曹宗平，熊夢(mèng)婷

(1.華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.華南師范大學(xué) 高質(zhì)量發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510006)

一、文獻(xiàn)綜述

多年以來(lái)，學(xué)者們一直關(guān)注廣東區(qū)域差距問(wèn)題，對(duì)不同時(shí)期廣東區(qū)域差距的表征、引致的原因以及縮差的舉措等主題展開(kāi)持續(xù)探討。羅浩從全省總體上差距、區(qū)域間差距和區(qū)域內(nèi)差距三個(gè)角度考察了廣東經(jīng)濟(jì)差距的變動(dòng)情形后指出，改革開(kāi)放以來(lái)，廣東總體差距變化較小，其他兩類差距則明顯擴(kuò)大，呈現(xiàn)出貧者愈貧、富者愈富的“馬太效應(yīng)”。[1]陳淳、肖玲把導(dǎo)致珠三角與粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的原因歸結(jié)為自然條件、經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)和基礎(chǔ)設(shè)施等五個(gè)方面的差異，并總結(jié)出促進(jìn)廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策。[2]陳來(lái)卿認(rèn)為，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、開(kāi)放政策時(shí)序等方面的不同最終形成了由珠三角向粵東西北地區(qū)遞減的區(qū)域差異格局，并強(qiáng)調(diào)在全球化背景下廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量已經(jīng)發(fā)生了變化，其區(qū)域調(diào)控政策亦亟待調(diào)整。[3]周運(yùn)源、楊洲提出，改革開(kāi)放后廣東維系了三十年的高速發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極度不平衡；如何縮小區(qū)域差距不僅影響廣東經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而且也是廣東率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化必須解決的重大問(wèn)題。[4]陳恩、李道慶認(rèn)為，外商直接投資區(qū)域分布失衡是造成廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距擴(kuò)大的重要原因，實(shí)現(xiàn)外商投資在全省的均衡布局和優(yōu)化發(fā)展，才是有效解決廣東區(qū)域發(fā)展和收入差距的根本之策。[5]

鐘和研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年來(lái)珠三角與粵東西北之間的相對(duì)差距適度縮小，但受地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史文化、體制機(jī)制等多重因素的影響，廣東區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題依然相當(dāng)突出。[6]王少劍、方創(chuàng)等通過(guò)模型分析揭示，改革開(kāi)放以來(lái)廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體差異呈增大趨勢(shì)，并表現(xiàn)出一定程度的波動(dòng)性，其最主要影響因素包括市場(chǎng)化、全球化、投資水平和簡(jiǎn)政放權(quán)。[7]安虎森、張古比較了廣東、江蘇和山東三個(gè)發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部發(fā)展差距，重點(diǎn)測(cè)算了1996—2013年間三省的基尼系數(shù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)廣東不僅基尼系數(shù)最高，且下降的時(shí)滯最長(zhǎng)，說(shuō)明廣東區(qū)域差距最明顯，且縮差工作相對(duì)滯后。[8]段亞琳利用2000—2012年相關(guān)數(shù)據(jù)構(gòu)建了空間計(jì)量模型對(duì)廣東區(qū)域差距展開(kāi)探究，結(jié)果顯示，珠三角與粵東西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平存在明顯差異，但差距擴(kuò)大的速度有所減緩。[9]曾燦、張司飛等提出，1994—2016年間廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距演變軌跡呈現(xiàn)較為顯著的倒“U”型結(jié)構(gòu)，廣東縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的重點(diǎn)在于加快粵東西北地區(qū)的發(fā)展速度。[10]

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，多年來(lái)盡管學(xué)者們研究廣東區(qū)域差距的成果較為豐富，但是從發(fā)達(dá)省份比較視角展開(kāi)剖析的則比較鮮見(jiàn)，而且側(cè)重于蘇粵魯三省基尼系數(shù)的大小及走勢(shì)比較，其他方面的對(duì)比分析則很少涉及。因此，倘若選擇某一個(gè)在縮小區(qū)域差距方面做得較為出色的發(fā)達(dá)省份與廣東進(jìn)行比較，那么無(wú)疑將有助于挖掘廣東縮差工作長(zhǎng)期滯后的深層次原因，并能從參照省份縮差實(shí)踐中獲得更多啟迪，以便推動(dòng)廣東縮差工作高質(zhì)量發(fā)展。

二、進(jìn)一步探討縮小廣東區(qū)域差距的必要性

廣東區(qū)域分化過(guò)大問(wèn)題早已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)視野。2010年3月時(shí)任廣東省委書(shū)記汪洋同志針對(duì)當(dāng)時(shí)廣東懸殊的區(qū)域差距曾說(shuō)過(guò)：“到現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段，全國(guó)最窮的地方還在廣東，這是廣東之恥，是先富地區(qū)之恥”。2018年10月習(xí)近平總書(shū)記考察廣東時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“要下功夫解決廣東城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，力度要更大一些，措施要更精準(zhǔn)一些，久久為功，把短板變成‘潛力板’；要發(fā)揮粵東西北的長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，不斷拓展廣東發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展后勁”。不言而喻，這是對(duì)廣東未來(lái)發(fā)展的殷切期許，更是對(duì)廣東縮差工作提出的更高要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，廣東和江蘇充分利用各自的比較優(yōu)勢(shì)，逐步發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一。2019年，從地區(qū)生產(chǎn)總值(以下簡(jiǎn)稱GDP)、一般公共預(yù)算收入、外貿(mào)規(guī)模、城鎮(zhèn)化率等多項(xiàng)總量指標(biāo)及其增速上看，廣東都要明顯優(yōu)于江蘇(見(jiàn)表1)。不過(guò)，從各項(xiàng)指標(biāo)的人均量尤其從省內(nèi)不同區(qū)域間的差距上看，江蘇的成績(jī)則更為突出。

表1 2019年廣東省與江蘇省某些典型總量指標(biāo)比較

從行政區(qū)劃上考察，廣東擁有全國(guó)最多的地級(jí)市及以上行政單元，包括廣州和深圳2個(gè)副省級(jí)城市和19個(gè)地級(jí)市，習(xí)慣上劃分為珠三角、粵東、粵西和粵北四大板塊。江蘇下轄的地級(jí)市及以上行政單元?jiǎng)t相對(duì)較少，包括南京1個(gè)副省級(jí)城市和12個(gè)地級(jí)市，一般分屬蘇南、蘇中和蘇北三大板塊(見(jiàn)表2)。

