陳 韻 黃 怡 CHEN Yun, HUANG Yi

0 引言

環(huán)境資源緊約束下的存量規(guī)劃時代，可供建設(shè)的土地資源日益稀缺，城市更新成為提升城市功能品質(zhì)的重要手段。而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，許多不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的落后產(chǎn)能面臨關(guān)停搬遷，由此帶來的存量工業(yè)地區(qū)更新將釋放出巨大潛力。但是，如何消除或減少原工業(yè)用途遺留的環(huán)境污染影響，使這些工業(yè)用地能夠平穩(wěn)安全地轉(zhuǎn)化為城市的新功能載體，已成為當前空間規(guī)劃背景下一項具有普遍性的重要議題。

1 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險

許多工業(yè)地區(qū)作為生產(chǎn)空間時，常伴隨著突發(fā)性環(huán)境風險，地區(qū)范圍內(nèi)存在大氣、水、土壤的復雜污染以及生態(tài)系統(tǒng)問題。當工業(yè)地區(qū)更新轉(zhuǎn)變?yōu)樯羁臻g或生態(tài)空間時，這些地區(qū)則可能存在累積性環(huán)境風險。

1.1 環(huán)境風險

根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）相關(guān)研究的定義，環(huán)境風險（environmental risks）是相對于人的健康而言，具有外部性的所有物理、化學和生物學因素以及所有相關(guān)行為，但不包括那些無法合理修改的自然環(huán)境[1]。根據(jù)商業(yè)詞典（business dictionary）的定義，環(huán)境風險是指企業(yè)或組織的活動所產(chǎn)生的廢水、排放、廢物、資源消耗等對生物體和環(huán)境造成不利影響的實際或潛在威脅[2]。按我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境風險評價技術(shù)導則》（HJ 169-2018）[3]的定義，環(huán)境風險是指突發(fā)性事故對環(huán)境的危害程度及可能性。此定義側(cè)重于突發(fā)性事故造成的影響，是基于建設(shè)項目涉及的物質(zhì)和工藝系統(tǒng)危險性及其所在地環(huán)境敏感程度的綜合表征；對于長期的、緩慢發(fā)生的、潛在的環(huán)境危害的考慮，則采用了“環(huán)境風險潛勢”的概念。上述從不同尺度、不同層面對環(huán)境風險進行的定義，目標側(cè)重各異。

1.2 工業(yè)地區(qū)的環(huán)境風險

工業(yè)地區(qū)的環(huán)境風險，指的是由工業(yè)生產(chǎn)活動引起的，對地域空間、自然環(huán)境及生命健康造成破壞、損害乃至毀滅性作用的概率及程度，包括突發(fā)性的事故損害，以及累積的健康、生態(tài)、社會后果。其中，與健康相關(guān)的環(huán)境風險是指通過水、土、大氣等環(huán)境介質(zhì)傳播的污染物進入人體后所帶來的風險，包括對呼吸道和皮膚的刺激、對重要器官功能的損害、造成胎兒畸形和細胞癌變等；與生態(tài)相關(guān)的環(huán)境風險是指由于局部事故引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)整體影響，包括氣候異常、景觀品質(zhì)下降、生物多樣性減少、病菌繁殖等；與社會相關(guān)的環(huán)境風險是指公眾出于對生態(tài)環(huán)境和自身健康利益的關(guān)注而帶來的社會動蕩，包括游行、靜坐、暴力沖突、網(wǎng)絡(luò)攻擊等。自2000年以來，國內(nèi)工業(yè)地區(qū)就發(fā)生了多起環(huán)境風險事故或事件（見表1）。

表1 自2000年以來國內(nèi)部分工業(yè)地區(qū)環(huán)境風險事故或事件Tab.1 Environmental risk accidents/incidents in China's industrial areas since 2000 (selected)

