張曉鈴

曾經(jīng)有一位老同志問我，你們當(dāng)初是怎么規(guī)劃江蘇鐵路的，標(biāo)準(zhǔn)那么低，為什么不早點(diǎn)建設(shè)高鐵？我無言以對。類似的問題我在多個(gè)場合均有所聞，并在腦海中久久縈繞，不能釋懷。反復(fù)思考之后，遂依自己的親身經(jīng)歷和有關(guān)資料連綴成文，以回答社會各界對江蘇鐵路規(guī)劃的關(guān)注。

新中國成立以后，鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營均由鐵道部統(tǒng)一管理，地方政府只負(fù)責(zé)修建和管理地方鐵路。1992年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委、鐵道部《關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見》，1996年，鐵道部和國家計(jì)委發(fā)布了《合資鐵路管理辦法（試行）》，地方政府參與鐵路建設(shè)的積極性逐步提高。

在2003年之前，各地的鐵路建設(shè)要求都是以單個(gè)項(xiàng)目向國家有關(guān)部門報(bào)送項(xiàng)目建議。如江蘇境內(nèi)先后興建的沂淮鐵路、南京繞城鐵路、鎮(zhèn)大鐵路等地方鐵路，以及寧揚(yáng)鐵路、新長鐵路等，都是按這個(gè)程序操作。雖然江蘇省在“九五”“十五”計(jì)劃中都有鐵路建設(shè)的內(nèi)容，但都是適應(yīng)國家鐵路建設(shè)計(jì)劃而定，比如“十五”計(jì)劃中的鐵路項(xiàng)目除了國家鐵路項(xiàng)目外，只有與鐵道部合資建設(shè)的新長鐵路、寧啟鐵路，還有鎮(zhèn)江至南翔、南京至宜興兩條地方鐵路。

2003年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出了“加快發(fā)展鐵路、城際軌道交通”的要求。2004年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委發(fā)布了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，這是新中國第一個(gè)鐵路行業(yè)性總體規(guī)劃，對于全國鐵路發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，最大的亮點(diǎn)是提出了建設(shè)“四縱四橫”客運(yùn)鐵路網(wǎng)的構(gòu)想。這個(gè)規(guī)劃中涉及江蘇的項(xiàng)目很少，只有北京至上海、徐州至蘭州、南京至成都等三條客運(yùn)專線，還有既有京滬鐵路電氣化改造項(xiàng)目，總里程只有400多公里。

2005年，國務(wù)院還批準(zhǔn)了《長江三角洲城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃了長江三角洲地區(qū)16市以上海為中心，滬寧、滬杭（甬）為兩翼的城際軌道交通主構(gòu)架，其中江蘇境內(nèi)有南京-上海、常州-江陰-常熟-蘇州、蘇州-嘉興等3條線路，總里程約440公里。

國家的這兩個(gè)鐵路規(guī)劃表明了加快鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略方向，給全國人民以極大的鼓舞，但也表明，此后新建的鐵路項(xiàng)目必須先進(jìn)入規(guī)劃。就江蘇而言，列入這兩個(gè)規(guī)劃的新建鐵路項(xiàng)目實(shí)在是太少了一點(diǎn)，僅有800多公里，在全國規(guī)劃新增鐵路營業(yè)里程中僅占3%左右，在全國規(guī)劃鐵路總里程10萬公里中江蘇僅占2%左右，這與江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省的地位極不相稱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足江蘇經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。

從2003年起，江蘇省委省政府與鐵道部多次會商江蘇鐵路建設(shè)工作，呼應(yīng)鐵道部加快合資鐵路建設(shè)的要求，明確了雙方合作的方式、出資比例、工作制度等內(nèi)容，形成了部省全面合作推進(jìn)鐵路建設(shè)的新局面。省領(lǐng)導(dǎo)要求省鐵路辦積極與國家有關(guān)部門對接，爭取更多的新建鐵路項(xiàng)目，并加強(qiáng)江蘇鐵路規(guī)劃的編制。

