王源

[提要] 福利彩票是我國(guó)公益慈善事業(yè)中十分重要的一部分，不過(guò)福利彩票發(fā)展過(guò)程中也面臨著一些問(wèn)題?；诖耍攀鰢?guó)內(nèi)福利彩票發(fā)展現(xiàn)狀，點(diǎn)明福利彩票發(fā)展中面臨的問(wèn)題，分析問(wèn)題出現(xiàn)的原因，并提出推進(jìn)福利彩票高質(zhì)量發(fā)展的策略建議。

關(guān)鍵詞：福利彩票;高質(zhì)量發(fā)展;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年6月9日

從1987年河北省石家莊市第一張福利彩票面世，到1999年上海誕生開創(chuàng)新模式的電腦型彩票，當(dāng)下的福利彩票已經(jīng)是電腦型、即開型和視頻型等多種可選的豐富發(fā)展形式。從沒有到有，從弱到強(qiáng)，這些年福利彩票的發(fā)展是有目共睹的，2019年全國(guó)福利彩票累計(jì)銷售額超過(guò)1，912億元。福利彩票發(fā)展推動(dòng)著社會(huì)福利事業(yè)邁進(jìn)，做出了諸多貢獻(xiàn)，但如何保障福利彩票在快速發(fā)展的同時(shí)安全健康運(yùn)行，是社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)。本文由此分析研究福利彩票如何高質(zhì)量發(fā)展。

一、國(guó)內(nèi)福利彩票發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)福利彩票發(fā)展至今已經(jīng)經(jīng)過(guò)了30多年，邁過(guò)了坎坷起步階段、平穩(wěn)發(fā)展階段和鞏固提升階段。福利彩票的從無(wú)到有，由小到大，是我國(guó)改革開放經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的縮影。

1987年，國(guó)家批準(zhǔn)發(fā)行“社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐”，在當(dāng)年一共籌措了1，740萬(wàn)元的社會(huì)福利資金，主要投入“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”等內(nèi)容的社會(huì)福利事業(yè)使用。到2016年，我國(guó)社會(huì)福利彩票年銷售額已經(jīng)接近2，065億元，其年平均增長(zhǎng)率顯著高于同期的世界彩票業(yè)，增長(zhǎng)速度快約15%。2019年福利彩票全年銷售達(dá)1，912.33億元。

福利彩票從最開始的計(jì)劃?rùn)C(jī)制變?yōu)槿缃竦氖袌?chǎng)管理，市場(chǎng)需求是彩票系統(tǒng)的重要導(dǎo)向，彩票產(chǎn)品和游戲玩法越發(fā)豐富，銷售渠道逐步拓展，與互聯(lián)網(wǎng)融合，推進(jìn)市場(chǎng)管理服務(wù)深化，實(shí)現(xiàn)管理體制與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化，推進(jìn)彩票事業(yè)安全健康發(fā)展。

二、福利彩票發(fā)展中面臨的問(wèn)題

（一）管理和運(yùn)行機(jī)制的矛盾。隨著市場(chǎng)產(chǎn)品營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展邁進(jìn)，福利彩票機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式和市場(chǎng)商業(yè)行為之間的矛盾越發(fā)突出，往往會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)模式充分運(yùn)用之后，仍無(wú)法發(fā)揮顯著效果的現(xiàn)象。詳細(xì)的說(shuō)，主要有以下方面：其一，福利彩票發(fā)展趨向市場(chǎng)化，管理理念和體制并未緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)機(jī)制不靈活、激勵(lì)機(jī)制不健全、執(zhí)行力不足夠以及促銷活動(dòng)不合現(xiàn)實(shí)等運(yùn)營(yíng)乏力的狀況。其二，行政壟斷影響運(yùn)營(yíng)。我國(guó)福利彩票管理機(jī)制是財(cái)政、民政、工商等多部分分工進(jìn)行管理，相互配合所構(gòu)成。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)一為行政壟斷管理，因?yàn)檎仁歉２使芾碚咭彩墙?jīng)營(yíng)者。在信息不對(duì)稱的狀況下，就容易出現(xiàn)管理效能不高，市場(chǎng)開發(fā)不足等問(wèn)題。其三，實(shí)際市場(chǎng)管理過(guò)程中，因?yàn)椴势惫芾項(xiàng)l例未涉及相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致一些創(chuàng)新工作內(nèi)容“無(wú)法可依”，標(biāo)準(zhǔn)不一等情況，削弱了管理者對(duì)市場(chǎng)的把控和應(yīng)變能力。