1.3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險

工業(yè)地區(qū)更新，相當一部分是由原先的生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯羁臻g或生態(tài)空間。其中許多地區(qū)存在的累積性環(huán)境風險很可能轉(zhuǎn)移到后續(xù)再利用活動中，形成工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險。當工業(yè)用地被重新規(guī)劃直接作為經(jīng)營性、公共性功能時，其中不乏對環(huán)境敏感度高的居住、教育和醫(yī)療等用途（見表2）。而這直接導致了更新項目實施建設(shè)使用階段的嚴重“后遺癥”。例如常州外國語學校新校區(qū)選址建設(shè)緊鄰原先的化工廠污染地塊，2016年被報道近500名學生在短期內(nèi)出現(xiàn)皮膚、呼吸道不適以及血液指標異常等癥狀。又如武漢農(nóng)藥廠舊址更新項目，因基地曾長期遭受化學污染，在土地出讓后遭遇地產(chǎn)商退回，除退回買地款之外，還索賠1.2億元；在花費2.8億元對地塊展開土地污染修復工作后，才再度掛牌出售。

表2 我國部分工業(yè)地區(qū)更新項目環(huán)境風險狀況Tab.2 The status of environmental risk of industrial area renewal projects in China (selected)

2 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險影響因素

由于工業(yè)用地存在的環(huán)境風險，在各類工業(yè)地區(qū)更新時，不可避免地面臨著與健康、生態(tài)和社會密切相關(guān)的環(huán)境風險。因此，當前在市、縣層面國土空間規(guī)劃領(lǐng)域，對于原先的工業(yè)生產(chǎn)空間在更新再開發(fā)過程中向生活、生態(tài)空間的轉(zhuǎn)型進行有效的用途管制，是一項迫切的任務(wù)。這首先基于對工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險及其主要影響因素有充分的認知。

2.1 環(huán)境風險主要影響因素

與工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險相關(guān)的主要因素眾多，包括工業(yè)地區(qū)的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)與用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、原先的生產(chǎn)類別、污染類型、更新驅(qū)動模式和更新再利用的功能等（見表3）。

表3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險影響因素Tab.3 The influencing factors on environmental risk in industrial area renewal

其中，區(qū)位因素與工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險相關(guān)性主要體現(xiàn)在地理相鄰性上。大量亟待更新的工業(yè)用地往往位于城市中心區(qū)，由于周邊人口密度高、空間環(huán)境復雜，更易產(chǎn)生健康和社會風險；濱水工業(yè)地區(qū)則由于其區(qū)位特征易引發(fā)特定介質(zhì)（地表水、地下水）的生態(tài)污染問題。產(chǎn)業(yè)及其用地規(guī)模往往與環(huán)境風險的概率、范圍和后果都呈正相關(guān)。對于有污染的產(chǎn)業(yè)來說，產(chǎn)業(yè)規(guī)模與能級越大，更新環(huán)境風險存在的幾率就越高，影響的后果程度就越嚴重；用地規(guī)模越大，影響的空間范圍就越大。

不同生產(chǎn)類別的工業(yè)地區(qū)所隱含的環(huán)境風險存在差異性。工業(yè)原料制造廠由于涉及大量化學危險物質(zhì)的合成，其更新環(huán)境風險相對較高；工業(yè)裝配制造廠由于生產(chǎn)過程所涉及的危險化學物質(zhì)相對較少，更新環(huán)境風險相對較?。还I(yè)倉儲設(shè)施的更新環(huán)境風險程度則與所存儲物品的性質(zhì)及以往是否發(fā)生嚴重事故或事件息息相關(guān)，典型的高風險地區(qū)主要為危險品倉儲設(shè)施用地。污染物類型對于環(huán)境風險控制有著至關(guān)重要的作用，污染物的類別、含量、構(gòu)成對風險控制技術(shù)的選擇起決定性作用，也是工業(yè)地區(qū)更新場地調(diào)查中最基本的調(diào)查內(nèi)容。

