建筑施工機械安全監(jiān)督管理中的問題及對策

邵永華/SHAO Yong-hua

（上海市金山區(qū)建筑管理所，上海 201500）

對房屋建筑工地和市政工程工地的建筑施工機械實施安全監(jiān)督管理，是建設行政主管部門的重要工作職責。當前，建設行政主管部門的安全監(jiān)督工作，主要依據(jù)國務院549號令《特種設備安全監(jiān)察條例》、建設部166號令《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》、住建部37號令《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》等法規(guī)和管理文件開展。在實際監(jiān)管過程中，由于現(xiàn)場情況復雜性和管理規(guī)定概括性之間的差異，往往存在一些監(jiān)管難點或死角，而這些監(jiān)管疑難問題是易于被忽視和引發(fā)安全隱患的。對此，本文對當前建筑施工機械安全監(jiān)管工作中遇到的疑難問題進行了闡述和分析，并提出了相應解決措施，以期不斷提高安全監(jiān)管水平，確保建筑施工安全。

1 當前建筑施工機械安全監(jiān)管典型問題

根據(jù)對租賃、安裝、維護保養(yǎng)、使用、監(jiān)理等各環(huán)節(jié)安全監(jiān)管的實踐與研究分析，當前建筑施工機械安全監(jiān)管存在著以下主要典型疑難問題。

1.1 部分建筑施工機械疏于管理

建筑工程在其完整的施工周期中，涉及各種建筑施工機械，有場地平整階段使用的挖掘機、樁工機械，有設備安裝、拆卸施工階段使用的汽車起重機，有主體施工階段使用的塔式起重機、施工升降機、物料提升機、橋門式起重機、履帶起重機，有外墻裝修階段使用的高處作業(yè)吊籃和附著式升降腳手架等。其中，屬于建設部166號令《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定的納入特種設備目錄的建筑起重機械，及建辦質(zhì)[2018]31號《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于實施《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》有關問題的通知》規(guī)定的危險性較大的分部分項工程，監(jiān)管相對比較嚴格。其他一些設備，如樁工機械、物料提升機等，管理上易出現(xiàn)松懈的情況，存在各種不安全因素的，疏忽大意易導致安全事故。

圖1所示某地樁工機械傾覆事故，引發(fā)該事故的重要原因是樁機作業(yè)裝置經(jīng)另行改裝，重量過大，導致連接部件承受不住使用工況下的裝置自重和沖擊載荷。

圖1 樁工機械事故

關于此類設備的管理，在一些標準上是有規(guī)定的，如對于樁工機械的安全管理，JGJ 33-2012《建筑機械安全使用技術(shù)規(guī)程》中，要求“安裝、試機、拆卸應按使用說明書的要求進行。使用前應經(jīng)專業(yè)技術(shù)人員驗收合格”；JGJ 59-2011《建筑施工安全檢查標準》中，要求“安裝完畢應按規(guī)定履行驗收程序，并應經(jīng)責任人簽字確認”。顯然，如果嚴格執(zhí)行標準的規(guī)定，是完全可以發(fā)現(xiàn)私自改裝之類的問題。而對此類設備的疏于管控，使得項目施工單位和監(jiān)理單位均未能發(fā)現(xiàn)該重大隱患，從而客觀上放任了事故的發(fā)生。

1.2 出租、安裝、維護保養(yǎng)工作脫節(jié)

當前的管理文件中，對出租、安裝、維護保養(yǎng)單位的設備工作職責進行了較詳細的規(guī)定。一般來說，出租單位有設備轉(zhuǎn)場保養(yǎng)的責任，安裝單位有設備安裝前部件檢查和安裝后自檢的責任，維護保養(yǎng)單位有設備使用過程中定期維保的責任。應該說，責任規(guī)定是相對清晰的，但是在實際監(jiān)管工作中，往往會出現(xiàn)履職責任不明確的情況。

一種較為普遍的現(xiàn)象是設備出租、安裝合同中未明確規(guī)定設備維護保養(yǎng)實施單位。在此情況下，應當由哪個單位負責對設備進行維保呢？根據(jù)《中華人民共和國合同法》第二百二十條的規(guī)定，“出租人應當履行租賃物的維修義務，但當事人另有約定的除外”；《中華人民共和國特種設備安全法》第二十九條規(guī)定，“特種設備在出租期間的使用管理和維護保養(yǎng)義務由特種設備出租單位承擔，法律另有規(guī)定或者當事人另有約定的除外”。可見相關上位法對此是有規(guī)定的，即無約定時由出租單位履行維護保養(yǎng)職責。但在工程實際中，合同未約定而由安裝單位甚至是使用單位代為開展設備維保的情況是相當多的。這種職責混淆的情況極易引發(fā)糾紛，導致無人實際負責維護保養(yǎng)工作，造成設備帶病運行。