表2 廣東省、江蘇省區(qū)域板塊構(gòu)成情況

省份板塊地級(jí)市數(shù)量(單位:個(gè))地級(jí)市名稱江蘇省蘇北5徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城廣東省珠三角地區(qū)9廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門、肇慶、惠州粵東4汕頭、潮州、揭陽(yáng)、汕尾粵西3湛江、茂名、陽(yáng)江粵北5韶關(guān)、清遠(yuǎn)、云浮、梅州、河源

改革開(kāi)放以來(lái)，廣東和江蘇選擇了兩條不一樣的發(fā)展路徑，都取得了驕人成就，經(jīng)濟(jì)總量長(zhǎng)期排名全國(guó)第一、第二位。廣東占得先行先試的政策先機(jī)，立足于求真務(wù)實(shí)的踏實(shí)品質(zhì)和敢為人先的拼搏精神，充分利用毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和底蘊(yùn)豐富的商業(yè)文化優(yōu)勢(shì)，逐步形成了以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的市場(chǎng)主體，相對(duì)更偏重社會(huì)資本和民間投資，尊重市場(chǎng)自發(fā)秩序，倡導(dǎo)服務(wù)型政府，“深圳模式”“順德模式”便應(yīng)運(yùn)而生，專業(yè)鎮(zhèn)特色的塊狀經(jīng)濟(jì)快速崛起，最終成就了廣東在GDP方面連續(xù)31年位列各省市區(qū)之首的佳績(jī)。然而，由于過(guò)于關(guān)注市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，一定程度上忽視了在減貧縮差方面普遍存在的“市場(chǎng)失靈”以及政府調(diào)控的經(jīng)常性滯后，加之各地資源稟賦的先天差異，廣東在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域差距問(wèn)題日趨嚴(yán)重。多年來(lái)，盡管廣東省歷屆領(lǐng)導(dǎo)均對(duì)此給予高度重視，各級(jí)政府亦傾注大量精力，但是珠三角與粵東西北地區(qū)的差距只是在2009—2015年間曾出現(xiàn)過(guò)短暫的縮小態(tài)勢(shì)，自2016年開(kāi)始區(qū)域差距再次擴(kuò)大，而且擴(kuò)大的幅度較之以前更甚。近些年珠三角GDP占全省的比重基本上都維持在80%左右，粵東西北地區(qū)面積超過(guò)70%，GDP占比卻不足20%。顯然，廣東區(qū)域差距問(wèn)題十分突出。

江蘇在歷次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，始終抓住縮差工作不放松，并持續(xù)完善各種配套舉措，最終形成了蘇南、蘇中和蘇北三大板塊相對(duì)均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)圖景。第一次轉(zhuǎn)型是20世紀(jì)80年代，以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)大省到工業(yè)大省的轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型中形成了享譽(yù)全國(guó)的“蘇南模式”，伴隨蘇南地區(qū)快速崛起，蘇北地區(qū)的落后局面日漸凸顯。針對(duì)此情形，果斷提出“積極提高蘇南、加快發(fā)展蘇北”的方針，著手解決南北差距問(wèn)題。第二次轉(zhuǎn)型是20世紀(jì)90年代，以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了局部放開(kāi)到全局開(kāi)放的轉(zhuǎn)型。通過(guò)這次轉(zhuǎn)型，蘇南地區(qū)涌現(xiàn)出“昆山模式”和“張家港模式”。在此階段，面對(duì)省內(nèi)南北差距有可能拉大的隱憂，迅速啟動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始向蘇中、蘇北地區(qū)傾注更多資源和政策支持，逐步形成“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的新格局。第三次轉(zhuǎn)型始于2011年，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的轉(zhuǎn)型。[11]在這次轉(zhuǎn)型中，蘇南、蘇中和蘇北三大區(qū)域發(fā)展都更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)更高層次的全面統(tǒng)籌，加快實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略(即揚(yáng)子江城市群、江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶和徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū))，重塑江蘇區(qū)域發(fā)展版圖，推動(dòng)區(qū)域間互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)總量占比上，近些年蘇南GDP占全省的比重始終沒(méi)有超過(guò)60%，且蘇中和蘇北占比呈逐年增長(zhǎng)之勢(shì)。在發(fā)展速度上，自2004年起扭轉(zhuǎn)為“北快南慢”發(fā)展態(tài)勢(shì)，蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)增速明顯快于蘇南地區(qū)。2013—2016年間更為突出，期間蘇南、蘇中和蘇北GDP年均增速分別為8.8%、10.5%和10.3%，蘇中和蘇北發(fā)展相對(duì)更快。[12]在人均GDP上，自2006年以來(lái)三大區(qū)域差距不斷縮小，截止2018年底，蘇南、蘇中和蘇北人均GDP之比縮小為2.3∶1.6∶1。顯然，江蘇省域內(nèi)三大區(qū)域適度均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)較為明顯。

毋庸置疑，廣東在縮小區(qū)域差距方面做了大量工作，在不同領(lǐng)域也取得了一定進(jìn)展，但總體來(lái)看，成績(jī)?nèi)匀徊槐M人意。[13]江蘇作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)氖》?，在縮小區(qū)域差距方面的表現(xiàn)則更為優(yōu)異。對(duì)標(biāo)江蘇多年的縮差舉措，廣東不僅要充分吸納相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，矯正既往縮差策略上的偏差，廓清未來(lái)的縮差思路，還要準(zhǔn)確定位自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，保持定力，一以貫之，更要發(fā)揮好有為政府與有效市場(chǎng)的雙重作用，加快縮差工作進(jìn)度。

三、廣東與江蘇之間區(qū)域差距的具體刻畫(huà)

2019年，廣東GDP達(dá)10.77萬(wàn)億元，連續(xù)31年位居全國(guó)第一。江蘇GDP為9.96萬(wàn)億元，繼續(xù)屈居全國(guó)第二。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的兩個(gè)省份，自2012年開(kāi)始，隨著兩地GDP差距不斷縮小，人們就開(kāi)始揣度所謂“粵蘇爭(zhēng)霸”中哪一方終能獲勝。2015年兩省差距一度縮小至0.26萬(wàn)億元，自2016年開(kāi)始兩地差距又逐步拉大，2016—2019年二者間GDP差額分別為0.34萬(wàn)億元、0.40萬(wàn)億元、0.47萬(wàn)億元和0.80萬(wàn)億元。從經(jīng)濟(jì)總量上看，廣東的確處在領(lǐng)先位置，江蘇短期內(nèi)似乎也很難超越。然而，如果從人均值、高等教育分布、區(qū)域城鎮(zhèn)化水平等指標(biāo)上考察，廣東四大板塊間差距之大令人愕然。