再利用方式對于環(huán)境風險控制的目標選擇具有重要影響。根據(jù)人體暴露時間，再利用方式為居住用地時，需要選擇較高的環(huán)境風險控制標準；而商業(yè)、綠地、產(chǎn)業(yè)等功能可以根據(jù)實際需要，選擇經(jīng)濟合理的環(huán)境風險控制標準；再利用方式為公共服務(wù)設(shè)施時，需根據(jù)實際功能進行判斷，學校、醫(yī)院等敏感人群活動區(qū)域不宜建設(shè)在留有污染的工業(yè)遺址上，而展覽館等則可以相對靈活地選擇控制標準。

2.2 更新規(guī)劃與實施中對影響因素的選擇性認知

在當前的城市工業(yè)地區(qū)更新規(guī)劃與實施中，由于傳統(tǒng)的學科分野和從業(yè)者知識結(jié)構(gòu)的局限，規(guī)劃管理部門及規(guī)劃人員對于上述影響因素的考慮往往是選擇性的，他們關(guān)注的是區(qū)位條件、用地規(guī)模、再利用功能等方面。當然，這些因素與重塑城市功能、優(yōu)化空間景觀以及土地價值最大化的規(guī)劃目標緊密相關(guān)，也關(guān)系到用地性質(zhì)、開發(fā)規(guī)模、建筑高度等控制性詳細規(guī)劃的核心指標的確定。至于既有的或潛在的環(huán)境污染問題，多數(shù)規(guī)劃從業(yè)者要么知之甚少，要么選擇忽略，默認在項目實施階段留待環(huán)境部門或相關(guān)企業(yè)自行解決，鮮少有人會將工業(yè)生產(chǎn)過程中所遺留的污染作為更新方案的主要考量。

對于原先工業(yè)用地生產(chǎn)歷史與環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的疏漏，對于生產(chǎn)類別、污染類型等環(huán)境風險因素知識的缺乏，直接造成了我國許多工業(yè)城市、工業(yè)地區(qū)更新中的工作被動乃至失責，工業(yè)“毒地”未經(jīng)調(diào)查評估、未經(jīng)修復治理，直接轉(zhuǎn)做敏感用途，從而導致嚴重的環(huán)境風險事件在全國多地均有發(fā)生。因此，在中華人民共和國成立后發(fā)展起來的為數(shù)眾多的大中型工業(yè)城市中，工業(yè)地區(qū)更新時對于環(huán)境風險因素的全面認知與綜合考慮是首要問題。

3 上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制實踐

針對工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險，在考察分析其影響因素的基礎(chǔ)上，如何進行有效的環(huán)境風險控制成為工業(yè)地區(qū)更新成敗的關(guān)鍵。本文中的環(huán)境風險控制是指采取各種措施和方法，保障工業(yè)用地（及市政設(shè)施場地）再開發(fā)利用的環(huán)境安全，消滅或減少環(huán)境污染和人體健康損壞事件發(fā)生的可能性，或者減少該類事件發(fā)生時造成的損失。以上海為例，探討工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制實踐。

3.1 上海工業(yè)地區(qū)更新的基本情況

中華人民共和國成立后，上海曾長期是我國最大的工業(yè)城市，目前仍居全國工業(yè)城市前列，在存量發(fā)展時期面臨著大量的工業(yè)地區(qū)更新任務(wù)。因此，上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制實踐對于國內(nèi)其他許多工業(yè)城市以及工業(yè)地區(qū)更新來說有著突出的典型性，對于工業(yè)地區(qū)更新中環(huán)境風險的控制機制探索有著重要的引領(lǐng)意義。