另一種現(xiàn)象是設備出現(xiàn)問題各方推諉。雖然管理文件按設備場外、進場、使用、退場等不同階段分別規(guī)定了各方職責，但設備在工程施工的全周期是一個連續(xù)的過程，設備問題究竟是哪個階段出現(xiàn)的，應該由哪個單位負責，往往不易查清。對此，監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場執(zhí)法時，一般是按“總包負責制”的原則，將問題都開具給項目總承包單位，由總承包單位負責落實整改并承擔相應處罰處理。應當說，此種處理方法有不得已的情形，但卻與管理文件要求的“各司其職”的精神是相悖的。比如建設部166號令《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》，對于出租、安裝、使用、總承包、監(jiān)理等單位的履職不到位情況均規(guī)定了處罰條款，僅僅將設備問題推給總承包單位一體承擔是不盡合理的。

1.3 專項施工方案編制審批較為隨意

住建部37號令《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》第十條中，規(guī)定了“施工單位應當在危大工程施工前組織工程技術(shù)人員編制專項施工方案。實行施工總承包的，專項施工方案應當由施工總承包單位組織編制。危大工程實行分包的，專項施工方案可以由相關專業(yè)分包單位組織編制”。對于建筑施工機械而言，主要的專項施工方案有設備安拆方案，基礎、附墻施工方案，群塔作業(yè)方案等。而方案編制人員往往過于依賴已有模板，且缺乏足夠的現(xiàn)場經(jīng)驗和技術(shù)能力，導致方案流于照抄照搬、不能根據(jù)工程實際量身定制，這使得方案對于施工現(xiàn)場缺乏足夠的指導，現(xiàn)場人員只能依據(jù)經(jīng)驗盲目施工，易于產(chǎn)生安全隱患并引發(fā)事故。

圖2所示的某地塔機安裝過程中的傾覆事故，該事故塔機的基礎混凝土承臺下有4根基礎樁，事故發(fā)生時一側(cè)基礎樁與混凝土承臺脫離，使得承臺被拔起而導致塔機傾覆。引發(fā)該事故的重要原因是基礎專項施工方案未明確基礎承臺與基礎樁的連接技術(shù)要求，使得基礎施工及驗收缺乏指導。而這樣的基礎專項施工方案能通過審批，也反映了方案編制和審核環(huán)節(jié)流于形式的痼疾。

圖2 塔式起重機傾覆事故

此外，住建部37號令《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》第十一條規(guī)定，專項施工方案應加蓋單位公章，這可能是出于法人主體責任承擔和切實加強設備管理的考慮。在監(jiān)管實際中，規(guī)模較大的施工單位，其公章一般不放在項目本地，印章管理流程也較為繁瑣，加蓋單位公章的運作成本很高，而且由項目部對設備安全實施管理是普遍的現(xiàn)狀，單位公章也僅起到程序性作用，實際意義有待商榷。

1.4 單位及人員掛靠現(xiàn)象比較普遍

根據(jù)住建部的規(guī)定，起重設備安拆單位和特種作業(yè)人員均有資質(zhì)資格方面的要求。在當前社會分工精細化的情況下，一些安拆單位及施工單位為節(jié)約成本，所需專業(yè)人員臨時從勞務分包公司處聘用，自身呈現(xiàn)“空心化”的運作模式。也有些個體或小團隊，各方面資源達不到專業(yè)承包資質(zhì)要求，則采取掛靠有資質(zhì)單位的方式承攬業(yè)務。這兩種情況下，由于作業(yè)人員流動性大，相關單位往往疏于日常培訓教育，實際施工時技術(shù)交底也較為粗糙乃至缺失，僅憑個人經(jīng)驗開展現(xiàn)場操作，易造成安全隱患。

另外，在施工設備安拆和使用過程中，告知、交底資料應齊全，人員資格應完備，而實際到場人員與資料上羅列的人員大相徑庭、無證上崗的情況也是屢見不鮮，這種情況也宜有相應甄別、控制手段。

圖3所示的某地高處作業(yè)吊籃傾翻事故，事故發(fā)生時該高處作業(yè)吊籃正進行移位操作，實際操作人員并非吊籃安裝公司人員，而是施工勞務分包無證人員。由于缺乏技術(shù)交底和現(xiàn)場監(jiān)管，人員盲目施工，以致引發(fā)事故。

圖3 高處作業(yè)吊籃傾翻事故

2 安全監(jiān)管典型疑難問題的相關對策

針對上述建筑施工機械安全監(jiān)管的主要典型疑難問題，結(jié)合上海市和其它地區(qū)的安全監(jiān)管經(jīng)驗，本文從監(jiān)管方法、技術(shù)手段、管理規(guī)定等方面，對我國當前兩工地建筑施工機械安全監(jiān)管體系提出以下改進建議。

2.1 嚴格落實建筑施工機械各項安全管控措施

建筑施工機械事故多因未嚴格執(zhí)行規(guī)章制度和標準規(guī)范的要求導致。一些中小型的設備也應引起重視，避免監(jiān)管空白。此外，一些地方性管理規(guī)定也可以根據(jù)本地實際情況，細化相關設備的監(jiān)督管理。如井架物料提升機多用于廠房、校舍、別墅、低矮樓層施工，南方區(qū)域建筑施工采用較多，北方區(qū)域使用較少，則一些南方區(qū)域主管部門可將其參照危險性較大的分部分項工程納入管理，從而將可能的危險源置于管控之下，這種實事求是的做法是值得考慮的。

