我國手機(jī)靚號(hào)管理問題研究

□ 文 欒躍進(jìn) 周騰躍

作者單位：中國信息通信研究院信息通信業(yè)務(wù)受理中心

1、引言

隨著我國手機(jī)普及率不斷提升、移動(dòng)通信業(yè)務(wù)高速發(fā)展，手機(jī)號(hào)碼已成為現(xiàn)代人生活中不可或缺的通信工具。而手機(jī)號(hào)碼在為用戶提供服務(wù)的同時(shí)，因手機(jī)靚號(hào)管理規(guī)則存在不明確、不合理、不統(tǒng)一等問題而備受社會(huì)關(guān)注。手機(jī)靚號(hào)歸誰所有、靚號(hào)的價(jià)值由誰來判定、運(yùn)營商經(jīng)營靚號(hào)的模式是否合理等問題亟待明確。

2、手機(jī)靚號(hào)的屬性定位

2.1 手機(jī)號(hào)碼中的稀缺資源

手機(jī)號(hào)碼，作為我國非傳統(tǒng)自然資源的一小類，是有限資源。而手機(jī)靚號(hào)則是稀缺資源，它的出現(xiàn)是市場選擇的必然結(jié)果。用戶愿意為靚號(hào)支付更高的價(jià)錢，構(gòu)成了“靚號(hào)有價(jià)”的市場基礎(chǔ)。靚號(hào)走向市場實(shí)行差價(jià)，是稀缺資源價(jià)格調(diào)節(jié)的必然體現(xiàn)，遵循了資源配置市場化的慣例與規(guī)律。

2.2 實(shí)現(xiàn)電信功能的碼號(hào)資源

手機(jī)號(hào)碼，是主叫用戶為呼叫移動(dòng)通信網(wǎng)用戶所需撥打的號(hào)碼，是實(shí)現(xiàn)電信功能的碼號(hào)資源。根據(jù)《電信網(wǎng)編號(hào)計(jì)劃（2017年版）》規(guī)定，我國手機(jī)號(hào)碼采用網(wǎng)號(hào)的結(jié)構(gòu)，即：網(wǎng)號(hào)（如139）+HLR識(shí)別碼（H0H1H2H3）+用戶號(hào)碼（ABCD）。其中，HLR識(shí)別碼又稱歸屬位置寄存器，記錄著用戶開戶所轄區(qū)域信息，同網(wǎng)號(hào)一樣，由電信主管部門統(tǒng)一規(guī)劃；用戶號(hào)碼則是隨機(jī)分配，ABCD的取值從0～9。

手機(jī)號(hào)碼，是主叫用戶為呼叫移動(dòng)通信網(wǎng)用戶所需撥打的號(hào)碼，是實(shí)現(xiàn)電信功能的碼號(hào)資源。

2.3 屬于國家所有，由運(yùn)營商配置

根據(jù)《電信網(wǎng)碼號(hào)資源管理辦法》第三條規(guī)定，碼號(hào)資源屬于國家所有。運(yùn)營商自電信主管部門獲得相應(yīng)的網(wǎng)號(hào)資源使用權(quán)后，結(jié)合自身業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和用戶需求，向用戶配置11位的手機(jī)號(hào)碼，但不得向用戶收取選號(hào)費(fèi)和占用費(fèi)。

3、手機(jī)靚號(hào)管理現(xiàn)狀

3.1 從國家層面未認(rèn)可靚號(hào)

從國家層面看，號(hào)號(hào)平等。手機(jī)號(hào)碼，作為由數(shù)字組成的用于實(shí)現(xiàn)電信功能的用戶編號(hào)和網(wǎng)絡(luò)編號(hào)，所提供的電信業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相同，無優(yōu)劣之分。同時(shí)，靚號(hào)是一種社會(huì)心理認(rèn)知，沒有明確的法律界定。截至目前，我國尚未出臺(tái)靚號(hào)有關(guān)的規(guī)范性文件。