（二）高位運(yùn)行遭遇瓶頸。就我國(guó)福利彩票發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，高位運(yùn)行中遭遇瓶頸，其主要體現(xiàn)在以下方面：其一，福利彩票未形成完善體系。我國(guó)福利彩票行業(yè)的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，因而福利彩票的產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，這使得我國(guó)福利彩票存在內(nèi)容單一的缺點(diǎn)。其實(shí)我國(guó)擁有悠久的彩票文化，不管是元代的“拈閹射利”還是晚清的彩票，其都凸顯了彩票自身的娛樂性和公益性。但是，到了現(xiàn)代，雖然彩票的公益性顯著，但娛樂性卻較為欠缺。且福利彩票和體育彩票這兩者在類型設(shè)置上存在重疊，這使得受眾難以劃分，以及無(wú)法形成特色產(chǎn)品。其二，福利彩票發(fā)展中對(duì)文化內(nèi)涵的彰顯不足，且對(duì)消費(fèi)群體的引導(dǎo)較缺，使得福利彩票逐漸喪失人文性和文化性，對(duì)消費(fèi)群體造成負(fù)面影響，誘導(dǎo)投機(jī)心理，促成不良消費(fèi)習(xí)慣養(yǎng)成，這無(wú)疑會(huì)讓我國(guó)福利彩票形象蒙上陰影，并導(dǎo)致負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。

（三）危機(jī)事件動(dòng)搖公信力。當(dāng)下，我國(guó)福彩事業(yè)雖然逐步邁入成熟期，市場(chǎng)挖掘潛力和空間等量縮小，面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)則顯著增大。且隨著福彩的普及，彩民非理性購(gòu)買福彩現(xiàn)象頻繁發(fā)生，且還會(huì)出現(xiàn)開獎(jiǎng)延遲故障等狀況，引起社會(huì)民眾對(duì)福彩的質(zhì)疑。例如，2015年1月25日福彩雙色球開獎(jiǎng)延遲，在開獎(jiǎng)時(shí)間一直播放廣告，導(dǎo)致事后民眾質(zhì)疑開獎(jiǎng)造假。這些情況統(tǒng)計(jì)下來(lái)，并不止一次，有時(shí)是因?yàn)殇N售數(shù)據(jù)傳輸故障、有時(shí)是因?yàn)橥ㄓ嵐收稀⒂袝r(shí)是搖獎(jiǎng)機(jī)故障等。但總的來(lái)說(shuō)，公信力對(duì)于福彩發(fā)展的重要性不言而喻，事后的解釋并無(wú)法完全消除公信力負(fù)面影響，如果公信力喪失，必定會(huì)直接影響和阻礙福利彩票的發(fā)展。