(一)重要指標(biāo)人均量上的差距

因?yàn)榻K人口基數(shù)比廣東少了3000多萬(wàn)，所以許多核心統(tǒng)計(jì)指標(biāo)在人均量和區(qū)域分布上，江蘇明顯優(yōu)于廣東。限于篇幅，這里僅選擇人均GDP和人均可支配收入兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行比較，由此便可以大致窺探二者間的顯著差距。(1)人均GDP。2019年，江蘇、廣東兩省的人均GDP分別為11.72萬(wàn)元和9.49萬(wàn)元，前者超過(guò)后者將近1/4。另外，江蘇只有2個(gè)地級(jí)市人均GDP低于全國(guó)均值，占比為15.38%，廣東則有14個(gè)地級(jí)市人均GDP低于全國(guó)均值，占比高達(dá)66.67%，優(yōu)劣之分一目了然。(2)人均可支配收入。2019年，江蘇人均可支配收入達(dá)4.14萬(wàn)元，比上年名義增長(zhǎng)8.7%，實(shí)際增長(zhǎng)5.4%，人均量和增速上都遠(yuǎn)高于全國(guó)水平；廣東人均可支配收入3.90萬(wàn)元，比上年名義增長(zhǎng)8.9%，實(shí)際增長(zhǎng)5.3%，不僅人均量上不及江蘇，實(shí)際增速上也略慢于江蘇，而且實(shí)際增速比全國(guó)水平低0.5%。還有，江蘇的蘇南和蘇中的全部地級(jí)市和蘇北的徐州市、淮安市和鹽城市共計(jì)11個(gè)地級(jí)市人均可支配收入都超過(guò)全國(guó)均值，這些地級(jí)市散布在全省三大區(qū)域；廣東只有7個(gè)地級(jí)市人均可支配收入超過(guò)全國(guó)均值，且全部集中在珠三角地區(qū)，亦即粵東西北三大板塊的所有地級(jí)市和隸屬于珠三角的肇慶市共計(jì)14個(gè)地級(jí)市人均可支配收入都低于全國(guó)均值?？梢?jiàn)，蘇粵兩省內(nèi)部人均可支配收入的區(qū)域差距十分明顯。

(二)交通設(shè)施上的差距

截止2019年底江蘇高速公路總里程約4688公里，在全國(guó)的排位雖然僅處在中游水平，但其高速公路密度排名全國(guó)第一。近些年不斷加大蘇中、蘇北交通設(shè)施建設(shè)投資，省內(nèi)三大區(qū)域高速公路的分布相對(duì)均衡。其實(shí)，早在2006年江蘇省政府就頒布了《江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，依據(jù)該《規(guī)劃》，全省公路交通在運(yùn)行時(shí)間上將實(shí)現(xiàn)行車時(shí)間的“30—4321”目標(biāo)，即全省所有縣級(jí)及以上城市、重要機(jī)場(chǎng)、港口以及人口達(dá)10萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)均可在30分鐘內(nèi)進(jìn)入高速公路網(wǎng)；通過(guò)高速公路網(wǎng)，省外任意方向過(guò)境江蘇不超過(guò)4小時(shí)，省內(nèi)任意兩個(gè)縣市間4小時(shí)到達(dá)，南京與省轄市、長(zhǎng)三角主要城市間3小時(shí)到達(dá)，江蘇三大都市圈內(nèi)任意兩個(gè)規(guī)劃節(jié)點(diǎn)間2小時(shí)到達(dá)，任意兩個(gè)隔江相望的縣市間1小時(shí)到達(dá)。隨著相關(guān)目標(biāo)的有序落實(shí)，江蘇高速公路的通勤時(shí)間大幅縮減，交通成本顯著降低。目前，江蘇境內(nèi)長(zhǎng)江沿岸已經(jīng)架起了9座公路橋、1座鐵路橋和1座公鐵兩用橋，每座沿江城市都擁有了自己的跨江大橋，南京長(zhǎng)江隧道已于2010年5月全線通車。同時(shí)，城際軌道網(wǎng)正將江蘇牢牢嵌入長(zhǎng)三角城市群。另外，江蘇東臨黃海、東海，優(yōu)良港口遍布，擁有長(zhǎng)江、淮河、太湖、沂沭泗四大水系，京杭運(yùn)河貫穿全境，內(nèi)河航運(yùn)也十分發(fā)達(dá)。此外，江蘇設(shè)有各類機(jī)場(chǎng)23個(gè)，航空密度居全國(guó)之冠。正是四通八達(dá)的高速公路網(wǎng)、星羅棋布的跨江大橋、鱗次櫛比的高速鐵路干線以及優(yōu)越便利的水路和航空運(yùn)輸，為江蘇實(shí)現(xiàn)三大板塊聯(lián)動(dòng)、南北協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了好條件，提供了新機(jī)遇。

雖然較之于絕大部分省區(qū)而言，廣東的交通條件已經(jīng)相當(dāng)完備，但是依然存在不容忽視的缺陷。截止2019年底全省高速公路總里程約9495公里，居全國(guó)第一，但主要集中在珠三角地區(qū)，地理區(qū)位相對(duì)偏僻的粵東西北地區(qū)一直推遲至2015年底才最終實(shí)現(xiàn)高速公路“縣縣通”的目標(biāo)。更為不可思議的是，擁有近300萬(wàn)戶籍人口的粵西地級(jí)市——陽(yáng)江市竟然拖到2018年7月才正式開(kāi)通首列火車(高鐵)。其實(shí)，廣東令人頭疼的交通障礙遠(yuǎn)不止此，貫通省際間高速公路的“最后一公里”問(wèn)題就曾長(zhǎng)期困擾著廣東與臨省交界偏遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展。多年以來(lái)，廣東與福建、江西、湖南和廣西等周邊省區(qū)多條跨省高速公路廣東境內(nèi)的“斷頭路”遲遲未能竣工，最終延遲至2018年底才勉強(qiáng)全部通車。久拖未決的交通瓶頸大大降低了省際間人流、物流效率。另外，廣東與海南之間的海底隧道工程和跨海大橋也一直停留在論證階段，迄今為止尚未啟動(dòng)可行性方案的制訂工作，這無(wú)疑模糊了湛江融入海南自貿(mào)港一體化發(fā)展的未來(lái)前景。由此可見(jiàn)，盡管導(dǎo)致粵東西北地區(qū)長(zhǎng)期貧困的原因是多方面的，但交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后必然是其中的關(guān)鍵原因之一。