3.2 運(yùn)營商各自為政，對(duì)靚號(hào)的主要管理要求明確

運(yùn)營商結(jié)合市場規(guī)律和基本市場經(jīng)濟(jì)原則，對(duì)手機(jī)靚號(hào)施行分層分級(jí)、立體化管理，管理要求主要涉及以下三個(gè)方面。

一是明確了靚號(hào)資源范圍。根據(jù)號(hào)碼稀缺性、用戶偏好程度、號(hào)碼數(shù)字組合特征，并考慮地域、文化背景等影響因素，運(yùn)營商將號(hào)碼資源劃分為靚號(hào)、普通號(hào)和特號(hào)（差號(hào)）三個(gè)層級(jí)，作為其號(hào)碼配置及管理的重要基礎(chǔ)前提。其中，靚號(hào)根據(jù)包含吉利數(shù)字、重復(fù)數(shù)字或號(hào)碼段、連續(xù)數(shù)字等尾號(hào)特征情況，又被劃分為不同的等級(jí)。

二是明確了靚號(hào)資源配置及啟用規(guī)則。根據(jù)市場供需需求情況，并結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)和用戶消費(fèi)能力實(shí)際，運(yùn)營商制定了相應(yīng)級(jí)別的靚號(hào)啟用標(biāo)準(zhǔn)，供用戶自由選擇，并簽署服務(wù)協(xié)議。靚號(hào)的啟用需執(zhí)行預(yù)存款、月保底消費(fèi)及消費(fèi)協(xié)議期限。

三是明確了靚號(hào)資源使用規(guī)則。為滿足用戶各方面需求，根據(jù)《電信服務(wù)規(guī)范》文件要求，運(yùn)營商制定了靚號(hào)用戶業(yè)務(wù)辦理規(guī)則和流程，涉及在協(xié)議期內(nèi)和協(xié)議期外過戶、改號(hào)、補(bǔ)換卡、停機(jī)保號(hào)及銷號(hào)等業(yè)務(wù)。

據(jù)調(diào)查，三大運(yùn)營商在靚號(hào)資源范圍、配置及啟用規(guī)則、使用規(guī)則等管理制度設(shè)計(jì)上存在差異，同時(shí)運(yùn)營商下屬的各地方公司在靚號(hào)管理制度執(zhí)行上也存在差異。

靚號(hào)的啟用需執(zhí)行預(yù)存款、月保底消費(fèi)及消費(fèi)協(xié)議期限。

4、手機(jī)靚號(hào)管理問題分析

當(dāng)前，手機(jī)靚號(hào)的管理給用戶、運(yùn)營商、政府管理部門均帶來較大負(fù)面影響，同時(shí)市場缺乏監(jiān)管，亂象叢生。主要體現(xiàn)在如下幾方面。

4.1 缺乏行業(yè)統(tǒng)一指導(dǎo)，已有政策執(zhí)行不嚴(yán)

由于我國尚未出臺(tái)靚號(hào)有關(guān)的規(guī)范性文件，運(yùn)營商在手機(jī)靚號(hào)配置時(shí)無章可依，關(guān)于靚號(hào)該如何管理也沒有定論。在此背景下，運(yùn)營商在開展靚號(hào)業(yè)務(wù)時(shí)，步步受阻，一是存在變向收取選號(hào)費(fèi)或占用費(fèi)的違法行為；二是被用戶質(zhì)疑，因拿不出靚號(hào)有關(guān)法律依據(jù)，用戶對(duì)靚號(hào)業(yè)務(wù)管理規(guī)則不認(rèn)可、不接受；三是缺乏打擊號(hào)販子囤號(hào)、倒號(hào)等擾亂市場行為的政策依據(jù)，處于兩難境地。

同時(shí)，對(duì)“碼號(hào)資源屬于國家所有”的政策存在執(zhí)行不嚴(yán)，對(duì)擅自拍賣手機(jī)號(hào)碼和拍賣所得未全部上繳國庫的行為，未做到應(yīng)查盡查，造成國有資產(chǎn)流失，并增加市場監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前市場手機(jī)靚號(hào)交易平臺(tái)眾多，抄號(hào)、賣號(hào)、過戶、收號(hào)已出現(xiàn)一條龍服務(wù)。