三、福利彩票發(fā)展問(wèn)題出現(xiàn)的原因

福利彩票面對(duì)的問(wèn)題，制約其發(fā)展的因素有許多，但仔細(xì)分析其實(shí)主要有以下三個(gè)方面的原因：

（一）“多頭治理”管理體制影響。彩票行業(yè)未得到確實(shí)解決的亂象之一就是“多頭治理”，依照2012年頒布的《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》來(lái)看，是由財(cái)務(wù)部管理監(jiān)督國(guó)內(nèi)彩票，各地區(qū)彩票管理監(jiān)督由省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，而福利彩票和體育彩票是由民政部門與體育行政部門管理，非法彩票查處由公安、工商負(fù)責(zé)?？梢哉f(shuō)，其管理就是財(cái)政、民政、體育等部門分工配合管理的一種機(jī)制。其一，“多頭治理”管理體制會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)造成影響，“事權(quán)與人權(quán)”分離，“上層與下層”割裂，使得法規(guī)制度的落實(shí)貫徹容易出現(xiàn)“兩張皮”的狀況，還有一些工作人員私自改變標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)管理，造成彩票發(fā)行負(fù)面影響。其二，傳統(tǒng)管理機(jī)制限制市場(chǎng)發(fā)展。多頭管理限制了彩票市場(chǎng)，使得彩票行業(yè)市場(chǎng)化變慢，資源配置效率低，且由政府負(fù)責(zé)管理，因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)小、壓力小，使得發(fā)行效益和激勵(lì)性不足。

（二）制度設(shè)計(jì)缺位公信力影響。全面回顧延遲開獎(jiǎng)事件，核心環(huán)節(jié)被遮擋，自然會(huì)冒出許多質(zhì)疑的聲音。雖然有官方在第一時(shí)間解釋開獎(jiǎng)取消是因?yàn)閿?shù)據(jù)匯總和傳輸不及時(shí)，因而全國(guó)銷量未統(tǒng)一，但卻沒有就延遲開獎(jiǎng)后的直播變錄像的原因進(jìn)行解釋。電視直播是保證福彩開獎(jiǎng)公開可信的重要依托，如果變成了可以剪輯的錄像，失去了監(jiān)督，自然會(huì)影響公信力。福彩的發(fā)行、銷售、開獎(jiǎng)環(huán)節(jié)，都需要基于公開、公正、誠(chéng)實(shí)的基礎(chǔ)，但就相關(guān)制度規(guī)定來(lái)看，其公開透明性卻缺乏完善操作和監(jiān)督手段保證，2012年發(fā)布的彩票管理細(xì)則雖然提出“因?yàn)樽匀粸?zāi)害等不可抗力事件使得無(wú)法按時(shí)開獎(jiǎng)，需要及時(shí)向社會(huì)公告之后延期開獎(jiǎng)”，但關(guān)于如何公告、怎樣延期開獎(jiǎng)等方面，卻并非有詳細(xì)的規(guī)范設(shè)計(jì)。如果規(guī)則的缺漏不堵上，公信力就會(huì)逐漸流失，并給公益事業(yè)蒙上陰影。

（三）體制導(dǎo)致福彩自主權(quán)較弱。福利彩票的出資人是政府，其雖然是自收自支的事業(yè)單位，但當(dāng)下推行的是兩條線收支管理，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源是財(cái)政專戶預(yù)算撥款。因而，福利機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)一直依賴著政府財(cái)政，這無(wú)疑會(huì)影響福彩財(cái)產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立自主，會(huì)阻礙福彩機(jī)構(gòu)依靠盤活資產(chǎn)優(yōu)化配置來(lái)做到資產(chǎn)保值增值，機(jī)構(gòu)自身建設(shè)也缺乏資金的自主支配權(quán)。而且，福彩機(jī)構(gòu)的人員任用權(quán)力也十分欠缺，事業(yè)單位人事制度運(yùn)作中的“全員聘用”制度就是“全部聘用”，事業(yè)單位人員的“事業(yè)身份”、“國(guó)家干部身份”仍存在，并未因?yàn)?002年推行的事業(yè)單位聘用制而消失，能上不能下、能進(jìn)不能出等情況也為得到解決。