根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，江蘇省鐵路辦公室組織編制了《江蘇省“十一五”至2020年鐵路建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《江蘇鐵路規(guī)劃2005》），這是江蘇鐵路的第一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，基本思路是在已經(jīng)列入國家規(guī)劃項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，再增加一批新建項(xiàng)目，原則上把可能的線路都提出來。經(jīng)廣泛征求意見并反復(fù)修改后，2006年初經(jīng)省發(fā)展與改革委員會組織審查通過了《江蘇鐵路規(guī)劃2005》，之后又根據(jù)部省領(lǐng)導(dǎo)的會商結(jié)果陸續(xù)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

《江蘇鐵路規(guī)劃2005》提出：“十一五”至2020年期間，江蘇鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想是：擴(kuò)大運(yùn)能，完善網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新體制，領(lǐng)先全國。擴(kuò)大運(yùn)能：加快鐵路和城際軌道交通的建設(shè)，同時(shí)對現(xiàn)有鐵路進(jìn)行擴(kuò)能改造，使鐵路運(yùn)輸由限制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。完善網(wǎng)絡(luò)：圍繞鐵路主骨架，大力發(fā)展鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以高速鐵路、電化鐵路、城際鐵路為主干，以普速鐵路為重要分支，發(fā)展各類支線、專用線，形成具有三條超億噸能力的對外通道、六個(gè)過江通道、鐵路類型完善、服務(wù)功能齊全的“三縱六橫”鐵路網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)中心城市之間均有鐵路通達(dá)，重要港口均有鐵路通達(dá)，重點(diǎn)企業(yè)都有鐵路專用線。創(chuàng)新體制：在鐵路領(lǐng)導(dǎo)體制、投資體制、建設(shè)體制和管理體制等方面進(jìn)行積極的改革和創(chuàng)新。領(lǐng)先全國：爭取在路網(wǎng)的設(shè)施水平、運(yùn)輸能力、路網(wǎng)規(guī)模等方面在全國處于領(lǐng)先地位。

《江蘇鐵路規(guī)劃2005》提出的建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，實(shí)現(xiàn)3個(gè)突破（電氣化鐵路、城際鐵路、高速鐵路）;建設(shè)形成3條具有超億噸運(yùn)能的對外通道（滬漢蓉、京滬、隴海鐵路）;新建12條鐵路;建設(shè)完善2個(gè)國家級鐵路客貨運(yùn)樞紐（南京、徐州）;形成類型完善、功能齊全、技術(shù)先進(jìn)、干線成網(wǎng)、方便快捷的“三縱六橫”的鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)。規(guī)劃新建鐵路里程（含南京樞紐）1795公里，既有線改造597公里，基本完成國鐵既有線電氣化改造。

應(yīng)當(dāng)說，這是一個(gè)大膽的規(guī)劃，僅從投資來說，“十一五”是“十五”的近10倍，這引起了多方面的爭議甚至是非議。比如，2006年省鐵路辦并入省交通廳后，我曾向廳黨組專門匯報(bào)過鐵路規(guī)劃情況，有個(gè)別同志明確表示反對，認(rèn)為江蘇不需要修鐵路。但這個(gè)規(guī)劃得到很多人的支持，特別是各市縣的同志大力支持，省發(fā)改委多次指導(dǎo)我們修改完善，省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)都專門聽取匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)更是多次聽取匯報(bào)，提出指導(dǎo)意見，使這個(gè)規(guī)劃得以提高完善。從全國鐵路的發(fā)展形勢和江蘇對鐵路的需求來看，我們堅(jiān)信這樣規(guī)劃是非常必要的。

接下來就是與鐵道部和國家發(fā)改委的對接工作，省發(fā)改委、省鐵路辦與市縣的同志共同努力，新增項(xiàng)目逐一說明依據(jù)，爭取國家有關(guān)部門的理解和支持，同時(shí)根據(jù)國家鐵路發(fā)展的新形勢進(jìn)行調(diào)整，有些意見不一致的項(xiàng)目通過部省領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商會議研究確定。從2004年起，省政府與鐵道部連續(xù)簽訂了6個(gè)會議紀(jì)要，還有一些專項(xiàng)會議紀(jì)要，對原規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和完善：一是增加新的項(xiàng)目，如海（安）洋（口）鐵路、南京至蕪湖城際鐵路延伸至安慶;二是調(diào)整建設(shè)時(shí)序，如寧杭鐵路原規(guī)劃是普通鐵路，后調(diào)整為高速鐵路，原規(guī)劃在2020年前開工建設(shè)，調(diào)整為2008年開工建設(shè)等。這些調(diào)整都進(jìn)入了國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》。