1998年2 月，原國家土地管理局①1998年，組建成立國土資源部；2018年，組建成立自然資源部。通過并發(fā)布《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》②自2019年7月24日起，該暫行規(guī)定由自然資源部廢止。，允許劃撥工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌蚪?jīng)營性用地，上海工業(yè)地區(qū)更新進程由此啟動。此后20年，上海工業(yè)地區(qū)更新陸續(xù)經(jīng)歷鼓勵轉(zhuǎn)型、限制轉(zhuǎn)型、重新探索3個階段，逐步探索出既能激發(fā)工業(yè)地區(qū)更新積極性，又能避免利益被原物業(yè)權(quán)利人和開發(fā)商瓜分的更新政策[8-9]。根據(jù)《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》中明確的產(chǎn)業(yè)向104個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集聚化發(fā)展的導向，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊以外的“195區(qū)域”③規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集建區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，編制《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》時，該類用地面積共計約195km2。、“198區(qū)域”④規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外且在集建區(qū)范圍外的現(xiàn)狀工業(yè)用地，編制《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》時，該類用地面積共計約198km2。將分別按照功能轉(zhuǎn)型、逐步復墾的導向開展更新。按照《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》要求，上海制定了工業(yè)倉儲用地面積將從2015年的835km2減量至320—480km2的目標[10]。整體而言，上海在工業(yè)地區(qū)更新及其中環(huán)境風險控制的探索方面一直走在全國前列。

3.2 工業(yè)地區(qū)更新中環(huán)境風險控制的政策演進

從已經(jīng)開展的工業(yè)地區(qū)更新實踐來看，通過持續(xù)的政策推動，上海已逐漸建立起一套多部門協(xié)同的風險控制機制，相關(guān)的政策演進過程大致可分為以下3個階段。

（1）初步確立階段（2014年）。為配合《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（原上海市規(guī)劃和國土資源管理局⑤2018年，組建成立上海市規(guī)劃和自然資源局。制訂），集中頒布了《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約水平的若干意見》（上海市人民政府頒布）、《關(guān)于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（原上海市規(guī)劃和國土資源管理局制訂）、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》（原上海市環(huán)境保護局⑥2018年，組建成立上海市生態(tài)環(huán)境局。、原上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市經(jīng)濟和信息化委員會、原上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會⑦2015年，組建成立住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會。聯(lián)合頒布），在全國率先確立了“全生命周期”管理方式。

（2）逐步完善階段（2015—2017年）。通過頒布《關(guān)于加強本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（原上海市規(guī)劃和國土資源管理局制訂）、《上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護管理辦法》（原上海市環(huán)境保護局、原上海市規(guī)劃和國土資源管理局聯(lián)合制定），一方面，將全生命周期管理涵蓋的范圍由工業(yè)用地擴展至市政設(shè)施用地，最終覆蓋全部類型的經(jīng)營性用地；另一方面，逐步建立起工業(yè)地區(qū)更新環(huán)境風險控制多部門相互配合的工作機制，強化環(huán)保、土地、建設(shè)、經(jīng)信等協(xié)同管理，土地儲備、出讓、收回、續(xù)期等節(jié)點開展土壤污染狀況調(diào)查，以土地出讓合同、土地儲備協(xié)議為平臺開展環(huán)境風險控制。全生命周期管理的起點為地塊進入土地流轉(zhuǎn)階段，但是尚未觸及更前端的規(guī)劃編制階段。

（3）創(chuàng)新探索階段（2018年至今）。以2018年《中華人民共和國土壤污染防治法》的頒布為起始點，該法令要求原工業(yè)用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查，同時提出建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄及調(diào)查報告評審制度。為落實相關(guān)要求，上海于2019年頒布了《上海市建設(shè)用地地塊土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、效果評估等報告評審規(guī)定（試行）》（上海市生態(tài)環(huán)境局、上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合制定），首次提出控制性詳細規(guī)劃編制階段需開展環(huán)境調(diào)查評估，從而有望將工業(yè)用地“全生命周期管理”的起點從土地管理前置到規(guī)劃編制階段（見表4）。

