海域使用項目宗海圖編繪前期分析方法探討

莊鐸 曾紀(jì)勝 朱慶林

摘要：宗海圖的繪制水平和質(zhì)量在海域使用論證工作與海洋資源管理工作中極其重要。文章總結(jié)宗海圖繪制工作的經(jīng)驗以及常見的質(zhì)量問題，提出項目用海工程概況分析是項目海域使用可行性分析的重要依據(jù)，更是宗海圖繪制的前置條件;通過項目工程資料概況分析，項目符合性分析，現(xiàn)狀用海資料、周邊確權(quán)資料收集和分析3個方面，凝練宗海圖編繪前期分析的主要技術(shù)方法。

關(guān)鍵詞：海域使用;宗海圖;用海分析;坐標(biāo)系

Abstract：The level and quality of the cadastre of sea parcel are extremely important in the marine resource management.The paper summarized the experience of drawing cadastre of sea parcel and common quality problems.The analysis showed that the general analysis of the project′s maritime engineering was an important basis for the feasibility analysis of the maritime use of the project，and it was also a prerequisite for drawing cadastre of sea parcel.Cadastre of sea parcel was the integration of the map results of the sea area use demonstration.The main technical methods for the early analysis of cadastre of sea parcel drawing were condensed through 3 aspects of the project，including：analysis of project information，project compliance analysis，collection and analysis of current sea use materials and surrounding rights confirmation materials.

Key words：Sea area use，Cadastre of sea parcel，Analysis using sea，Coordinate system

0 引言

在我國海域使用論證中，最重要的組成部分為宗海圖成果圖件，宗海圖和海域使用權(quán)密切相關(guān)，在海域使用論證方面也有重要意義，是我國海域使用管理的重要基礎(chǔ)信息資料[1]。為切實規(guī)范和推進宗海圖編繪技術(shù)工作，提升宗海圖編繪技術(shù)工作質(zhì)量，自然資源部相關(guān)部門進行了大量的調(diào)查研究，且基于原有的宗海圖相關(guān)資料文件編制了《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》（HY/T 251—2018），對我國海域管理打下了堅實根基。

目前，隨著宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范的施行，宗海圖的整體質(zhì)量不斷提升，宗海圖的繪制技術(shù)、軟件應(yīng)用、制圖自動化技術(shù)等方面的研究碩果頗豐，制圖技術(shù)日臻成熟。然而，在宗海圖繪制工作中仍然存在部分問題，比如因用海分析不足或不當(dāng)造成的用海界定不準(zhǔn)、權(quán)屬重疊、相關(guān)資料圖件坐標(biāo)轉(zhuǎn)換有誤等[2]，這些將直接影響宗海圖的整體質(zhì)量水平和行政許可審批工作。如何在項目用海分析到位的基礎(chǔ)上編繪準(zhǔn)確、科學(xué)、符合要求的宗海圖，值得思考和探討。

宗海圖編繪主要是基于《海籍調(diào)查規(guī)范》（HY/T 124—2009）和《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》（HY/T 251—2018）兩個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行，在繪制宗海圖工作中這兩個標(biāo)準(zhǔn)有重要的意義[3]。然而，僅靠宗海圖編繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，海域使用宗海圖編繪工作不僅是簡單的制圖工作，而且是基于海域使用論證后編繪而成的圖件成果集成，更是海域使用論證工作的重要組成部分。因此，宗海圖編繪時應(yīng)更注重結(jié)合海域使用論證，同步進行前期用海分析。

宗海圖是海域使用論證的圖件成果集成，而海域使用論證也對應(yīng)指導(dǎo)著宗海圖編繪工作，尤其是海域使用論證中的項目用海分析與宗海圖編繪前期工作密切相關(guān)。本研究試圖凝練出能影響宗海圖整體質(zhì)量水準(zhǔn)的宗海圖編繪前期分析方法，以期提升宗海圖整體質(zhì)量，為海域使用管理和用海審批的進一步規(guī)范化提供技術(shù)支撐，對逐步提高我國海域使用論證研究報告編制質(zhì)量和有效保障我國海域使用權(quán)人的合法權(quán)益具有參考意義。

