分類管理視角下的民辦教育發(fā)展研究

王艷娟

【摘要】民辦教育作為社會(huì)力量興辦教育的主要形式，其改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，法治與政策環(huán)境和治理制度正在發(fā)生重大變革，其中的核心是實(shí)施民辦學(xué)校分類管理。隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施，，國家從法律這一層面正式提出對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行營利與非營利的分類管理，在此背景下，我國應(yīng)結(jié)合自身現(xiàn)狀及特點(diǎn)，并在借鑒國外對(duì)民辦教育實(shí)行分類管理的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極建立分類管理制度，創(chuàng)新民辦高校的相關(guān)機(jī)制體制，結(jié)合分類管理的理念對(duì)民辦高校實(shí)行營利性與非營利性的分類管理，并選擇相應(yīng)的差別化管理政策體系，以推進(jìn)民辦教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】民辦教育;分類管理;營利性與非營利性

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出：“支持和規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)。”相對(duì)于十八大報(bào)告提出的“鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”，支持與規(guī)范并舉，支持意味著比鼓勵(lì)的力度和實(shí)質(zhì)性幫助更大，將相關(guān)扶持和優(yōu)惠政策落實(shí)到位;規(guī)范則意味著深入推進(jìn)民辦高校營利與非營利性的差別管理，依照法律認(rèn)定和監(jiān)督管理，解決民辦高校在教育上存在的相關(guān)問題如未區(qū)分營利性和非營利性學(xué)校，從而形成和完善分類管理、差異化扶持的政策體系，民辦教育迎來發(fā)展和再造的新機(jī)遇。隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的正式實(shí)施，民辦教育迎來了一個(gè)新的時(shí)代，通過結(jié)合我國民辦教育學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀，研究民辦教育分類管理具體措施和相關(guān)策略，能夠?yàn)樘岣呶覈褶k教育學(xué)校穩(wěn)定健康快速的發(fā)展提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀分析

民辦教育作為我國教育中不可或缺的組成部分，其發(fā)展?fàn)顩r關(guān)乎整個(gè)教育事業(yè)的可持續(xù)運(yùn)行，其發(fā)展現(xiàn)狀表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）民辦幼兒教育占比較大，占據(jù)“半壁江山”

隨著民辦幼兒園的穩(wěn)定發(fā)展，在一定程度上對(duì)“入園難”等問題的解決起到有效的緩解作用，也為“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的完成和廣大群眾對(duì)學(xué)前教育多樣性選擇的滿足發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）民辦義務(wù)教育穩(wěn)步發(fā)展

近年來學(xué)齡人口在逐漸地減少，同時(shí)有關(guān)各部門對(duì)中小學(xué)的布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，這使得義務(wù)教育階段的學(xué)校數(shù)量以及在校生人數(shù)都有了一定程度的減少。雖說民辦性質(zhì)義務(wù)教育的學(xué)校數(shù)量變動(dòng)很大，但是總體數(shù)量仍有一定程度的增長(zhǎng)，民辦義務(wù)教育學(xué)校的在校生人數(shù)也有穩(wěn)定的增長(zhǎng)，這成為了國家義務(wù)教育階段的一大亮點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)出了民辦教育的發(fā)展活力。

（三）民辦普通高中教育逐步壯大，中等職業(yè)學(xué)校規(guī)模有所下降

民辦普通高中的數(shù)量在逐年增長(zhǎng)，然而在一定程度上，由于招生生源、學(xué)生就業(yè)以及各學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和水平等相關(guān)因素的存在，民辦中等職業(yè)學(xué)校整體規(guī)模有所下降。但是民辦中職教育在校生人數(shù)有所增加，彰顯出中等職業(yè)學(xué)校的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（四）民辦高等教育發(fā)展穩(wěn)定

高考生源的增加，在一定程度上有利于民辦高校的發(fā)展。民辦高校在校生規(guī)模不斷壯大，此外，民辦高校在辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張和辦學(xué)條件的改善上還取得了較大成績(jī)，辦學(xué)層次和水平也得到了不斷提升，民辦高等教育正在平穩(wěn)發(fā)展。