2.2 落實出租、安裝、拆卸、維保要求

設備維護保養(yǎng)是否按要求落實是影響設備安全使用的重要因素。對于設備的檢查及維護保養(yǎng)工作，宜有實質(zhì)性監(jiān)控手段，以免其淪為紙面游戲。對此，一些地方的主管部門或施工單位均采取了一些有效手段，值得相關單位和人員參考。例如有些主管部門要求維保單位將設備維保時的關鍵部位照片留在項目部備查；一些施工總承包單位采取了設備關鍵部位貼設二維碼的方法，要求維保人員到場掃描后方認可其維保行為的措施，這些行之有效的管控手段值得試行推廣。

此外，針對出租、安拆、維護保養(yǎng)單位履職不到位的問題，試行出租、安裝、拆卸、維保一體化管理不失為一種解決方案。例如上海市滬住建規(guī)范[2020]4號《上海市建筑施工機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》，及湖北省鄂建設規(guī)[2017]2號《湖北省建筑起重機械“一體化”管理規(guī)定》，均鼓勵推行“一體化”企業(yè)完成設備的全部專業(yè)分包工作。以此模式進行監(jiān)管，則消除了不同專業(yè)分包單位之間的推脫現(xiàn)象，也有助于相關企業(yè)做大做強，從而更好地服務于建筑施工。

2.3 加強專項施工方案管理工作

對于危險性較大的分部分項工程專項施工方案內(nèi)容方面的要求，建辦質(zhì)[2018]31號《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于實施《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》有關問題的通知》第二條中有比較明確的規(guī)定。但在實際監(jiān)管工作中，發(fā)現(xiàn)目前專項施工方案的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容大多不滿足該規(guī)定要求，如材料與設備計劃、組織保障措施、驗收內(nèi)容等方面普遍缺失或一筆帶過。按照住建部37號令的要求，方案應經(jīng)總監(jiān)理工程師審查簽字并加蓋執(zhí)業(yè)印章，對此總監(jiān)理工程師應切實負起審查職責，建議其根據(jù)規(guī)定的方案內(nèi)容要求細化監(jiān)理，對照具體項目的實際情況逐項加以審核，確保方案的完整性和準確性。

此外，對于專項施工方案應加蓋單位公章的問題，建議不拘泥于文本規(guī)定，如施工相關單位制度上有授權(quán)，或有明確的任命文件規(guī)定由項目部承擔設備管理職責，可根據(jù)其授權(quán)或任命的范圍確定相應印章的有效性。當然，隨著信息化技術(shù)的不斷推進，有條件的施工相關單位也可考慮建立網(wǎng)絡審批流程，通過電子化印章和簽名的方式開展方案的審批確認，以提高工作效率、降低運作成本。

2.4 強化特種作業(yè)單位和人員監(jiān)管

當前，專業(yè)承包單位和人員掛靠得以施行的一個重要原因是缺乏較好的查詢驗證手段，一般只能查到提交的人員是否持有特種作業(yè)人員證，對于該人員的實際從業(yè)單位，或者實際到場人員是否確實持證，往往缺乏有效的驗證方法。對此，建議參考特種設備檢驗檢測機構(gòu)和人員的管理辦法，建立全國統(tǒng)一的管理平臺，將具備資質(zhì)的專業(yè)承包單位及其特種作業(yè)人員等信息納入該平臺中，并控制注冊人員的流動性，例如特種設備檢驗檢測人員一年內(nèi)僅能變更注冊單位一次，以此來制止人員頻繁流動的掛靠行為。此外，在系統(tǒng)中登記的專業(yè)承包單位，其注冊專業(yè)人員數(shù)量達不到規(guī)定要求的，平臺還可給出警示，從而遏制一些單位申請資質(zhì)時請人掛證、資質(zhì)拿到后空心化運作的不良模式。

當前，人臉識別技術(shù)已較為成熟，一些設備上也配備有專門的人臉識別模塊，僅有得到授權(quán)的人員方可啟動設備。建筑施工機械的安拆過程也可實施類似的管理模式，由現(xiàn)場安全管理人員對擬從事作業(yè)的人員進行刷臉識別，通過比對統(tǒng)一管理平臺中的相應注冊人員數(shù)據(jù)，確認人員的持證和注冊執(zhí)業(yè)單位情況，避免無證或掛靠人員隨意施工。

3 總結(jié)

建筑施工機械的安全監(jiān)管涉及環(huán)節(jié)多，現(xiàn)場情況復雜，本文根據(jù)長期的監(jiān)管實踐及安全要求，對監(jiān)管工作中的典型疑難問題進行了一些研究工作，提出的具體應對措施，應經(jīng)相關方廣泛征求意見、慎重考慮，待可行時逐步推出。