1 海域使用論證中宗海圖編繪現(xiàn)狀與問題

1.1 海域使用論證和宗海圖的關(guān)系

宗海圖是海域使用論證的圖件成果集成，而海域使用論證也對應(yīng)指導(dǎo)著宗海圖的繪制工作。一般來說，宗海圖編繪工作不能孤立于海域使用論證（除非一些簡單的項目用海申請、申報普通的項目用海續(xù)期等情況），而是須從用海論證的前期便介入宗海圖繪圖人員，跟隨論證主編一同對用海項目做前期的分析以及中后期的論證后，同步完成宗海圖編繪工作。如果宗海圖編繪人員不了解項目用海情況，則可能對宗海圖繪制中的關(guān)鍵因素把握不準(zhǔn)，而留下嚴(yán)重的問題和隱患;如果宗海圖編繪人員或相關(guān)制圖人員一開始未能參與用海前期分析工作，論證項目也有可能因為用海范圍與各類規(guī)劃及周邊項目的影響范圍把握不準(zhǔn)，難以推進工作。因此，作為宗海圖編繪者，必須厘清海域使用論證和宗海圖編繪的關(guān)系，并盡早介入海域使用論證前期工作，同步開展宗海圖編繪前期工作。

1.2 海域使用項目中宗海圖常見質(zhì)量問題

1.2.1 項目工程資料分析不足

項目的用海分析相關(guān)資料主要包括工程設(shè)計資料、所處相關(guān)規(guī)劃資料、相關(guān)規(guī)劃政策符合性、地理底圖信息等。

首先，前期項目工程資料沒有收集齊全，包括項目最新確定的平面布置圖、結(jié)構(gòu)斷面圖、其他工可圖件、港口規(guī)劃圖件、土地規(guī)劃圖件、其他區(qū)域用海用地規(guī)劃圖件、海洋生態(tài)紅線圖等，并未全部收集和疊加本項目工程來分析，即直接從事下面的宗海圖繪制工作;其次，各類圖件的坐標(biāo)系未能統(tǒng)一，尤其是項目工程平面布置圖上的坐標(biāo)系，有時出現(xiàn)坐標(biāo)系混亂、手誤挪移、繪圖過程中錯標(biāo)坐標(biāo)系等常見的坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一情況。

1.2.2 項目用海分析不足

項目前期并未收集齊全項目本身以及周邊的所有用海權(quán)屬信息[4]，不考慮周邊用海環(huán)境情況便直接繪制宗海圖。有時候業(yè)主委托單位并非熟悉海域管理和海域權(quán)屬的相關(guān)知識，未能及時提供宗海圖繪制單位所有的海域權(quán)屬信息，宗海圖單位有的未做詳細現(xiàn)狀調(diào)查，僅用現(xiàn)有的缺失的資料即刻作圖。

1.2.3 用海分析不足造成的后果

如果項目工程資料分析不足，則會造成宗海圖整體方向偏離實際用海需求，有的項目在分析階段早已在頂層設(shè)計中有誤，突破各種規(guī)劃和紅線，甚至違法違規(guī)，則后續(xù)的工作將功虧一簣，后果是比較嚴(yán)重的。

如果項目用海分析不足，則會造成本宗海自身與之前申請的權(quán)屬范圍重疊或者偏差很大，也可能造成本項目與相鄰項目的權(quán)屬重疊沖突，造成一系列糾紛問題。

2 宗海圖編繪前期分析方法

作為宗海圖編繪的第一個階段，對項目用海的分析是驗證該項目可行性的前提條件，即項目用海是否合法、合規(guī)、合理，這個過程是海域使用論證工作的重要前置工作，也是宗海圖編繪的首要工作內(nèi)容。這個過程最好是論證主編與宗海圖編繪人員協(xié)同進行。分析人員可按照項目的海域?qū)嶋H情況參考資料、工程建設(shè)項目的最終設(shè)計規(guī)劃方案、工程建設(shè)項目相鄰用海的權(quán)屬和界址參考資料[5]，做盡可能詳細的用海分析，為后續(xù)根據(jù)海籍調(diào)查規(guī)范、宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范界定宗海奠定基礎(chǔ)。

關(guān)于宗海圖編繪前期的分析方法，主要分3個方面，這3個方面可較緊密對應(yīng)海域使用論證中的“項目用海基本情況”“項目與相關(guān)規(guī)劃符合性分析”“海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析”“項目用海合理性分析”[6]等相關(guān)章節(jié)。

