在辦法中明確規(guī)定國(guó)有未利用地實(shí)行有償開(kāi)發(fā)，以規(guī)范國(guó)有未利用地開(kāi)發(fā)，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。

（三）重構(gòu)國(guó)有農(nóng)用地和未利用地收益分配機(jī)制

國(guó)家作為國(guó)有土地所有者理應(yīng)享有相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地收益全民共享。建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)盡快完善國(guó)有農(nóng)用地和未利用地收益分配制度，建立兼顧國(guó)家、地方、實(shí)際占有主體（如農(nóng)場(chǎng)、國(guó)企等）的合理利益分配機(jī)制，明確以劃撥等無(wú)償取得土地的流轉(zhuǎn)收益分配比例，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。本著尊重歷史的原則，考慮到國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等土地占有主體在經(jīng)營(yíng)管理中的現(xiàn)實(shí)困難，短期內(nèi)（5—10年）可采取先征后返的方式，支持其做大做強(qiáng)，待時(shí)機(jī)成熟后再按比例分成收益。

（四）建立國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用激勵(lì)機(jī)制

該市積極摸索園區(qū)化、回購(gòu)等多種國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用方式，對(duì)盤(pán)活土地資源發(fā)揮了重要作用。但在此過(guò)程中，政府始終充當(dāng)主角或者中介，且手段較為單一，亟待健全配套激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)積極探索設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)主動(dòng)由政府收回、收購(gòu)、租賃土地的，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，給原土地使用權(quán)人一定獎(jiǎng)勵(lì)。還要完善金融支持政策，加大對(duì)原使用權(quán)人提供信貸、融資、債務(wù)處置等方面的支持力度，激發(fā)自主經(jīng)營(yíng)土地積極性，提高土地利用效率。

（五）強(qiáng)化國(guó)有農(nóng)用地和未利用地有償使用監(jiān)管

針對(duì)使用權(quán)讓后監(jiān)管難問(wèn)題，建議建立和健全監(jiān)管體系，明確和落實(shí)監(jiān)管主體[4]。國(guó)家層面應(yīng)加快完善國(guó)有農(nóng)用地和未利用地收回制度，明確土地收回情形、條件和流程，并制定配套土地收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范地方管理提供參考，促進(jìn)國(guó)有土地有償使用管理水平提升，推動(dòng)土地資源高效利用，助推美麗中國(guó)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?黃靖凱.國(guó)有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題研究——以金塔縣為例[D].西安：長(zhǎng)安大學(xué)，2018.

[2] ?李紅梅.推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考[J].中國(guó)農(nóng)墾，2019，（10）：33.

[3] ?高海.論農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的性質(zhì)與構(gòu)造[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2019，（2）：89-90.

[4] ?李閩，劉向敏，林燕華.建立自然景觀資源有償使用制度初探[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2019，（4）：33.