三、民辦教育實(shí)施分類管理的現(xiàn)實(shí)訴求

近些年民辦教育的發(fā)展規(guī)模逐漸在增大，多元化、多層次的辦學(xué)類型和目標(biāo)逐漸呈現(xiàn)出來，這也使得民辦教育的各個(gè)層次逐漸出現(xiàn)差異，其系統(tǒng)內(nèi)部也出現(xiàn)分化。鑒于此，民辦學(xué)校呈現(xiàn)出來的各種問題如果要得到解決，政府對(duì)民辦教育的幫扶政策要得到貫徹和落實(shí)，急需政府重點(diǎn)關(guān)注民辦教育內(nèi)部呈現(xiàn)出的差異并有針對(duì)性地進(jìn)行解決，摒棄“一刀切式的粗放管理”模式。

1.實(shí)施分類管理可以有效破除民辦教育的發(fā)展瓶頸，拓展民辦教育發(fā)展空間。投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)所興辦的民辦學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)有差別，其中，投資辦學(xué)是以獲取經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，其性質(zhì)相當(dāng)于公司，而捐資辦學(xué)不是以營利為目的，其在性質(zhì)上相當(dāng)于屬于非營利組織的事業(yè)單位。因此，對(duì)民辦教育實(shí)行分類管理的制度，一方面利于在制度層面激發(fā)社會(huì)資本投建民辦教育的積極性和主動(dòng)性，另一方面利于從體制、機(jī)制層面著手提升民辦教育的質(zhì)量。

2.實(shí)施分類管理有助于化解民辦高等院校系統(tǒng)內(nèi)的沖突，切實(shí)把政府的扶持政策落到實(shí)處。我國目前大約90%的民辦高等院校資金主要來源于外部投資，進(jìn)而產(chǎn)生民辦高等教育的非營利性和實(shí)質(zhì)上大部分資金來源于外部投資的營利性間的實(shí)質(zhì)性碰撞。利用分類管理，能夠有助于其和之外的法規(guī)相關(guān)聯(lián)。進(jìn)一步使財(cái)政、稅收、土地、收費(fèi)等方面的扶持政策更加完備，進(jìn)而使社會(huì)力量加入民辦院校的建設(shè)中。

四、美國民辦教育分類管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國非營利性私立高校成立較早、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其和美國高等教育同時(shí)出現(xiàn)，距離今天已有400多年的歷史，美國營利性與非營利性大學(xué)并存的狀況，是美國當(dāng)局采用分類管理方法的結(jié)果。

首先，美國非營利性與營利性的劃分標(biāo)準(zhǔn)明確。美國的私立高等教育分類管理的唯一劃分標(biāo)準(zhǔn)就是“禁止分配限制”，即可把凈收入在組織成員間分配的就是營利組織，否則就是非營利組織。對(duì)私立高等教育而言，不能在其成員中分配其所得利潤就是非營利性私立大學(xué)，反之是營利性私立大學(xué)（這里的成員是指私立大學(xué)的出資人）。而且這是一個(gè)結(jié)果判斷，不是目的判斷，這點(diǎn)尤為重要，保證了分類管理的可操作性。

其次，美國分類管理的具體措施系統(tǒng)完備。無論是產(chǎn)權(quán)界定、稅收政策、經(jīng)費(fèi)資助，還是設(shè)立與退出程序、行政管理等都是細(xì)致和具體的。對(duì)于非營利性私立大學(xué)以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)來對(duì)待，對(duì)于營利性私立大學(xué)則按照企業(yè)公司的管理辦法來進(jìn)行。由于我國各地區(qū)民辦教育發(fā)展情況有所不同，因此，具體的分類措施制定權(quán)可仿效美國，由各省級(jí)教育主管部門負(fù)責(zé)，而且實(shí)施條例以規(guī)范化、具體化為佳。國家教育主管部口主要負(fù)責(zé)宏觀政策和監(jiān)督執(zhí)行。