(三) 高等教育上的差距

江蘇現(xiàn)有各類高校166所，數(shù)量上全國(guó)排名第一，其中985高校2所，211高校11所，南京大學(xué)在全國(guó)高校綜合實(shí)力排名中比較穩(wěn)定地躋身前五。地區(qū)分布也較為均衡，盡管蘇南高校相對(duì)集中，但蘇中和蘇北每個(gè)地級(jí)市至少都有1所本科院校和多所職業(yè)院校，且211院校中的中國(guó)礦業(yè)大學(xué)就位于蘇北地區(qū)。

廣東擁有各類高校147所，數(shù)量上居全國(guó)第二位，比江蘇只少19所，兩省高等教育資源擁有量上仿佛差別不大。[14]若從質(zhì)量上比較，廣東高校就遜色許多，其中985高校2所，211院校僅有4所，中山大學(xué)在全國(guó)高校綜合實(shí)力排名中多年徘徊在前十名上下。地區(qū)分布上嚴(yán)重失衡，廣東所有的985、211高校以及85%以上的本科院校都集中在珠三角。更令人詫異的是，廣東作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，迄今為止居然還有6個(gè)地級(jí)市沒(méi)有本科院校，分別是揭陽(yáng)、陽(yáng)江、清遠(yuǎn)、河源、云浮和汕尾(目前情況雖有所改善，但情況依然不甚樂(lè)觀)，這些地級(jí)市全部位于粵東西北地區(qū)。還有，每年全國(guó)各地?cái)?shù)以萬(wàn)計(jì)的高校畢業(yè)生涌入廣東求職，絕大部分都留在廣州、深圳等珠三角城市，最終選擇到粵東西北地區(qū)工作的少之又少，這必然加劇高端人才區(qū)域間畸形分布局面，更可能成為進(jìn)一步拉大四大板塊間未來(lái)差距的潛在因素。

(四)城鎮(zhèn)化水平上的差距

截止2018年底，廣東和江蘇常住人口城鎮(zhèn)化率分別為70.70%和69.61%，單純從數(shù)字上看，廣東高出江蘇約1個(gè)百分點(diǎn)。但是，從深層次比較，情況則迥然不同。2018年江蘇戶籍人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)64.90%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差不足5個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明江蘇城鎮(zhèn)人戶分離情況不甚明顯，產(chǎn)城人融合度較好，以人為本的新型城鎮(zhèn)化之路走得穩(wěn)健扎實(shí)；另一方面，2018年蘇南、蘇中和蘇北城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到76.75%、66.50%和64.38%，都超過(guò)了當(dāng)年全國(guó)均值，最高值與最低值之間相差只有12.37個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)，江蘇三大區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平相對(duì)均衡。

截止2018年末，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70.70%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為56.05%，兩個(gè)指標(biāo)間竟然相差約15個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明廣東城鎮(zhèn)人戶分離情況非常嚴(yán)重，人口“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象十分突出，大量流動(dòng)勞動(dòng)力雖然在廣東工作，但因?yàn)殡y以跨越入戶門檻，戶口不得不留在原籍，結(jié)果導(dǎo)致該群體的絕大部分收入被迫匯回老家，對(duì)應(yīng)的消費(fèi)也發(fā)生在家鄉(xiāng)，對(duì)廣東消費(fèi)市場(chǎng)的實(shí)際貢獻(xiàn)很小。更有甚者，2018年珠三角與粵東西北地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率分別為85.9%、60.3%、44.5%和49.7%，粵西和粵北地區(qū)分別低于全國(guó)平均水平15.1個(gè)和9.9個(gè)百分點(diǎn)，最高值與最低值相差41.4個(gè)百分點(diǎn)，二者間差額超過(guò)一倍，差異之大令人驚訝，廣東四大板塊間城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重失衡的狀況完全超乎人們的想象。

(五)縣域經(jīng)濟(jì)上的差距

根據(jù)《2019年中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展指數(shù)研究成果》提供的信息，2019年，江蘇24個(gè)縣(市)入選全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣(市)，數(shù)量上超過(guò)總數(shù)的1/5，實(shí)力上占據(jù)榜單前四強(qiáng)，且前十位占六席；地區(qū)分布上，蘇南、蘇中和蘇北均有縣(市)入圍，其中蘇南、蘇中和蘇北各占10個(gè)、7個(gè)和7個(gè)縣(市)，區(qū)域分布相對(duì)均衡。因此，難怪有人把江蘇形成經(jīng)濟(jì)快速推進(jìn)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展共存局面的功勞歸結(jié)為正確運(yùn)用了“群狼戰(zhàn)術(shù)”。

相比之下，廣東的情形就十分難堪。2019年全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣中廣東只有四會(huì)市唯一1個(gè)縣級(jí)市上榜，而且排名相當(dāng)靠后，僅位列第88位，這明顯與廣東這個(gè)經(jīng)濟(jì)體量連續(xù)31年保持全國(guó)第一的身份嚴(yán)重背離。更令人感到尷尬的是，即便如此，四會(huì)市隸屬于珠三角地區(qū)的肇慶市，也就是說(shuō)偌大的粵東西北地區(qū)竟然沒(méi)有1個(gè)縣(市)入圍。難怪有人調(diào)侃廣東的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀是：“兩只虎(深圳、廣州)和兩匹狼(佛山、東莞)，帶領(lǐng)一群小綿羊(其他17個(gè)地市)”。當(dāng)然，此時(shí)可能有人會(huì)提出異議，即廣東行政區(qū)劃調(diào)整較早，許多縣(市)已經(jīng)變更為地級(jí)市的區(qū)，簡(jiǎn)單地比較兩個(gè)省的縣級(jí)行政單位不科學(xué)也不合理。的確，這種質(zhì)疑不無(wú)道理，那么我們不妨再做進(jìn)一步探究?！?019年中國(guó)百?gòu)?qiáng)區(qū)發(fā)展白皮書(shū)》顯示，在2019年全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)榜單中，數(shù)量上，廣東略多于江蘇，分別占21席和17席，位列第一名和第二名；實(shí)力上，廣東也超過(guò)江蘇，廣東占據(jù)了前五名，且在前十名中占有九個(gè)席位。然而，仔細(xì)觀察后不難發(fā)現(xiàn)，在這份不錯(cuò)的成績(jī)單難掩一個(gè)更大的惶惑，即江蘇入圍的17個(gè)百?gòu)?qiáng)區(qū)散布在蘇南、蘇中和蘇北三大地區(qū)，而廣東入圍的21個(gè)百?gòu)?qiáng)區(qū)卻全部位于珠三角地區(qū)，占全省面積超過(guò)七成的粵東西北地區(qū)依然無(wú)一上榜。