3.3 工業(yè)用地全生命周期的過程管控

工業(yè)用地全生命周期管理是以土地出讓合同作為管理平臺，對工業(yè)用地和經(jīng)營性用地實行用途、功能、業(yè)態(tài)、土地使用權(quán)的全方位管理。按照目前的要求，再開發(fā)為經(jīng)營性功能的地塊需先進行土壤環(huán)境調(diào)查，并向環(huán)保部門申請，若認定污染需要治理，則由土地使用權(quán)人（含土地儲備機構(gòu)）承擔責任和費用，達標后土地方可進入儲備、出讓、收回、續(xù)期流程，相關(guān)材料作為土地出讓合同附件。再利用過程中造成土壤和地下水環(huán)境嚴重污染的，可采取無償收回建設(shè)用地使用權(quán)、責令恢復到土地供應(yīng)文件約定的原狀等措施。

工業(yè)用地全生命周期管理可分為4個階段（見圖1）：①環(huán)境調(diào)查階段，初步判斷進入儲備、出讓、收回、續(xù)期流程的土地污染物含量是否超過標準，環(huán)境風險較小的直接進入流轉(zhuǎn)，污染物含量超過土壤污染風險管控標準的則開展土壤污染風險評估；②風險評估階段，對可能存在環(huán)境風險的土地，需進行詳細的健康風險評估，并由第三方機構(gòu)開展評審。若環(huán)境風險在可接受范圍內(nèi)則進入流轉(zhuǎn)，若對人體健康的風險超過可接受水平，則納入全市建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄，不得供應(yīng)作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地，同時需開展風險管控和修復。③治理修復階段，制定修復方案并實施場地修復和工程控制，將通過風險管控和修復效果評估后可以安全利用的地塊移出名錄，并進入流轉(zhuǎn)。④再利用階段，即后續(xù)再利用施工和使用過程的環(huán)境風險監(jiān)管。遵循“全生命周期管理、按階段監(jiān)管落實”的原則，上述4個步驟分別以初步調(diào)查評估報告、詳細調(diào)查和風險評估報告、風險管控與修復效果評估報告、土地出讓合同為管理要件，實現(xiàn)從進入土地流轉(zhuǎn)到再利用全過程的環(huán)境風險控制。

從過程管控現(xiàn)狀來看，雖然成效明顯，但仍然存在不足。針對不同用地類型（工業(yè)與市政設(shè)施用地）和情形范圍（儲備、轉(zhuǎn)讓、續(xù)期等），基本實現(xiàn)了土地管理、場地修復、建設(shè)實施、再利用監(jiān)控的全過程風險控制。但是規(guī)劃編制階段的環(huán)境風險控制意識仍然薄弱，城市規(guī)劃階段預(yù)先的環(huán)境評估、合理的空間用途引導以及綜合的修復方案還有待加強，以減少整體經(jīng)濟與社會成本。

表4 上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制政策演進Tab.4 The evolution of environmental risk control policy in Shanghai industrial area renewal

表5 工業(yè)地區(qū)更新環(huán)境風險管控的上海市地方技術(shù)標準Tab.5 Local technical standards for environmental risk control of industrial area renewal in Shanghai

3.4 專業(yè)的技術(shù)標準支撐

除了不斷優(yōu)化管理政策之外，技術(shù)標準的不斷完善同樣重要。2007年原國家環(huán)境保護總局⑧2008年，升格為環(huán)境保護部；2018年，組建成立生態(tài)環(huán)境部。發(fā)布的臨時性技術(shù)準則《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》(HJ/T 301-2007)是為配合2010年上海世博會工業(yè)地區(qū)更新而出臺的，而目前實施的《污染場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》 《污染場地土壤修復技術(shù)導則》 《場地環(huán)境質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范》 《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》 《場地土壤污染風險評價技術(shù)導則》等一系列全國性的場地管理技術(shù)規(guī)范均是在此技術(shù)準則基礎(chǔ)上分化形成。自2015年以來，為適應(yīng)多部門協(xié)同的工業(yè)用地全生命周期管理的需要，上海又推出了多部地方性的技術(shù)規(guī)范，確保環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復、再利用監(jiān)管全過程的技術(shù)指導（見表5）。