2.1 項目工程資料概況分析

首先，要對項目有整體的把握，必須明確建設(shè)項目的主體建設(shè)工程內(nèi)容，平面布置，主要工程結(jié)構(gòu)、尺度，項目主要工程施工工藝與管理方法。這些將對后續(xù)宗海界定起到?jīng)Q定性作用，包括項目用海類型、用海方式、用海范圍等的界定。比如，項目雖能明確是碼頭建設(shè)用海，但仍需要明確其施工工藝及斷面水工結(jié)構(gòu)，以此判定其構(gòu)筑物是否透水，透水構(gòu)筑物與非透水構(gòu)筑物在用海方式上則大不相同，這對后續(xù)的論證影響范圍和性質(zhì)都會有較大的差異。

在消化各類項目工程圖件中，坐標(biāo)系的統(tǒng)一是重點。對于坐標(biāo)系的分析問題，應(yīng)在作圖全過程貫穿始終，從早期的項目用海范圍與各類相關(guān)規(guī)劃、工程圖件、海洋區(qū)劃規(guī)劃圖件、相鄰項目用海用地圖件的疊置分析，便應(yīng)全程統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)[7]。在論證前期，即使用海申請單位提供的項目用海相關(guān)圖件并未標(biāo)志坐標(biāo)系，也可根據(jù)一些技巧快速識別圖件所用的坐標(biāo)系，而后再進一步驗證。例如，通過參照物識別——圖件中的地形、特征點與現(xiàn)有的相關(guān)資料數(shù)據(jù)（省政府公布海岸線、海洋功能區(qū)劃圖件、已配準(zhǔn)糾正的遙感影像圖等）相疊加分析，看其誤差程度，如比較吻合，平面精度誤差在0.2～0.5 m，則可初步判定其原圖圖件應(yīng)為WGS-84坐標(biāo)系或CGCS 2000坐標(biāo)系[8];如差距達到80～100 m，則原圖圖件可能為西安80坐標(biāo)系或者北京54坐標(biāo)系。

2.2 項目符合性分析

項目絕對不是孤立存在的，其很有可能依附于某個相關(guān)港口總體規(guī)劃、港區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃、土地開發(fā)用地總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等，如交通運輸用海，要通過收集數(shù)據(jù)分析本港口項目與其他相關(guān)港口規(guī)劃的整體符合性，包括項目選址、建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容、范圍和建筑面積等是否完全符合其他的相關(guān)港口規(guī)劃。用海方面，則需更加關(guān)注項目是否完全符合海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、自然保護區(qū)紅線、區(qū)域用?？傮w規(guī)劃等。毫無疑問，項目與各類區(qū)劃和規(guī)劃等的符合性分析是屬于海域論證的前期工作，更是宗海圖編繪的前置工作。宗海圖繪圖人一般都能熟練運用GIS軟件，建議在早期便對項目初步界定的范圍線（界址線）提取并與相關(guān)規(guī)劃圖件進行疊置分析，可較快速準(zhǔn)確地得出符合性的結(jié)論，其后才可進行下一步宗海圖繪制工作。

2.3 現(xiàn)狀用海資料、周邊確權(quán)資料收集和分析

2.3.1 現(xiàn)狀用海資料分析

海域使用論證報告中，有項目周邊的現(xiàn)狀分析的章節(jié)，此部分內(nèi)容也與宗海圖編繪緊密相關(guān)，需要一開始就收集齊全項目占用海岸線的情況、項目周邊及相鄰用海的權(quán)屬資料，并盡早做疊置分析，在權(quán)屬資料直接存在坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一的情形下，要進行坐標(biāo)系統(tǒng)一工作再做疊置分析[9]，為后續(xù)的宗海圖繪制工作打下重要基礎(chǔ)。

2.3.2 周邊確權(quán)資料收集和分析

此項任務(wù)其實也就是海域權(quán)屬核查，包括調(diào)查本宗海的注冊申請人或海域使用權(quán)所有人、用海類型、用海方式、坐落地理位置、與宗海相鄰近的宗海的實際位置和宗海界址相互關(guān)系等，即包括本項目的舊項目的用海權(quán)屬資料、周邊及相鄰用海權(quán)屬資料。

