文│陳力（新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)草原站）

張楚婕（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站）

為增加農(nóng)牧民收入、保護草原生態(tài)環(huán)境、加快草原畜牧業(yè)轉型升級、促進牧區(qū)經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，2011年國家啟動實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制。2016年國家啟動了為期五年的新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，進一步完善了政策設計，提高了補獎標準。本文主要對新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策有關情況進行概述，分析政策實施效果及存在的問題，并提出建議。

草原生態(tài)保護補助獎勵政策作為一項重大強牧惠牧富牧政策，不僅使草原生態(tài)環(huán)境得到了保護和修復，而且為轉變草原牧區(qū)生產(chǎn)生活方式、帶動草原畜牧業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定和提高農(nóng)牧民收入提供了強有力的支撐，在生態(tài)文明建設中起到了不可替代的作用。

一、政策實施基本情況

自2016年起，喀什地區(qū)按照國家和自治區(qū)要求實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，要求落實草原禁牧和草畜平衡管護措施，向履行草原禁牧和草畜平衡義務的草原承包戶發(fā)放補獎資金。這對于提高農(nóng)牧民收入，恢復草原生態(tài)，促進草原地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

1.實施范圍。2016—2020年，喀什地區(qū)新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策涉及11個縣，142個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，1123個行政村。

2.任務及補獎資金發(fā)放。

2016—2020年，喀什地區(qū)新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策總面積4245萬畝，每年補助資金12817.5萬元。其中，實施禁牧面積630萬畝，補助資金3780萬元，實施草畜平衡管理草原面積3615萬畝，獎勵資金9037.5萬元，年戶均補獎資金2239元。其中，地處帕米爾高原和昆侖山草原牧區(qū)的塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，是實施補獎政策的重點區(qū)域，補獎面積2695萬畝，占總任務的63.49%；補獎資金8333萬元，占總資金的65.02%；受益農(nóng)牧戶18117戶，占總戶數(shù)的31.58%；年戶均補獎資金4599元，是全地區(qū)年戶均補獎資金的2倍。

二、采取的主要措施

1.結合實際制定實施方案。為落實好草原生態(tài)保護補助獎勵政策，地區(qū)行署及各縣人民政府每年按照國家和自治區(qū)政策要求，結合本地實際，制定、印發(fā)年度實施方案，明確任務目標、責任主體、實施步驟、工作方案、工作要求及保障措施，為政策落實、落地、落細奠定了基礎。

2.完善草原確權承包。草原確權承包工作是落實草原補獎政策的基礎。為進一步完善草原確權承包工作，喀什地區(qū)通過全面梳理摸排草原確權承包存在的面積不夠清楚、邊界不夠清楚、承包關系不夠清楚等方面的問題，按照政策要求分類解決，破除了落實政策的癥結，為實施好新一輪草原補獎政策奠定了堅實的基礎。

3.開展草原補獎信息登記。為將補獎任務、責任、資金落實到戶，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展草原補獎信息登記工作，將草原禁牧區(qū)域和草畜平衡區(qū)域落實到具體地塊，核定補獎農(nóng)牧戶名單及每戶禁牧與草畜平衡面積，核定發(fā)放補助獎勵金額，將草原補獎信息錄入草原補獎信息管理系統(tǒng)，并對錄入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行審核。

4.實施禁牧和草畜平衡管護。

塔什庫爾干縣、葉城縣、莎車縣三個有禁牧任務的縣人民政府通過發(fā)布“禁牧令”，將分布在境內(nèi)的溫性荒漠類草地、高寒荒漠類草地、高寒草原類草地劃入禁牧區(qū)域，這些區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境脆弱，實施禁牧后從放牧利用改做生態(tài)用地，通過設立管護站，配備管護人員，落實禁牧管護。對禁牧區(qū)以外的草原實現(xiàn)草畜平衡管理，在重要轉場路口設立管護站，對轉場的牲畜進行清點，對超出承包草場適宜載畜量的牲畜堅決禁止上山。轉場結束后，對草畜平衡區(qū)放牧的牲畜頭數(shù)進行清點，對超載過牧的行為，按有關規(guī)定進行處罰。