從技術(shù)支撐現(xiàn)狀來看，風險評估、治理修復的標準規(guī)范體系不斷更新完善，為具體工作的開展提供了有力支撐。但是現(xiàn)有相關(guān)技術(shù)標準集中在環(huán)境科學領(lǐng)域，規(guī)劃領(lǐng)域的環(huán)境風險控制技術(shù)導則亟待完善，需要建立將風險控制理念予以具體化、科學化、精準化、可操作的規(guī)劃設(shè)計、編制與實施技術(shù)標準。這也是今后國土空間規(guī)劃中工業(yè)地區(qū)更新需要實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間安全經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)支撐。

3.5 分類施策的資金保障

《關(guān)于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（2014年）首次提出“誰污染、誰付費”的原則，要求建設(shè)用地使用權(quán)人承擔土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境修復的相關(guān)費用。其初衷一方面是補充場地污染治理經(jīng)費的來源，另一方面是通過經(jīng)濟杠桿對潛在污染企業(yè)起到警示的作用。然而，在實際執(zhí)行過程中，為避免由于環(huán)境治理資金無法落實而導致城市更新難以推進的局面，“誰污染、誰付費”的原則并沒有得到嚴格遵守。例如在同年頒布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》中就明確指出，造成場地污染的責任方已終止或無法確定的情況下，由各區(qū)（縣）人民政府負責籌措環(huán)境治理的資金?！渡虾Ｊ薪?jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護管理辦法》（2016年）則進一步將土地儲備成本作為落實環(huán)境治理資金的重要載體，提出針對規(guī)定出臺前已收儲的土地，以土地儲備成本支付土壤環(huán)境調(diào)查評估與治理修復費用；而未來需儲備的土地，責任方可以通過與土地儲備機構(gòu)協(xié)商確定，由土地儲備機構(gòu)負責落實土壤環(huán)境調(diào)查評估與治理修復工作，相關(guān)費用可以納入土地儲備成本。

從資金保障現(xiàn)狀來看，目前的資金保障機制較好地確保了更新項目的推進，也有利于落實環(huán)境風險控制要求。但是環(huán)境風險控制的資金機制仍不健全，資金的主要渠道仍然以各種方式轉(zhuǎn)嫁到政府財政，缺乏有效的追繳措施，本質(zhì)上偏離了“誰污染、誰付費”的原則。此外，在拓寬資金渠道方面也仍有一定提升空間。

圖1 工業(yè)用地全生命周期管理過程示意圖Fig.1 The process diagram of life cyclemanagement of industrial lands

3.6 多主體協(xié)同的參與模式

就全國范圍內(nèi)而言，上海較早地建立起了由政府部門、原土地使用權(quán)人、新土地使用權(quán)人、專家等多方參與的協(xié)調(diào)機制。政府部門之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在政策制定上。自2014年提出全生命周期管理理念以來，關(guān)于工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制相關(guān)政策的探索，大多采用市政府發(fā)文或多部門聯(lián)合發(fā)文的方式頒布，已基本建立起市、區(qū)兩級人民政府、規(guī)土、環(huán)保、建管、經(jīng)信等管理部門協(xié)同的管理機制。工業(yè)用地更新相關(guān)主體之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在利益協(xié)調(diào)上，原土地使用權(quán)人、新土地使用權(quán)人以土地儲備協(xié)議、土地出讓合同為平臺，明確各自的土壤和地下水水質(zhì)環(huán)境調(diào)查評估與治理修復責任。來自環(huán)境科學、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域的專家則在環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復及修復方案制定中全過程參與和指導。