4.2 各地靚號(hào)管理規(guī)定不健全，用戶權(quán)益得不到保障

就我國靚號(hào)市場現(xiàn)狀來看，運(yùn)營商和用戶之間已然形成“一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨”的局面，運(yùn)營商是“打”、主動(dòng)的那一方，用戶是“挨”、被動(dòng)的那一方，造成了市場總是拿著放大鏡看運(yùn)營商的行為。據(jù)調(diào)查，各地方運(yùn)營商對(duì)靚號(hào)資源管理比較粗放，欠缺細(xì)化的、具體的規(guī)則要求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是靚號(hào)范圍劃定不盡合理，未設(shè)置靚號(hào)占比上限值。企業(yè)為增加營收，持續(xù)挖掘潛在的靚號(hào)資源，導(dǎo)致靚號(hào)所占比重不斷提高，造成用戶選號(hào)受限、被靚號(hào)和靚號(hào)不靚等問題。二是靚號(hào)啟用規(guī)則制定不盡科學(xué)。少數(shù)地方企業(yè)存在無合同期限或終身保底消費(fèi)的服務(wù)協(xié)議，同時(shí)存在月保底消費(fèi)遠(yuǎn)超于地方經(jīng)濟(jì)能力實(shí)際等情形，易引起用戶質(zhì)疑，引發(fā)投訴。三是靚號(hào)使用規(guī)則制定不盡統(tǒng)一、合理。各運(yùn)營商辦理靚號(hào)過戶、停機(jī)保號(hào)、銷號(hào)、補(bǔ)換卡等敏感業(yè)務(wù)的要求和流程不盡統(tǒng)一，少數(shù)地方企業(yè)存在簽署服務(wù)協(xié)議不規(guī)范。基于上述情形，不法分子利用規(guī)則漏洞，進(jìn)行收號(hào)、囤號(hào)、炒號(hào)、賣號(hào)等操作，賺取靚號(hào)費(fèi)，該行為嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，也導(dǎo)致一些靚號(hào)資源因標(biāo)價(jià)太高，無人應(yīng)拍而沉淀、浪費(fèi)。同時(shí)部分使用規(guī)則制定不盡合理，如靚號(hào)用戶在協(xié)議期外權(quán)益仍受限，無法同普通號(hào)碼一樣辦理攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)等業(yè)務(wù)。四是靚號(hào)服務(wù)保障配套措施不夠完善。運(yùn)營商的靚號(hào)管理規(guī)定未對(duì)外公示、公開，專有投訴渠道尚未建立，同時(shí)存在對(duì)渠道商管理不嚴(yán)，新舊規(guī)則交替時(shí)用戶服務(wù)不周等情形，侵害了用戶的合法權(quán)益，并容易讓用戶形成靚號(hào)業(yè)務(wù)存有灰色地帶的主觀判斷。

4.3 缺乏社會(huì)聯(lián)動(dòng)，市場監(jiān)管手段欠缺

靚號(hào)資源屬于國家所有，由運(yùn)營商進(jìn)一步配置，然而當(dāng)前運(yùn)營商正處于管理的孤島，并未得到社會(huì)各方的支持與配合。并且，運(yùn)營商終究是一家企業(yè)，以營利為目的，對(duì)于手機(jī)靚號(hào)的監(jiān)管就顯得捉襟見肘。由此，靚號(hào)市場的亂象得不到有效治理，同時(shí)越發(fā)混亂。

為加快解決手機(jī)靚號(hào)管理問題，需電信主管部門、運(yùn)營商、用戶三方共同發(fā)力，重點(diǎn)從出臺(tái)靚號(hào)政策、細(xì)化靚號(hào)規(guī)則、加強(qiáng)社會(huì)聯(lián)動(dòng)等方面推進(jìn)。