(六)縮差舉措上的差距

江蘇從1984年開(kāi)始就著手解決省域內(nèi)區(qū)域差距問(wèn)題，從轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)布局、對(duì)口幫扶、人員交流、園區(qū)共建、基礎(chǔ)設(shè)施互通、行政區(qū)劃調(diào)整等多方面協(xié)調(diào)蘇南、蘇中和蘇北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不僅如此，江蘇還非常注重與周邊省市的互動(dòng)，很早就融于長(zhǎng)三角城市群及毗鄰省市的發(fā)展戰(zhàn)略中。近些年依托長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)化了與上海、安徽、浙江等臨近省市的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度，向北則嵌入環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，參與鄰省山東的發(fā)展規(guī)劃中，從而分享到越來(lái)越多的省際聯(lián)動(dòng)紅利?？梢?jiàn)，江蘇省內(nèi)的縮差工作始終注重協(xié)同推進(jìn)省域內(nèi)外的多元合作，力圖優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)互促共進(jìn)多贏發(fā)展。

廣東縮小區(qū)域差距工作始于1985年以“治山致富”為主題的第一次山區(qū)工作會(huì)議，隨后十余年的縮差工作基本上都囿于“利用山區(qū)資源發(fā)展山區(qū)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)循環(huán)狀態(tài)。事實(shí)上，從全省四大區(qū)域統(tǒng)籌維度配置資源的舉措是自1990年代中期才真正開(kāi)始，盡管取得了不少階段性成果，但總體上考察，隨著時(shí)間的推移，廣東四大板塊間逐漸固化為一種內(nèi)向型、松散化格局，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展方面的工作績(jī)效亟待提升，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是珠三角9個(gè)地級(jí)市內(nèi)部以及粵東西北12個(gè)地級(jí)市之間均存在嚴(yán)重內(nèi)耗，各自規(guī)劃的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度雷同，由此引致的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)不可避免；二是珠三角與粵東西北地區(qū)之間許多規(guī)劃好的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目由于受到遷出地各種粘性因素制約很難及時(shí)遷至外圍各類轉(zhuǎn)移園區(qū)中，其結(jié)果要么導(dǎo)致園區(qū)產(chǎn)業(yè)空洞化，要么使得轉(zhuǎn)移而至的業(yè)務(wù)碎片化，難以形成集聚效應(yīng)，無(wú)法獲得可觀的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。另外，除了與香港、澳門經(jīng)貿(mào)活動(dòng)互動(dòng)頻繁外，廣東與周邊省份的經(jīng)濟(jì)往來(lái)更多地表現(xiàn)出單向度特征，即外省的生產(chǎn)要素大量流入廣東，廣東的工業(yè)產(chǎn)品銷往外省，雙方缺乏深層次的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。即使是旨在促進(jìn)粵東西北地區(qū)進(jìn)一步振興發(fā)展戰(zhàn)略和珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略中也較少真正考慮與周邊省份臨近地區(qū)共謀發(fā)展、共享成果，長(zhǎng)期游離于臨省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之外。此種情形自然會(huì)引致兩個(gè)結(jié)果：一是由于粵東西北地區(qū)距離珠三角核心區(qū)較遠(yuǎn)，珠三角對(duì)其輻射帶動(dòng)作用受空間衰減率影響逐步弱化；二是雖然這些外圍地區(qū)距離周邊省區(qū)的某些區(qū)域性中心城市更近，但是受行政區(qū)劃剛性制約，無(wú)法從周邊省區(qū)分享政策紅利，喪失了就近配置資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良機(jī)。從某種程度上講，粵東西北地區(qū)之所以發(fā)展績(jī)效長(zhǎng)期不甚理想正是源于這兩種因素的疊加影響。

四、江蘇縮小區(qū)域差距的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

江蘇縮差工作啟動(dòng)較早，在試錯(cuò)中不斷推出新舉措，始終強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、區(qū)域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)支撐和外力助推。經(jīng)過(guò)三十余年不懈努力，終于促成了蘇南、蘇中和蘇北間適度均衡協(xié)調(diào)發(fā)展階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其中許多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

(一)持之以恒，漸進(jìn)加大縮差力度

1984年江蘇正式啟動(dòng)省內(nèi)不同區(qū)域間的縮差工作，迄今為止已持續(xù)37年。在此期間，雖然主管部門的領(lǐng)導(dǎo)歷經(jīng)多輪換屆，但縮小區(qū)域差距這個(gè)工作重心始終沒(méi)有變更過(guò)。梳理發(fā)現(xiàn)，江蘇區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了從非均衡發(fā)展到共同發(fā)展再到協(xié)調(diào)發(fā)展和更高層次協(xié)調(diào)發(fā)展四個(gè)階段的漸進(jìn)演變過(guò)程。[15]進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，江蘇省委、省政府不斷強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意識(shí)，確定了“提升蘇南發(fā)展水平、促進(jìn)蘇中快速崛起、發(fā)揮蘇北后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的分類指導(dǎo)方針，構(gòu)建和硬化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)體系，積極制定和有序落實(shí)相應(yīng)措施，強(qiáng)化相關(guān)任務(wù)的督導(dǎo)與考核。數(shù)十年來(lái)，全省上下以縮小區(qū)域差距為中心，相繼出臺(tái)了數(shù)十個(gè)配套文件，既堅(jiān)持總體目標(biāo)不動(dòng)搖，又強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制上大膽創(chuàng)新，最終形成了目前三大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