繪圖前開展海域使用權(quán)屬核查具有必要性。權(quán)屬界線問題應(yīng)該在較早期的用海分析中解決，在前期的資料收集中，本項目以及相鄰項目的權(quán)屬資料，需要盡早獲取并進行詳細的分析，同時還應(yīng)該詳細核實收集的基礎(chǔ)地理信息準(zhǔn)確性，為其后的信息應(yīng)用和共享提供支持。在此過程中也需要將相關(guān)資料標(biāo)準(zhǔn)化處理，且轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一坐標(biāo)系。若早期已經(jīng)分析清楚，即提前必須做足用海權(quán)屬糾紛的預(yù)防措施，便不會出現(xiàn)后續(xù)的權(quán)屬界線重疊的問題了。

3 典型碼頭用海項目宗海圖案例

項目位于我國某省某海域，屬于改擴建工程，原碼頭為5 000 t泊位，現(xiàn)需要改造成10 000 t泊位，因此碼頭泊位長度加長，并補充申請航道用海等，確保滿足實際需求。新建項目工程平面圖件齊全，包括平面布置圖、結(jié)構(gòu)斷面圖等，圖件為CGCS 2000坐標(biāo)系。而舊項目工程平面圖圖紙缺失，僅有的舊的宗海圖坐標(biāo)系為北京54坐標(biāo)系。項目未做過與海洋功能區(qū)劃和生態(tài)紅線的符合性分析，僅確定符合港口規(guī)劃和城市規(guī)劃。

通過上述宗海圖編繪前期分析方法，可得出此項宗海圖繪制前期工作重點。

（1）通過工程圖件以及工程可行性報告中的描述確定項目用海的位置、范圍、用海類型、用海方式等，能明確大致的用海范圍，為后續(xù)的范圍線提取奠定基礎(chǔ)。

（2）在項目前期的用海分析中，明確了必須驗證項目是符合各類規(guī)劃和國家政策支持導(dǎo)向的，否則項目的宗海圖以及海域使用論證會從根本上被“一票否決”。因此，本項目須先把項目用海范圍大致提取出來，疊加至重要的區(qū)域用海規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃，尤其是海洋中的海洋功能區(qū)劃以及海洋生態(tài)紅線中，看是否符合相關(guān)規(guī)劃，再做下一步分析和繪圖。一般是先把項目初步用海范圍提取出來矢量數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)換為符合規(guī)范要求的坐標(biāo)系，再用地理信息系統(tǒng)相關(guān)軟件把項目用海范圍線疊置于配準(zhǔn)了地理信息的海洋功能區(qū)劃以及海洋生態(tài)紅線圖等，即可判讀出項目用海范圍的符合性情況。

雖然本項目工程圖紙坐標(biāo)系均為符合作圖要求的CGCS 2000坐標(biāo)系，但仍需通過現(xiàn)場勘測驗證其準(zhǔn)確性;舊宗海圖為北京54坐標(biāo)系，則必須通過坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換，獲得統(tǒng)一的坐標(biāo)系才可疊置新用海范圍作圖。坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換需要測量若干控制點作為轉(zhuǎn)換依據(jù)和參數(shù)，同時轉(zhuǎn)換成果必須達到宗海圖成圖的界址點精度要求。經(jīng)過坐標(biāo)系統(tǒng)工作之后，可判定項目本身的舊工程與新申請工程的關(guān)系是否存在重疊、與周邊用海項目范圍是否存在重疊，而后開展下一步的論證協(xié)調(diào)工作。

4 結(jié)語

宗海圖是海域使用權(quán)證書的重要組成部分，在海洋資源管理領(lǐng)域有重要的應(yīng)用價值，宗海界址的準(zhǔn)確性、可靠性直接關(guān)系到宗海圖的質(zhì)量，宗海圖作為海域使用權(quán)證和不動產(chǎn)證書的附圖資料具有法定權(quán)威性。

項目用海工程概況分析是項目海域使用可行性分析的重要依據(jù)，同時這個階段的分析也是宗海圖繪制的前置和前提依據(jù)。宗海圖是海域使用論證的圖件成果集成，而海域使用論證也對應(yīng)指導(dǎo)著宗海圖的繪制工作。作為宗海圖編繪者，必須厘清海域使用論證和宗海圖編繪的關(guān)系，并建議盡早掌握整個項目用海情況的整體脈絡(luò)。

綜上，海域使用項目宗海圖編繪的重點工作應(yīng)在項目用海前期分析上，只要做好充分、科學(xué)的項目用海前期分析工作，則可對后續(xù)宗海圖的高質(zhì)量編繪打下堅實的基礎(chǔ)。

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