五、實(shí)施民辦教育分類管理的措施

建立分類管理制度，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行非營利性和營利性分類管理，建立差別化政策體系，積極鼓勵(lì)和大力支持社會(huì)力量舉辦非營利性民辦學(xué)校。

（一）推進(jìn)相關(guān)法律破“陳”立“新”

相較于黨的十八大提出的“鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”，黨的十九大報(bào)告指出：“支持和規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)”，支持與規(guī)范齊頭并進(jìn)，支持將相關(guān)的扶持和優(yōu)惠政策落實(shí)到位，同時(shí)意味著相較于鼓勵(lì)，其實(shí)施的力度和實(shí)質(zhì)性幫助更大;規(guī)范則是指深入推進(jìn)民辦教育分類管理，按照法律法規(guī)認(rèn)定和監(jiān)督民辦院校，解決營利性院校和非營利性院校在民辦教育領(lǐng)域劃分不清的問題，從而改善和完成分類管理和差異化扶持的政策體系。

（二）明確民辦教育目標(biāo)定位、活動(dòng)范圍及分類標(biāo)準(zhǔn)

在義務(wù)教育階段，為促進(jìn)義務(wù)教育長(zhǎng)期持續(xù)快速均衡發(fā)展，必須要以政府辦學(xué)為主體，同時(shí)圍繞教師輪崗、財(cái)力均等和學(xué)生資源均等方面建立完整的配套制度;在非義務(wù)教育階段，需大力的支持和引導(dǎo)民辦教育往多層次、多樣化的教育服務(wù)方面快速發(fā)展，以便使教育更加具有可選擇性。營利性院校和非營利性院校的劃分標(biāo)準(zhǔn)則依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、利潤和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)歸屬對(duì)營利院校和非營利院校進(jìn)行劃分。

（三）實(shí)行民辦學(xué)校分類登記制度

民辦教育的發(fā)展不僅要明確民辦教育的分類標(biāo)準(zhǔn)，還要明晰民辦院校的法人屬性和改革其登記制度。解決民辦教育登記的問題可從以下兩方面入手：一分類管理，并按登記制度的要求對(duì)新建的民辦院校進(jìn)行營利或非營利注冊(cè)。二，非營利性的民辦院校和事業(yè)單位的公辦院校的部門主管登記存在差異。相關(guān)學(xué)者指出公辦學(xué)校和非營利性民辦院校的登記管理職權(quán)可由同一個(gè)部門負(fù)責(zé)，工商管理部門負(fù)責(zé)登記營利性民辦院校法人的工作。這為民辦學(xué)校實(shí)施分類登記制度提供了切實(shí)可行的辦法。

（四）明確各類民辦教育的扶持政策，引導(dǎo)和規(guī)范民辦教育發(fā)展

政府部門在民辦教育的可持續(xù)發(fā)展中占據(jù)著不可替代的地位。各地政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類民辦教育扶持政策以保障民辦教育長(zhǎng)期可持續(xù)的發(fā)展下去。民辦教育的扶持政策應(yīng)本著整體扶持和區(qū)別對(duì)待相結(jié)合的原則，整體扶持就是將營利性和非營利性民辦教育作為一個(gè)整體，促使整體長(zhǎng)期健康有序的發(fā)展。區(qū)別對(duì)待是指政府要根據(jù)各類教育的特點(diǎn)加以區(qū)分，要具有側(cè)重性和引導(dǎo)性。

總之，民辦教育發(fā)展中遇到的難題可通過分類管理解決，分類管理作為民辦教育健康有序發(fā)展的核心，在政策落實(shí)中，既需要各地政府積極向國外民辦教育吸取辦學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)，也需要各地政府緊密聯(lián)系，密切合作。制定民辦教育的扶持政策會(huì)涉及到財(cái)政、土地、稅務(wù)、人事等多個(gè)部門，因此民辦教育分類管理政策的推行不能僅僅依靠教育部門，需要制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的密切合作。

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（鄭州工商學(xué)院 河南鄭州 451400）