(二)審時(shí)度勢(shì)，適時(shí)推出縮差新舉措

江蘇協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展方面取得顯著成就的根本保證和重要前提在于，針對(duì)不同階段區(qū)域發(fā)展所面臨的主要梗阻和障礙，與時(shí)俱進(jìn)地賦予區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的內(nèi)涵。在近四十年的縮差工作中，針對(duì)特定時(shí)期面臨的新形勢(shì)，采取靈活多樣的變通辦法，著力解決實(shí)踐中遇到的新問(wèn)題。自省市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)政府，集思廣益，不斷開(kāi)拓新思路，尋找有效途徑，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)工作。從初期的簡(jiǎn)單扶貧到單個(gè)項(xiàng)目合作，從“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”到“園區(qū)共建”，從“南北掛鉤”到“城市聯(lián)盟”，從各區(qū)域各自為政、內(nèi)向型發(fā)展到三大板塊分工協(xié)作、組團(tuán)式推進(jìn)，從最初的縮小南北收入差距到目前統(tǒng)籌全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化全面發(fā)展，有序推動(dòng)區(qū)域發(fā)展由早期的“一枝獨(dú)秀”向目前“三足鼎立”態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)容的廣度和深度不斷拓展。

(三)勇于擔(dān)當(dāng)，始終突出政府的調(diào)控作用

鑒于市場(chǎng)機(jī)制在提供公共物品上的先天缺陷，江蘇在治理區(qū)域差距方面非常注重發(fā)揮政府有形之手的調(diào)控作用。無(wú)論是區(qū)域政策規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址，還是南北園區(qū)共建、異地人才交流；無(wú)論是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付、稅收減免，還是園區(qū)共建、利潤(rùn)分享；無(wú)論是早期的消極輸血，還是中后期的積極造血。各項(xiàng)舉措始終強(qiáng)調(diào)政府肩負(fù)的職責(zé)，不斷優(yōu)化蘇北營(yíng)商環(huán)境，激活內(nèi)生動(dòng)力。注重把蘇北的資源、成本、政策等優(yōu)勢(shì)與蘇南、蘇中的資本、技術(shù)、人才、管理等優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)三地比較優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位協(xié)調(diào)發(fā)展。再者，為了突破管理上的條塊分割，江蘇多次大膽進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。首先，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從1998年的1974個(gè)縮減至2016年的859個(gè)，減少了一半以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并縮短了管理層級(jí)，降低了代理成本，提高了行政效能；其次，打破以行政區(qū)為單元的條塊管理局限，實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略，力圖重塑全省發(fā)展版圖，推動(dòng)區(qū)域間融合協(xié)同發(fā)展；最后，設(shè)立跨行政區(qū)的制度性、綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)管理權(quán)威機(jī)構(gòu)，旨在突破原有的行政壁壘，創(chuàng)設(shè)了各種跨行政區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)，那些曾長(zhǎng)期被邊緣化的偏遠(yuǎn)地區(qū)和市縣交界區(qū)終于納入統(tǒng)一規(guī)劃管理中，發(fā)展進(jìn)程明顯提速。

(四)精準(zhǔn)定位，強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐功能

回顧江蘇數(shù)十年縮小區(qū)域差距的艱辛歷程，也曾經(jīng)走過(guò)不少?gòu)澛罚K究找到了引進(jìn)培育和夯實(shí)升級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)這條戰(zhàn)略主線，從而使得蘇南、蘇中和蘇北都擁有契合自身比較優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其實(shí)，就業(yè)、增收、社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民工市民化、城市化水平提升、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)一例外地都依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。缺少主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐，一切都是無(wú)本之木，無(wú)源之水。2005年江蘇省委、省政府作出“支持南北掛鉤、共建蘇北開(kāi)發(fā)區(qū)”的重大決策，當(dāng)年出臺(tái)了《加快蘇北振興的意見(jiàn)》等系列文件，決定讓蘇南10個(gè)縣(市、區(qū))與蘇北跨區(qū)域掛鉤共同建設(shè)10個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，鼓勵(lì)蘇南重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目落戶蘇北。南北園區(qū)共建的核心要義聚焦于“共建、共治、共享”三個(gè)關(guān)鍵詞，通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，雙方均能獲益，一方面強(qiáng)化了轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)對(duì)蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，有助于矯正本地資源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期存在的低效配置甚至錯(cuò)配現(xiàn)象，另一方面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地與遷入地也不再像之前只是被動(dòng)參與支援和受援工作，從而在根本上確保了該項(xiàng)工作的可持續(xù)發(fā)展。還有，在蘇南向蘇北的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，堅(jiān)持整條產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)與蘇北當(dāng)?shù)刭Y源匹配，注重移植產(chǎn)業(yè)盡快落地生根，由此進(jìn)一步激活和放大了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

(五)倡導(dǎo)合作，攜手周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展

改革開(kāi)放后，江蘇整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以在取得良好績(jī)效的同時(shí)，還能保持三大板塊間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平適度均衡協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)，很大程度上得益于外向型經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。需要說(shuō)明的是，這里的外向型經(jīng)濟(jì)具有雙重含義，一是依托出口導(dǎo)向戰(zhàn)略拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如，蘇州中新工業(yè)園區(qū)、昆山臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)等眾多對(duì)外加工貿(mào)易類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)立成為早期拉動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要引擎；二是江蘇始終注重與外圍省市的協(xié)作共贏發(fā)展，尤其與長(zhǎng)三角最發(fā)達(dá)城市——上海的關(guān)系最為密切。[16]事實(shí)上，江蘇經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度按照空間上距離上海遠(yuǎn)近而表現(xiàn)出明顯差異，靠近上海的蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最好，蘇中次之，蘇北則相對(duì)更次些。同時(shí)，近些年江蘇一直致力于推動(dòng)揚(yáng)子江城市群與周邊城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，積極對(duì)接上海都會(huì)區(qū)、杭州灣城市群以及皖江城市帶，著力把揚(yáng)子江城市群打造成為帶動(dòng)全省其他區(qū)域發(fā)展、引領(lǐng)江蘇面向國(guó)際化開(kāi)放發(fā)展的重要門戶。向北則積極介入環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，力爭(zhēng)蘇北地區(qū)在其中有更大作為，分享更多外溢好處。

