新時代自然資源管理工作的思考

周耀輝

摘要：新時代賦予了自然資源管理人員新的使命，如何準確把握時代脈搏，如何適應新時代自然資源管理要求，是每一個自然資源人所面臨的新考驗，找準問題跟矛盾的焦點，在復雜的形勢下探索出一條保護和發(fā)展的新時代大道。

關鍵詞：合理保護耕地;集約節(jié)約用地

土地是人類賴以生存根本，是最基本的自然資源。自古以來人類對土地重要性就有深刻的認識，古代戰(zhàn)爭也主要由搶奪土地利用資源而引發(fā)，我國的土地利用自遠古盤古開天地歷經(jīng)原始社會、奴隸社會、封建社會農(nóng)耕時代最終進入我們今天的新時代，新時代的國土資源是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎、空間載體，是民生之本，是經(jīng)濟社會發(fā)展之基。因此新時代國土資源管理工作就顯得尤為重要，作為新時代自然資源管理工作人員所肩負的歷史使命的責任就更為重大。近年來，特別是黨的十八大以來，隨著生態(tài)環(huán)境保護的重要性被提到議事日程，綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念已深入人心，改革開放后那種一切為了發(fā)展，不惜犧牲環(huán)境和自然資源為代價也要發(fā)展的時代也隨著新時代的到來一去不復返了，新的時代新的課題已擺在自然資源管理人員面前，何去何從？如何既要保障發(fā)展又要保護資源？總書記多次對耕地保護工作作出指示，他說耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地。但我們在實際管理中耕地保護的壓力卻不斷加大，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，尤其是農(nóng)村多元化經(jīng)濟的發(fā)展，各地在自然資源要素保障經(jīng)濟發(fā)展方面與保護資源的矛盾日益突出。傳統(tǒng)單一的農(nóng)作物種植已嚴重制約農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民單純靠種植糧食作物也滿足不了對錢袋子的需求，因此在耕地上出現(xiàn)了園林地種植現(xiàn)象，甚至于在基本農(nóng)田中出現(xiàn)建養(yǎng)殖棚、種樹等種種眾所周知的基本農(nóng)田五不準的問題，從而加大了自然資源管理部門的管理難度。只是一味的空喊口號“新時代國土資源工作要加強黨的領導，緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、生態(tài)文明建設、保障和改善民生等方面有更大作為”，并不能解決實際問題，因此我們必須探索出一條適應新時代發(fā)展的新路子，做到堵疏結(jié)合，這才是我們急需解決的關鍵問題。要解決保護和發(fā)展的矛盾問題，從根本上還是依法依規(guī)，讓法治成為我們工作的標桿，在法律法規(guī)和政策規(guī)定允許的框架內(nèi)行使權力、開展工作，不違反程序、不突破權限、在耕地保護紅線不突破的前提下，根據(jù)群眾生產(chǎn)發(fā)展的實際訴求蹚出一條挖潛存量（包括設施農(nóng)用地）新路徑，來滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。土地管理粗放問題是目前自然資源管理的又一難題，傳統(tǒng)的發(fā)展方式導致改革開放后在建設用地使用方面無計劃濫占濫用現(xiàn)象嚴重，進入新時代后國家層面對土地資源的使用提出了新的更高的要求，尤其在集約節(jié)約用地方面出臺了大量文件，曾而導致地方經(jīng)濟發(fā)展與用地需求方面出現(xiàn)了新的矛盾，因此對新時代自然資源管理方面又增加了新的難度。土地閑置和低效使用現(xiàn)象由來已久，成因復雜。企業(yè)自身主觀原因，造成閑置及低效。企業(yè)因規(guī)劃用地面積較大而需分期建設，據(jù)悉閑置一年以上工業(yè)項目用地，其中有大多數(shù)為企業(yè)因自身原因。外部市場、經(jīng)濟形勢變化，企業(yè)無法應對而導致生產(chǎn)經(jīng)營嚴重困難，因故停產(chǎn)處于僵尸狀態(tài)或破產(chǎn)境地，涉及眾多訴訟或司法查封等糾紛，造成土地閑置。因此要精準建立閑置、低效用地的信息庫。借助國土部門的衛(wèi)星遙感影像等現(xiàn)代手段，精準掌握低效、閑置土地的分布、數(shù)量，為進一步盤活低效、閑置土地工作打下基礎。嚴格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業(yè)人員數(shù)量，合理確定土地供應量。不斷規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現(xiàn)象。