5、手機(jī)靚號(hào)管理問題的解決措施

為加快解決手機(jī)靚號(hào)管理問題，需電信主管部門、運(yùn)營商、用戶三方共同發(fā)力，重點(diǎn)從出臺(tái)靚號(hào)政策、細(xì)化靚號(hào)規(guī)則、加強(qiáng)社會(huì)聯(lián)動(dòng)等方面推進(jìn)。

5.1 出臺(tái)靚號(hào)政策，做好政策落實(shí)

為規(guī)范手機(jī)靚號(hào)管理，營造風(fēng)清氣正的市場環(huán)境，電信主管部門可從以下三個(gè)方面著手，出臺(tái)靚號(hào)政策，不斷加強(qiáng)手機(jī)號(hào)碼管理。

一是出臺(tái)靚號(hào)有關(guān)規(guī)范性文件，明確靚號(hào)管理要求，做好政策宣貫和執(zhí)行。

二是重申碼號(hào)資源歸國家所有，任何組織或個(gè)人在未征得電信主管部門同意前，不得擅自對(duì)手機(jī)號(hào)碼進(jìn)行拍賣，同時(shí)拍賣所得應(yīng)全部上繳國庫。

三是加大對(duì)靚號(hào)違法違規(guī)行為的處罰力度，尤其是擅自拍賣手機(jī)號(hào)碼和拍賣所得未全部上繳國庫的行為，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，并向社會(huì)通報(bào)。

經(jīng)研究，靚號(hào)占比控制在15%以下時(shí)最為理想，既能滿足運(yùn)營商業(yè)務(wù)發(fā)展需要，又能保障用戶的選號(hào)權(quán)。

5.2 細(xì)化靚號(hào)管理規(guī)則，加大公開力度

為切實(shí)保障用戶權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范手機(jī)靚號(hào)的公平合理配置，打擊惡意囤積、倒賣號(hào)碼的行為，運(yùn)營商可從以下七個(gè)方面著手，不斷細(xì)化靚號(hào)管理規(guī)則，加強(qiáng)企業(yè)自律。

一是合理劃定手機(jī)靚號(hào)范圍，設(shè)置靚號(hào)占比上限，將選號(hào)權(quán)釋放給普通用戶。經(jīng)研究，靚號(hào)占比控制在15%以下時(shí)最為理想，既能滿足運(yùn)營商業(yè)務(wù)發(fā)展需要，又能保障用戶的選號(hào)權(quán)。靚號(hào)占比=劃定為手機(jī)靚號(hào)的總數(shù)/已獲批公眾移動(dòng)網(wǎng)電話號(hào)碼的總數(shù)。

二是制定手機(jī)靚號(hào)標(biāo)識(shí)，為靚號(hào)制作“身份證”，實(shí)行靚號(hào)全生命周期管理。靚號(hào)標(biāo)識(shí)不僅有利于電信主管部門監(jiān)管和用戶區(qū)分辨識(shí)，同時(shí)更便于運(yùn)營商在靚號(hào)配置、業(yè)務(wù)辦理、收回、再配置及攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)等環(huán)節(jié)高效管理手機(jī)靚號(hào)。

三是科學(xué)制定手機(jī)靚號(hào)配置及啟用規(guī)則，以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場的決定性作用，科學(xué)合理地設(shè)定相應(yīng)靚號(hào)等級(jí)月保底消費(fèi)、承諾消費(fèi)期限、預(yù)存話費(fèi)。月保底消費(fèi)應(yīng)不得超過本企業(yè)資費(fèi)套餐的最高標(biāo)準(zhǔn)，承諾消費(fèi)期限原則上應(yīng)不超過10年，預(yù)存話費(fèi)不得超出承諾消費(fèi)期限內(nèi)的月保底消費(fèi)總金額。