五、廣東縮小區(qū)域差距的新路徑

通過(guò)回顧江蘇縮小區(qū)域差距的歷程，再聯(lián)系廣東數(shù)十年縮差工作的具體實(shí)踐，隱約能感覺(jué)到兩地許多相關(guān)舉措存在某些相似之處。其實(shí)，這并不為奇，由于廣東縮差工作起步較江蘇稍晚，故一直都在跟隨和學(xué)習(xí)中砥礪前行。遺憾的是，廣東的做法更多只是簡(jiǎn)單模仿，較少有實(shí)質(zhì)性突破，其結(jié)果是數(shù)十年下來(lái)，廣東縮差成績(jī)明顯遜色于江蘇。因此，廣東要深刻檢視縮差工作中的失誤，參考和借鑒江蘇的成功經(jīng)驗(yàn)，用創(chuàng)新思維克服實(shí)踐中的硬核，穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)縮差工作。

(一)保持定力，找準(zhǔn)和補(bǔ)齊縮差工作的短板

縮小區(qū)域差距是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過(guò)程，不可能一蹴而就。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的扶貧縮差實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，一國(guó)境內(nèi)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的絕對(duì)均衡發(fā)展僅僅是一種理想狀態(tài)，非均衡發(fā)展才是現(xiàn)實(shí)中的常態(tài)。從這個(gè)意義上講，區(qū)域間非均衡發(fā)展具有內(nèi)在合理性與永恒性，必須提高對(duì)此的容忍度。目前，廣東縮差工作的中心議題不是徹底消滅區(qū)域間存在的差距，而是如何將其控制在合理區(qū)間之內(nèi)，使得粵東西北地區(qū)人民切身體會(huì)到改革發(fā)展所帶來(lái)的獲得感與幸福感。毋庸置疑，由于各種主客觀因素影響，盡管廣東在前期的縮差工作中表現(xiàn)不甚出色，但畢竟積累了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為繼續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)工作提供了警示和參考。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移存在自身的規(guī)律性，只有高梯度地區(qū)相對(duì)飽和，才會(huì)向低梯度地區(qū)溢出，這是一個(gè)市場(chǎng)化的新陳代謝過(guò)程，操之過(guò)急反而適得其反。因此，要保持平和包容的心態(tài)，系統(tǒng)總結(jié)既往工作中的得失，認(rèn)清思路上的誤區(qū)和盲點(diǎn)，糾正工作中的偏差，創(chuàng)新工作方式方法，推動(dòng)縮差工作實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

(二)厘清優(yōu)勢(shì)，利用和放大自身的比較優(yōu)勢(shì)

為了穩(wěn)妥落實(shí)各項(xiàng)縮差任務(wù)，廣東有必要摸清家底，一則有助于增強(qiáng)未來(lái)工作的信心，再則有利于盤活既有的優(yōu)質(zhì)資源。(1)先發(fā)優(yōu)勢(shì)。借率先改革開(kāi)放之東風(fēng)，廣東數(shù)十年來(lái)沉淀了龐大經(jīng)濟(jì)體量，打下了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，儲(chǔ)備了相對(duì)充裕的物質(zhì)資本來(lái)解決四大板塊間的差距問(wèn)題。再者，廣東轉(zhuǎn)型升級(jí)走得早，珠三角三新經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，粵東西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，這無(wú)疑為四大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。(2)人力資本優(yōu)勢(shì)。在全國(guó)人口紅利逐漸消失的大背景下，廣東則呈現(xiàn)出一番令人欣喜的局面，起碼在兩方面能夠支撐本省未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之需要：一是廣東人口老齡化程度相對(duì)較低，截止2019年底，廣東60周歲及以上人口和65周歲及以上人口比重較全國(guó)均值分別低3.60和3.12個(gè)百分點(diǎn)。顯然，廣東在將來(lái)一段時(shí)期仍然可以享受人口的數(shù)量紅利；二是廣東每年都能吸引大量來(lái)自全國(guó)乃至于全球的中高端人才，近幾年來(lái)相對(duì)于北京、上海的人口凈減少，廣州和深圳每年卻能接納數(shù)十萬(wàn)海內(nèi)外高校優(yōu)秀畢業(yè)生及其他各類技能型人才就業(yè)落戶。因此，廣東在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還能分享人口的質(zhì)量紅利。(3)后發(fā)優(yōu)勢(shì)。2019年2月8日國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著作為全球四大灣區(qū)之一的粵港澳大灣區(qū)將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。該灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展必將進(jìn)一步放大珠三角對(duì)粵東西北地區(qū)的擴(kuò)散帶動(dòng)作用，粵東西北地區(qū)的配套加工基地和經(jīng)濟(jì)腹地作用亦愈加突顯，從而加速推動(dòng)外圍地區(qū)由傳統(tǒng)短板向現(xiàn)代潛力板嬗變。2019年8月9日中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》，必將強(qiáng)化深圳對(duì)粵東西北地區(qū)的輻射作用，進(jìn)一步激活放大廣東區(qū)域間發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

(三)多策并舉，注重和推動(dòng)各區(qū)域差異化發(fā)展

目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，廣東省內(nèi)四大板塊間差距過(guò)大的主要原因在于珠三角地區(qū)發(fā)展太快，因此縮差的重點(diǎn)在于減緩該地區(qū)發(fā)展速度，把更多優(yōu)質(zhì)資源向粵東西北地區(qū)傾斜，促進(jìn)外圍地區(qū)更快發(fā)展起來(lái)。其實(shí)，這種形而上學(xué)的縮差觀點(diǎn)明顯有失偏頗。我們不難更不敢想象，一旦支撐整個(gè)廣東乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速，其嚴(yán)重后果會(huì)如何。從更深層次考察，導(dǎo)致廣東區(qū)域差距過(guò)大的關(guān)鍵原因根本不是珠三角地區(qū)發(fā)展過(guò)快，而是粵東西北發(fā)展太慢了。所以，要堅(jiān)持因地制宜、分區(qū)施策，實(shí)現(xiàn)珠三角優(yōu)化發(fā)展和粵東西北地區(qū)加快發(fā)展的雙重目標(biāo)。珠三角地區(qū)要繼續(xù)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，力推創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不斷優(yōu)化高端產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向?；洊|西北地區(qū)則要更多地利用政府調(diào)控的有形之手，積極參與產(chǎn)業(yè)對(duì)接、招才引智、城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、行政區(qū)劃調(diào)整等具體任務(wù)，確保各項(xiàng)工作的進(jìn)度和質(zhì)量，最大化彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在縮差工作中的先天不足。