四、福利彩票高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策建議

（一）建設(shè)科學(xué)管理體制，改革福彩運(yùn)營(yíng)機(jī)制。為推動(dòng)福利彩票高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)科學(xué)管理體制，改革福彩運(yùn)營(yíng)機(jī)制。為此，需要要做到以下方面：其一，完善協(xié)調(diào)工作機(jī)制。財(cái)政和民政部門應(yīng)當(dāng)建立福彩工作協(xié)商制度，加強(qiáng)福彩管理，一起研究推進(jìn)彩票市場(chǎng)發(fā)展的對(duì)策，從而逐步改善“多頭管理”導(dǎo)致的行政效能較低問(wèn)題，培育好市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)共贏局面。其二，分離管理機(jī)構(gòu)和具體銷售機(jī)構(gòu)。彩票管理體制要將改革真正落實(shí)，就需要將政府部門和彩票經(jīng)營(yíng)分隔開。發(fā)行中心是本地福彩發(fā)行監(jiān)管單位，本地彩票業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)主要依靠政策手段?？捎烧孕姓侄蝸?lái)管理產(chǎn)業(yè)，對(duì)發(fā)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，并完善管理體制，而銷售、發(fā)行和產(chǎn)品開發(fā)可由企業(yè)負(fù)責(zé)，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。其三，針對(duì)福彩運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題卻無(wú)法可依的現(xiàn)象，以及當(dāng)下條例不夠細(xì)致完善不適宜推進(jìn)發(fā)展的問(wèn)題，可基于管理?xiàng)l例來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理細(xì)則的細(xì)化，出臺(tái)更加有針對(duì)性的，能適合各省市的福彩管理、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方案。其四，就信息技術(shù)支持下的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)彩和手機(jī)售彩等趨勢(shì)，可對(duì)實(shí)體店票種玩法進(jìn)行創(chuàng)新，并探索信息化經(jīng)營(yíng)模式，采取網(wǎng)上售彩試點(diǎn)，從而使福彩發(fā)展重新燃起活力。

（二）滿足市場(chǎng)需求，開拓高位發(fā)展思路。我國(guó)福彩發(fā)展過(guò)程中，需要明確自身高位運(yùn)行存在的問(wèn)題，在產(chǎn)品開發(fā)和營(yíng)銷策略制定的過(guò)程中要重視市場(chǎng)需求滿足，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保證我國(guó)福彩行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。為此，需要開拓創(chuàng)新高位發(fā)展思路，從以下方面入手：其一，福彩的開發(fā)應(yīng)當(dāng)迎合市場(chǎng)需求。福彩產(chǎn)品開發(fā)，不單單要重視產(chǎn)品的公益性，還要重視其娛樂性，如此才能開發(fā)出完善、合理、層次分明、受市場(chǎng)歡迎的產(chǎn)品鏈。產(chǎn)品開發(fā)需著重于互動(dòng)性強(qiáng)、關(guān)注度高、有吸引力的游戲品牌打造，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息技術(shù)，開發(fā)即開型、節(jié)日型、虛擬性游戲等福彩產(chǎn)品，豐富產(chǎn)品庫(kù)，建立起互聯(lián)網(wǎng)彩票運(yùn)作發(fā)展模式。不過(guò)，這些都需要基于受眾需求調(diào)研，保證針對(duì)性后，為后續(xù)產(chǎn)品營(yíng)銷建立保障。其二，我國(guó)福彩需要優(yōu)化自身營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)福彩行業(yè)既要整合優(yōu)化當(dāng)下的渠道布局，又要更進(jìn)一步的拓展新渠道。在整合優(yōu)化原有渠道的基礎(chǔ)上，還需依照市場(chǎng)需求來(lái)制定拓展戰(zhàn)略，專營(yíng)與兼營(yíng)兼顧，以帶給福彩消費(fèi)者豐富的體驗(yàn)。新渠道拓展，主要是向超市、戶外和其他行業(yè)進(jìn)行開拓，提升市場(chǎng)影響力，并探索互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，統(tǒng)一傳統(tǒng)渠道和互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)代化渠道。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管公開透明，重塑福彩公信力。福彩的生命線毋庸置疑是公開透明，2017年民政部發(fā)布2017年政務(wù)公開工作要點(diǎn)，其一就是要及時(shí)公開民政部彩票公益金使用情況和中國(guó)福利彩票發(fā)行管理信息。這是公信力重塑的必由之舉，公益事業(yè)彩票業(yè)，是以國(guó)家信用未擔(dān)保，彩票收入用于公益和公共事業(yè)，而不是流入個(gè)人腰包，這福利彩票和“私彩”、“非法賭博”的重要區(qū)別，而想要獲得公信力，就必然要保證公開透明。開獎(jiǎng)延遲、彩票資金挪用案等危機(jī)事件的發(fā)生，都讓彩票時(shí)不時(shí)陷入失信漩渦。在信息化時(shí)代，最好的宣傳和引導(dǎo)就是做到信息對(duì)稱，以信息對(duì)策來(lái)消除民眾的偏見和誤解。福彩不但要實(shí)現(xiàn)公開透明，更要實(shí)現(xiàn)全流程公開透明，不留信息死角。其不單包括彩票發(fā)行成本與費(fèi)用、彩票公益金分配使用的透明，也包括玩法規(guī)則公開透明、開獎(jiǎng)過(guò)程公開透明等。而為了做到全流程公開透明，不能止于彩票發(fā)行方的自我監(jiān)督，還需加強(qiáng)預(yù)算、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督，可專門針對(duì)彩票業(yè)立法，并成立獨(dú)立于部門的監(jiān)管委員會(huì)來(lái)開展依法監(jiān)督工作。