從主體參與現(xiàn)狀來看，上海在多部門及專家參與方面已經(jīng)建立了相對完善的協(xié)同機制，但是社會公眾參與的作用尚未充分發(fā)揮，公眾參與機制有待完善。長期以來公眾僅被賦予投訴和舉報權(quán)，例如《土壤污染防治法》頒布后，建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄（見圖2）要求向社會公開，但本質(zhì)上公眾仍以被動告知為主，公眾監(jiān)督的廣泛度和積極性尚需進一步加強。

圖2 《上海市建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄（第一批）》所列污染地塊空間分布Fig.2 Spatial distribution of the contaminated land parcels in The First List of Shanghai Soil Contamination Risk Control and Remediation

4 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制機制

以上海的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，可以構(gòu)建我國工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險控制機制。這個風險控制機制反映了工業(yè)用地更新中各階段環(huán)節(jié)之間相互作用的過程、相關(guān)主體之間的關(guān)系和參與方式，以及風險控制的技術(shù)依據(jù)和資金保障。如圖3所示，整體機制由4個維度組成，也可視作包含4個分機制，即過程管理機制、技術(shù)規(guī)范機制、資金融通機制、主體協(xié)同機制。

圖3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險整體控制機制Fig.3 The overall controlmechanism of environmental risk of industrial area renewal

4.1 環(huán)境風險控制的路徑——過程管理

過程管理確立了工業(yè)用地更新中環(huán)境風險控制的路徑，應(yīng)貫穿規(guī)劃編制、土地管理、治理修復、建設(shè)實施、再利用監(jiān)控的全流程。其重點是完善、優(yōu)化流程，協(xié)調(diào)規(guī)劃調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境治理的時序，明確環(huán)境調(diào)查、風險評估、治理修復、再利用監(jiān)管這4個階段所需開展的工作。

環(huán)境調(diào)查、風險評估階段的首要問題是合理確定再利用功能和目標風險水平。規(guī)劃和自然資源部門及環(huán)境部門應(yīng)基于對區(qū)位條件、占地規(guī)模、原有企業(yè)生產(chǎn)類別、污染類型等環(huán)境風險影響因素的綜合分析，綜合平衡城市功能、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟成本效益，共同確定最大程度發(fā)揮場地潛力、滿足多方訴求、促進區(qū)域發(fā)展的更新用途，及經(jīng)濟可行、生態(tài)可持續(xù)的目標風險水平。

治理修復、再利用監(jiān)管階段的首要問題則是規(guī)劃和環(huán)境管理手段的高效協(xié)同。修復工程的方案制定、實施和驗收的開展，應(yīng)與預(yù)防性的規(guī)劃控制同步。例如，避免在污染場地周邊布置敏感人群活動的功能或在周邊地下開發(fā)而導致污染物隨地下水發(fā)生遷移等。更新再利用過程中，除了對項目方案的審核、運營管理的策劃，還須建立定期取樣檢驗、巡查走訪的規(guī)制，確保對人體健康的環(huán)境風險長期保持在可以接受的水平。

4.2 環(huán)境風險控制的依據(jù)——技術(shù)規(guī)范

技術(shù)規(guī)范提供了工業(yè)用地更新中環(huán)境風險控制的依據(jù)，通過制定各項法規(guī)和技術(shù)標準，確保環(huán)境風險控制的內(nèi)容、流程與質(zhì)量，為具體工作的開展提供操作指南。尤其需要關(guān)注以下兩個方面：（1）構(gòu)建多層次、跨學科的技術(shù)支撐體系。按照適用范圍，在國家層面需要形成能夠與國際接軌、相對統(tǒng)一的標準體系，在地方層面需要制訂符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段和自然條件的地方標準。此外，工業(yè)地區(qū)更新涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、生態(tài)環(huán)境等跨學科的工作內(nèi)容，屬于綜合實踐領(lǐng)域，因此更需要跨學科的專業(yè)技術(shù)指南。這與當前空間規(guī)劃對規(guī)劃從業(yè)人員的跨學科、跨專業(yè)知識儲備要求也是一致的。（2）注重技術(shù)支撐體系的更新和維護。技術(shù)標準需要不斷更新，以適應(yīng)技術(shù)發(fā)展和不斷變化的現(xiàn)實需要。但實際上，我國的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》頒布于1995年初，于2018年8月廢止，并分解為兩項試行標準⑨《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 15618-2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB36600-2018）。。而這遠低于《中華人民共和國標準化法》中明文規(guī)定的5年一次的修訂頻率[11]，使得我國工業(yè)地區(qū)更新長期缺少國家層面的統(tǒng)一標準指導。