(四)統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)和加快各項(xiàng)舉措有序落地

為了確保廣東縮差工作取得更好效果，務(wù)必重視各項(xiàng)舉措的全面統(tǒng)籌。首先，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局。珠三角地區(qū)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)程中，要加快向創(chuàng)新動(dòng)能轉(zhuǎn)換，重點(diǎn)發(fā)展三新經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)，充分利用粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的新契機(jī)，努力打造珠三角世界級(jí)城市群，繼續(xù)充當(dāng)引領(lǐng)和支撐全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極；粵東西北地區(qū)則定位在與珠三角地區(qū)配套的生產(chǎn)基地和經(jīng)濟(jì)腹地，選擇性承接珠三角地區(qū)擬遷出的與當(dāng)?shù)刭Y源匹配度高的各類產(chǎn)業(yè)，對(duì)于那些不宜發(fā)展制造業(yè)的山區(qū)，考慮加快構(gòu)建和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，形成生態(tài)區(qū)居民穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制；同時(shí)，積極融于周邊省區(qū)臨近地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展。其次，統(tǒng)籌教育資源。2018年7月廣東出臺(tái)了《高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”提升計(jì)劃實(shí)施方案》，其中專門針對(duì)粵東西北地區(qū)的本科院校制定了《粵東西北高校振興計(jì)劃》，這對(duì)于提高粵東西北地區(qū)高校的辦學(xué)質(zhì)量和優(yōu)化全省教育資源的空間布局非常關(guān)鍵。最后，統(tǒng)籌跨區(qū)域管理。2018年6月廣東正式提出以構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”發(fā)展格局為重點(diǎn)，加快推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，力圖掙脫傳統(tǒng)思維束縛，突破行政區(qū)劃局限，全面實(shí)施以功能區(qū)為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，形成由珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶和北部生態(tài)發(fā)展區(qū)構(gòu)成的發(fā)展新格局。誠(chéng)然，這一舉措對(duì)于打破錯(cuò)綜復(fù)雜的既得利益格局非常重要，但新的區(qū)域格局能否早日形成并取得良好效果的關(guān)鍵還在于盡早設(shè)立跨行政區(qū)的制度性、綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)管理權(quán)威機(jī)構(gòu)，以便平衡各利益主體間關(guān)系，協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作部署，加快推動(dòng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向功能區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

(五)抓住機(jī)遇，凝練和拓寬縮差工作的新思路

近些年由于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)容量不斷萎縮，導(dǎo)致大批農(nóng)民工因城鎮(zhèn)就業(yè)無(wú)望而被迫返鄉(xiāng)。廣東的省情更為特殊，本地農(nóng)民工絕大部分來(lái)自粵東西北地區(qū)，如果該群體就業(yè)不景氣，打工收入失去保障，那么對(duì)于縮小區(qū)域差距的影響是難以估量的！這種判斷絕對(duì)不是小題大做。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局剛剛公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2019年末，我國(guó)農(nóng)民人均工資性收入達(dá)到6583元，農(nóng)民人均可支配性增至16021元，前者占比約41.09%。可見(jiàn)，工資性收入仍然是農(nóng)民最重要的收入來(lái)源。該數(shù)據(jù)還是全國(guó)的均值，廣東的比重只會(huì)更高。由此可見(jiàn)，妥善解決粵東西北地區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題之于縮小區(qū)域差距該是何等重要。既然短期內(nèi)拓展珠三角城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量的可能性很小，那么何不轉(zhuǎn)換思路？考慮通過(guò)支持粵東西北地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)來(lái)解決大量回鄉(xiāng)滯留農(nóng)民工的就業(yè)增收問(wèn)題。當(dāng)?shù)卣耆梢园压膭?lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與承接珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來(lái)。基于城鎮(zhèn)市場(chǎng)需求、農(nóng)民工人力資本特質(zhì)和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦等多重因素綜合考慮，引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工選擇恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)業(yè)項(xiàng)目，用好用足用活各項(xiàng)創(chuàng)業(yè)扶持政策，控制好各種風(fēng)險(xiǎn)，提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功率。同時(shí)，盡量把創(chuàng)業(yè)企業(yè)布局在城鎮(zhèn)的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，這樣既有利于入園企業(yè)共享環(huán)境治理、員工培訓(xùn)、配套服務(wù)等方面的聚集效應(yīng)，又有利于匯聚所在城鎮(zhèn)的人氣，從而突破城鎮(zhèn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的人口瓶頸，最終不僅有利于推動(dòng)粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，而且有助于實(shí)現(xiàn)轄區(qū)產(chǎn)城人融合發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

六、結(jié)論與啟示

產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效率，而區(qū)域政策側(cè)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均衡與協(xié)調(diào)。[17]一般而言，一個(gè)特定的經(jīng)濟(jì)體早期尤其強(qiáng)調(diào)通過(guò)制定和實(shí)施恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，激活放大區(qū)域內(nèi)高梯度發(fā)達(dá)地區(qū)的極化效應(yīng)，以便拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量指標(biāo)的快速提升，中后期則要轉(zhuǎn)向重視貫徹區(qū)域政策，突出和強(qiáng)化對(duì)區(qū)域內(nèi)低梯度欠發(fā)達(dá)地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)全域相對(duì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

本文選擇廣東作為分析樣本，以江蘇為參照樣本，比較兩省因在理念、政策及措施等方面的不同而導(dǎo)致多年后縮差績(jī)效上的較大差異。廣東下一步的縮差工作應(yīng)該充分借鑒江蘇的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)既往工作中的短板，并立足自身各種優(yōu)勢(shì)，重新規(guī)劃未來(lái)縮差的方向和思路。其實(shí)，其他發(fā)達(dá)省份也存在類似問(wèn)題，區(qū)別只是程度大小不同而已。筆者之所以選擇廣東作為剖析案例，是因?yàn)槠湓谠撗芯款I(lǐng)域具有典型性和導(dǎo)向性，也由此體現(xiàn)本文研究的普遍性價(jià)值所在。通過(guò)系統(tǒng)分析廣東縮差工作中存在的認(rèn)識(shí)不足、措施不當(dāng)和督導(dǎo)不力等問(wèn)題，探尋助推發(fā)達(dá)省份內(nèi)部各區(qū)域板塊間經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的良方。