進一步加大監(jiān)管力度，加快已供土地的開發(fā)建設速度，不斷提高土地總體利用率。加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)分類處置低效、閑置土地。堅持以法為據(jù)，嚴格按照有關法律和法定程序，逐宗研究具體處置方案，實行一地一策，分類處置好閑置土地。土地執(zhí)法也是目前自然資源管理領域的薄弱環(huán)節(jié)，雖然各地也針對違法違規(guī)用地方面也出臺了大量的政策性文件，甚至各級政府也成立了聯(lián)合執(zhí)法隊伍，但實際效果卻不盡人意，具體分析原因不外乎幾種比較特殊的情況，政府為招商引資主導的違法占地項目查處難度可想而知，再者農(nóng)村占用耕地違法建房問題屢禁不止，基層執(zhí)法力量薄弱也是造成違法違規(guī)用地的客觀原因。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，加速城市化進程攤大餅式發(fā)展，致使各個地方普遍存在，無計劃批地、以租代征、未批先建、少批多占等等違法違規(guī)用地行為，違法用地面積之大、違法占用耕地占比之高，令人震驚。因此各級自然資源部門，特別是執(zhí)法監(jiān)察部門將面臨異常嚴峻困難。盡管自然資源部門采取了各種措施，包括土地衛(wèi)片執(zhí)法等等手段，但收效甚微。單靠土地執(zhí)法專項行動，不能從根本上消滅違法用地現(xiàn)象，從根本上還是要強化宣傳，通過大張旗鼓的宣傳讓上至政府官員下至普通百姓在思想上能充分認識違法占用耕地進行非農(nóng)建設的危害，近年來一種新的違法占地方式也悄然興趣，一些單位和個人借新農(nóng)村建設及鄉(xiāng)村振興之名，行違法用地之實成為違法用地的新動向。這類項目根本不符合土地利用總體規(guī)劃，多數(shù)占用農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田，造成了大量的違法用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織受短期利益的驅(qū)使，支持甚至參與違法用地，現(xiàn)行法律賦予國土部門的執(zhí)法權力和手段十分有限，沒有賦予任何切實可行的強制執(zhí)行權。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止?！比狈Ρ匾膹娭剖侄?。執(zhí)法程序也異常繁瑣，根據(jù)有關規(guī)定土地違法案件必須經(jīng)過立案、調(diào)查、告知、送達處罰決定等法定程序，案件辦理時間一般需兩到三個月，甚至更長時間。假設當事人不故意刁難阻撓調(diào)查工作，時間還會相應延長。在案件辦理過程中，土地違法當事人人往往加快施工進度，造成既成事實，因此把違法占地消滅在萌芽也只是流于口頭。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢，形成惡性循環(huán)。現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。但是對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律卻沒有明確的規(guī)定。另外國土資源管理體制未能真正理順，盡管中央于2004年以國務院“國發(fā)〔2004〕12號”《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》的形式，推進省以下國土部門垂直管理體制改革。通過工作實踐發(fā)現(xiàn)，由于受地方財政供養(yǎng)的制約，省以下國土部門并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級國土部門的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開展。土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的獨立性。各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍受同級國土部門委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權，缺乏必要的獨立性，無法獨立開展監(jiān)察工作。以上等等復雜的矛盾問題困擾著每一個自然資源管理人員。因此要想真正做到守護好一方國土的神圣職責就必須從根本上完善國土資源管理體制改革，真正理順國土資源管理體制。切實扭轉(zhuǎn)目前省以下國土部門“垂而不直”的局面，將省以下國土部門納入省級財政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。讓自然資源管理部門真正做到守土有責，守土擔責，守土盡責。