2008年之后，隨著多條鐵路開工建設(shè)，市縣政府修建鐵路的呼聲日益強(qiáng)烈，通過部省會商，陸續(xù)又進(jìn)行了一些調(diào)整，線路方面增加了徐州至連云港客運(yùn)專線、徐州經(jīng)宿遷淮安至鹽城鐵路等，調(diào)整了連云港至淮安鐵路的走向;在線路標(biāo)準(zhǔn)方面將原規(guī)劃的普速鐵路都提高到時(shí)速250公里或200公里以上。到2010年，規(guī)劃線路里程比2008年又增加了500公里左右，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)全面提升。

2007至2008年，省鐵路辦委托鐵道第五勘察設(shè)計(jì)院和江蘇省交通科學(xué)研究院共同研究編制了《江蘇省鐵路支線、專用線中長期規(guī)劃》，研究年度初期為2010年，近期為2015年，遠(yuǎn)期為2020年。該規(guī)劃是對全省干線鐵路建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃的補(bǔ)充和完善，對城市的發(fā)展規(guī)劃也具有積極作用。規(guī)劃編制完成后，經(jīng)江蘇省交通運(yùn)輸廳審核通過，發(fā)各市政府作為建設(shè)依據(jù)。規(guī)劃至2020年，江蘇省各市共計(jì)新（改）建106條專用線及支線，其中專用線102條，支線4條，總長度約為1387.6公里，總投資約為341億元，預(yù)測完成到發(fā)貨運(yùn)量約為2.71億噸。

也是在2005年前后，江蘇省建設(shè)廳組織編制了《江蘇省沿江城市群城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，在國家《長江三角洲城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了加密，豐富了規(guī)劃內(nèi)容，后經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)。這個(gè)規(guī)劃對《江蘇鐵路規(guī)劃2005》是一個(gè)重要的補(bǔ)充完善，后來的許多新建城際項(xiàng)目源自這個(gè)規(guī)劃。

在全省上下的共同努力下，到2010年全省已經(jīng)開工建設(shè)鐵路9條，處于項(xiàng)目審批階段的有多條鐵路，“十一五”期間鐵路投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超額完成了計(jì)劃，特別是滬寧城際鐵路于2010年建成、京滬高速鐵路于2011年中建成，極大地提振了鐵路建設(shè)的士氣，也展示了高速鐵路建設(shè)的美好前景，引導(dǎo)全省鐵路建設(shè)向深度和廣度進(jìn)一步發(fā)展。在鐵路“十一五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，相繼編制了“十二五”“十三五”規(guī)劃，使全省鐵路建設(shè)形成了一個(gè)高潮。《江蘇鐵路規(guī)劃2005》中的項(xiàng)目到2020年已經(jīng)大部分建成，只有一二個(gè)正在建設(shè)中。我作為編制《江蘇鐵路規(guī)劃2005》的直接組織者對此倍感欣慰。

當(dāng)然，以今天的眼光來看，《江蘇鐵路規(guī)劃2005》確實(shí)有一些不足之處，也有一些遺憾，主要是當(dāng)年中國鐵路建設(shè)總體上還處于較低水平階段，高鐵建設(shè)還沒有開始，城際鐵路也還只是醞釀之中，更談不上各種軌道交通網(wǎng)絡(luò)的配套完善，還由于鐵路體制改革剛剛起步，我們的認(rèn)識水平必然受限于當(dāng)時(shí)的條件。但歷史就是這樣一步一步地發(fā)展的，《江蘇鐵路規(guī)劃2005》畢竟是江蘇省第一個(gè)完整獨(dú)立的鐵路規(guī)劃，并為之后的規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。