4.3 環(huán)境風險控制的保障——資金融通

資金融通為工業(yè)用地更新中環(huán)境風險控制提供了經(jīng)濟保障，使整體項目得以實施，主要分為資金擴充、經(jīng)濟懲罰、經(jīng)濟激勵等形式。其中，資金擴充為污染責任主體不明的存量污染土地治理提供資金支持，例如通過對重污染企業(yè)加征稅收等方式，在短期內(nèi)擴充資金，也可通過設(shè)計財政基金或環(huán)境責任保險，為經(jīng)費無法落實的更新項目持續(xù)提供資金。經(jīng)濟懲罰是通過罰款擴充資金的同時警示潛在污染企業(yè)。經(jīng)濟激勵則是通過補貼激勵企業(yè)協(xié)助對潛在環(huán)境風險的排查。多渠道、賞罰分明的資金籌措渠道不僅有利于保證資金來源的穩(wěn)定性，也有利于經(jīng)濟杠桿的合理使用達到標本兼治的雙重作用。

4.4 環(huán)境風險控制的模式——主體協(xié)同

主體協(xié)同構(gòu)成工業(yè)地區(qū)更新過程中環(huán)境風險控制的模式，可以充分協(xié)調(diào)各方利益訴求。政府部門的主要訴求是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、促進政府財政稅收、改善環(huán)境品質(zhì)、維護社會和諧穩(wěn)定。原土地使用權(quán)人期望在搬遷過程中獲得政府更多的政策和資金支持，剝除冗余的生產(chǎn)部門，也企圖盡可能擺脫環(huán)境治理責任；新土地使用權(quán)人則希望享受地價優(yōu)惠，但也不愿承擔轉(zhuǎn)移的環(huán)境治理責任和再利用過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境風險。專家具有專業(yè)知識，但難以長期跟蹤研究。公眾雖然專業(yè)知識不足，卻可能長期暴露在環(huán)境風險中。建立跨部門、多主體的協(xié)同參與機制，在于各方明確職責、發(fā)揮優(yōu)勢，形成多角度、全方位的環(huán)境風險監(jiān)控，提升更新效率和再利用功能的接受度。

5 結(jié)語

在空間規(guī)劃背景下，工業(yè)地區(qū)的更新不僅是發(fā)揮土地價值和重塑城市功能的過程，也是依法開展環(huán)境影響評價、推動環(huán)境生態(tài)修復的契機。充分認識工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風險，從過程管理、技術(shù)規(guī)范、資金融通和主體協(xié)同4個維度構(gòu)建工業(yè)用地更新的環(huán)境風險控制機制，將為我國工業(yè)地區(qū)實現(xiàn)安全、可持續(xù)的更新提供合理的路徑、依據(jù)、保障和模式，有助于實現(xiàn)工業(yè)地區(qū)更新的功能性、生態(tài)性和經(jīng)濟性綜合最優(yōu)，促進生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間布局的科學轉(zhuǎn)換。同時，也為空間規(guī)劃體系下工業(yè)地區(qū)更新規(guī)劃及實施在專業(yè)知識拓展、環(huán)境風險防范方面的進一步完善提出了迫切的現(xiàn)實訴求。