四是科學(xué)制定手機(jī)靚號(hào)使用規(guī)則，在保障用戶權(quán)益、防范惡意囤積倒賣號(hào)碼等相關(guān)工作要求的基礎(chǔ)上，按照《電信服務(wù)規(guī)范》文件要求，明確承諾消費(fèi)期內(nèi)和承諾消費(fèi)期滿后靚號(hào)用戶過戶、改號(hào)、攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)、停機(jī)保號(hào)、銷號(hào)、補(bǔ)換卡等敏感業(yè)務(wù)的辦理規(guī)則。相關(guān)規(guī)則應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定，但也需針對(duì)存在問題、實(shí)際情況變化等，不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并充分做好新舊規(guī)則的銜接工作。其中，為防范惡意囤積號(hào)碼、倒賣靚號(hào)等行為，運(yùn)營商可參照住建部的做法，采取約定限制過戶期限措施，限制用戶過戶期限建議為2年。

五是建立高效完善的業(yè)務(wù)受理流程。針對(duì)不同等級(jí)靚號(hào)，建立清晰完善的號(hào)碼申請、審批和受理流程，明確號(hào)碼辦理權(quán)限、用戶身份驗(yàn)證、業(yè)務(wù)稽核等相關(guān)管理規(guī)定，確保高效且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龊渺n號(hào)啟用、過戶、補(bǔ)換卡、銷號(hào)等業(yè)務(wù)受理工作。

六是進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議設(shè)置與簽訂，按照本企業(yè)手機(jī)靚號(hào)管理規(guī)則，擬定用戶服務(wù)協(xié)議，載明協(xié)議終止或解除條款，明確告知用戶權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)用戶合法權(quán)益。對(duì)于新入網(wǎng)用戶，可按照配置號(hào)碼的層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)簽訂協(xié)議。對(duì)于已簽訂協(xié)議且協(xié)議未到期的用戶，應(yīng)本著有利于用戶原則，由用戶自主選擇繼續(xù)執(zhí)行原協(xié)議或重新簽訂新協(xié)議。

七是加強(qiáng)信息公開，做好服務(wù)保障。本企業(yè)手機(jī)靚號(hào)號(hào)碼池及管理各項(xiàng)規(guī)則應(yīng)在企業(yè)官網(wǎng)、營業(yè)廳等公開渠道對(duì)外公示，并以告示、協(xié)議等方式明確告知用戶，確保公開透明。同時(shí)，運(yùn)營商要做好規(guī)則解讀和服務(wù)保障，加強(qiáng)對(duì)本企業(yè)各類銷售渠道的監(jiān)督管理，禁止不同渠道以“靚號(hào)費(fèi)”等名義溢價(jià)銷售或轉(zhuǎn)售，暢通用戶投訴渠道，嚴(yán)厲打擊囤號(hào)、批卡、倒號(hào)等擾亂市場秩序的違規(guī)行為。

靚號(hào)資源的配置應(yīng)用，對(duì)于充分發(fā)揮號(hào)碼資源價(jià)值、滿足用戶個(gè)性化需求、有效支撐移動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展等方面具有重要意義，希望社會(huì)各方加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力，打造風(fēng)清氣正的通信行業(yè)。

5.3 加強(qiáng)社會(huì)聯(lián)動(dòng)，做好輿論引導(dǎo)

各級(jí)電信管理機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、通信運(yùn)營企業(yè)等要積極組織多種形式活動(dòng)，充分發(fā)揮新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等多渠道宣傳作用，加大手機(jī)靚號(hào)公平合理配置宣傳力度，加強(qiáng)宣貫交流，分享經(jīng)驗(yàn)成果，充分提升全社會(huì)對(duì)手機(jī)靚號(hào)配置管理的認(rèn)知度和認(rèn)可度。

6、結(jié)束語

靚號(hào)資源的配置應(yīng)用，對(duì)于充分發(fā)揮號(hào)碼資源價(jià)值、滿足用戶個(gè)性化需求、有效支撐移動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展等方面具有重要意義，希望社會(huì)各方加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力，打造風(fēng)清氣正的通信行業(yè)。同時(shí)，希望用戶理性看待靚號(hào)，通過正規(guī)渠道獲取和使用手機(jī)靚號(hào)?！?/p>