最后還有兩個(gè)具體問題需要說明一下：

一是新建線路標(biāo)準(zhǔn)問題。有人問為什么不多規(guī)劃高速鐵路。實(shí)際上，在2004年的時(shí)候，京滬高速鐵路還只是在研究中，并且建設(shè)方案還存在重大爭議，也就是輪軌與磁懸浮之爭，全國的鐵路都還是時(shí)速120公里的標(biāo)準(zhǔn)，直到2007年才有少數(shù)線路時(shí)速提高到200公里。2008年京津城際鐵路建成后，高速鐵路才進(jìn)入人們的視野，相應(yīng)的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)等仍經(jīng)歷了一個(gè)完善提高的過程;在此之前，國家有關(guān)部門對高速鐵路一直持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中也只是提客運(yùn)專線，而并沒有高速鐵路，2008年之后高速鐵路建設(shè)才逐步升溫，而且質(zhì)疑不斷。在這種情況下，我們當(dāng)然不可能提出高速鐵路的規(guī)劃，當(dāng)時(shí)都是按照最高時(shí)速120公里進(jìn)行規(guī)劃。好在后來進(jìn)行了大幅度調(diào)整，江蘇新建鐵路大多是高速（時(shí)速250公里以上）或準(zhǔn)高速鐵路（時(shí)速200公里左右），雖然因?yàn)轫?xiàng)目形成時(shí)間不同，有些相連的項(xiàng)目之間標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，但并不影響互通互連。其實(shí)鐵路也不必都建成高鐵，就像人身上的血管有粗有細(xì)一樣，鐵路網(wǎng)絡(luò)也應(yīng)當(dāng)由多層次線路組成，長途干線當(dāng)然要建高鐵，但距離相對較近的城市之間就不必建高鐵，建了反而不科學(xué)不經(jīng)濟(jì)。國家有關(guān)部門對鐵路的分類標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在已經(jīng)很明確，既有高鐵，也有城際鐵路、普速鐵路，還有郊區(qū)鐵路等，這是非?？茖W(xué)合理的安排。就江蘇而言，省內(nèi)各城市之間的距離都不太遠(yuǎn)，省會南京到各省轄市的最遠(yuǎn)距離也只有300公里左右，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)再高也難以真正發(fā)揮作用，因?yàn)橥５枚嗔?，高速也成了普速，而如果停得少，那建鐵路的目的反而達(dá)不到。因此合理安排路網(wǎng)結(jié)構(gòu)非常重要，而不是高鐵越多越好，要知道高鐵的建設(shè)成本和運(yùn)營成本很高。

二是蘇北鐵路問題。有人說，鐵路建設(shè)蘇北落后了，規(guī)劃對蘇北考慮不夠。蘇北鐵路落后這是事實(shí)，1998年之前蘇北腹地沒有一條鐵路，人們戲稱為“地?zé)o寸鐵”，新長鐵路和寧啟鐵路建設(shè)后，蘇北腹地有了鐵路，但過江是個(gè)大問題，新長鐵路采用輪渡過江，效果很不理想，至今仍未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此我們在編制《江蘇鐵路規(guī)劃2005》時(shí)，特別注意過江通道問題，并將南通至上海鐵路作為重中之重，同時(shí)規(guī)劃了連鹽鐵路、宿淮鐵路、連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路等項(xiàng)目（后來又增加了徐宿淮鹽、連徐高速等），既考慮解決蘇北各市的通達(dá)問題，也考慮了鐵路過江問題。五峰山通道原規(guī)劃是建公路過江大橋，2007年就準(zhǔn)備開工建設(shè)，在我們的建議下，省交通廳推遲了建設(shè)計(jì)劃，形成了現(xiàn)在的公鐵兩用的五峰山大橋。當(dāng)然，由于基礎(chǔ)工作落后等原因，蘇北鐵路項(xiàng)目推進(jìn)速度不夠理想，但要知道，蘇南的鐵路項(xiàng)目大多在國家規(guī)劃中，蘇北鐵路從無到有是一個(gè)十分艱難的爭取過程。好在現(xiàn)在全省鐵路建設(shè)已經(jīng)形成了全新格局，蘇北鐵路已經(jīng)縱橫成網(wǎng)，今年滬通鐵路和連鎮(zhèn)鐵路即將建成通車，大江南北鐵路連成一體即將成為現(xiàn)實(shí)，多年的夢想終于可以實(shí)現(xiàn)了。

（責(zé)任編輯：巫勇）