（四）宣傳樹形象，推動(dòng)陽(yáng)光福彩建設(shè)。福利彩票擔(dān)負(fù)著籌措公益金，推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的重?fù)?dān)，其不僅是民生工程，也是公益事業(yè)，需要獲得全社會(huì)的理解和支持，并積極地參與其中，匯聚各方人士的力量和愛心。為此，抓好宣傳工作，是擴(kuò)大社會(huì)影響、發(fā)揚(yáng)福彩正能量、樹立好形象的重要舉措。要做好雙輪驅(qū)動(dòng)宣傳，彩票業(yè)務(wù)宣傳和公益項(xiàng)目宣傳結(jié)合推進(jìn)，增強(qiáng)福彩游戲產(chǎn)品宣傳，著重宣傳彩民的愛心奉獻(xiàn)行為，從而提升其對(duì)于福彩購(gòu)買的認(rèn)同感?？梢约虚_展一些有影響力的大型公益資助活動(dòng)，從而多角度、多形式、多渠道地展現(xiàn)福彩公益原則，讓民眾能通過(guò)宣傳了解福彩公益金使用能夠帶來(lái)良好的社會(huì)效益，從而打造陽(yáng)光福彩，營(yíng)造和諧購(gòu)彩氛圍，樹立良好形象。此外，還需注重福彩輿情管理工作，關(guān)注輿情信息服務(wù)平臺(tái)，與危機(jī)處置積極互動(dòng)，正確引導(dǎo)輿論，回應(yīng)社會(huì)的期望需求，建立健康輿論環(huán)境。此外，還需重視營(yíng)銷業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，聯(lián)系市場(chǎng)需求和銷售現(xiàn)實(shí)狀況，完善培訓(xùn)機(jī)制，委托專業(yè)培訓(xùn)結(jié)構(gòu)人員來(lái)組織開展培訓(xùn)。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，福利彩票是現(xiàn)代文明背景下一項(xiàng)積極健康的事業(yè)，其公益金可以用于濟(jì)困扶貧、助殘扶弱上，是多贏行為，利國(guó)利民。當(dāng)然，福彩發(fā)展前路任重道遠(yuǎn)，期間會(huì)遇到各種問(wèn)題，需要采取有效措施來(lái)解決，積極建設(shè)科學(xué)管理體制，改革福彩運(yùn)營(yíng)機(jī)制;滿足市場(chǎng)需求，開拓高位發(fā)展思路;加強(qiáng)監(jiān)管公開透明，重塑福彩公信力;宣傳樹形象，推動(dòng)陽(yáng)光福彩建設(shè)等，如此才能推進(jìn)福利彩票的高質(zhì)量發(fā)展。

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