5.落實補助獎勵資金發(fā)放。通過嚴格執(zhí)行補獎資金發(fā)放要求、條件和發(fā)放程序，經(jīng)村級公示、相關部門審核無異議后，對履行禁牧和草畜平衡義務的農(nóng)牧民，按照承包面積和補獎標準，通過財政“一卡通”將補助獎勵資金直接發(fā)放到戶。

6.加強政策宣傳和引導。通過多種形式的媒體和進村入戶宣講培訓等多種形式，廣泛宣傳草原生態(tài)保護補助獎勵政策，讓廣大基層干部、農(nóng)牧民充分知曉補獎政策內(nèi)容，做到家喻戶曉、人人皆知。使廣大農(nóng)牧民從思想上認識、態(tài)度上接受、行動上配合草原禁牧和草畜平衡工作的開展，變被動實行草原禁牧和草畜平衡為主動自覺行為。積極引導農(nóng)牧民將補獎資金重點用于住房、棚圈、購置農(nóng)牧機械、購置草料及生產(chǎn)支出等方面，發(fā)揮好草原補獎資金在生產(chǎn)中的作用。防止出現(xiàn)完全依靠補助獎勵資金生活，不思進取，不勞而獲的現(xiàn)象。

三、取得的成效

1.實現(xiàn)草原植被恢復。通過推行草原禁牧和草畜平衡制度，減輕了草場承載壓力，植被生產(chǎn)力得到了恢復，草原生態(tài)環(huán)境較實施前明顯改善，有效遏制了草原退化趨勢。根據(jù)2006至2019年監(jiān)測數(shù)據(jù)，新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施4年來，喀什地區(qū)年均鮮草產(chǎn)量765.9萬噸，較第一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施期間（2011—2015年）年均鮮草產(chǎn)量648.83萬噸增長18.04%，較實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策前（2006—2010年）年均鮮草產(chǎn)量542.42萬噸增長41.2%。

2.增加農(nóng)牧民收入。2016—2020年，喀什地區(qū)累計發(fā)放補獎資金64087.5萬元，年均惠及農(nóng)牧民5.74萬戶，24.95萬人，年戶均補獎資金2239元，通過發(fā)放補助獎勵資金，直接增加農(nóng)牧民政策性收入。尤其是生活在草原牧區(qū)的牧民收入提高較多，2016—2020年，塔什庫爾干縣和葉城縣、莎車縣的草原牧區(qū)年戶均補獎資金4599元，顯著改善了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。

3.促進草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。通過積極引導農(nóng)牧民轉變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，鼓勵集約化養(yǎng)殖，提高了畜牧業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化水平，促進了傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉變。

四、存在的主要問題

1.管護工作水平較低。當前禁牧和草畜平衡管護依然缺乏針對性措施。草原面積大，草原監(jiān)督管理隊伍薄弱，野外開展有效管護難度大，禁牧草原禁而不嚴，草畜平衡管護方式主要依靠管護員清點放牧牲畜來實現(xiàn)。農(nóng)牧民保護草原生態(tài)的意識不強，“重利用、輕保護”思想嚴重，部分農(nóng)牧民由于受利益驅使，偷牧和超載放牧的行為時有發(fā)生。管護不到位的問題比較突出，影響了生態(tài)恢復的進程。

2.缺乏經(jīng)濟比較優(yōu)勢。由于舍飼圈養(yǎng)成本比草場放牧成本高很多，草原牧區(qū)牧民由傳統(tǒng)放牧養(yǎng)畜轉變?yōu)槔醚a獎資金購買草料養(yǎng)畜，沒有經(jīng)濟比較優(yōu)勢，農(nóng)牧民履行禁牧和草畜平衡的意愿較低?？κ驳貐^(qū)平均一個羊單位需草地面積為20畝，按照草畜平衡獎勵標準2.5元/畝測算，即使按照禁牧標準測算6元/畝測算，農(nóng)牧民少放牧一只羊僅能獲得50元或者120元的補獎資金，而在草原上養(yǎng)大一只羊出售后所獲得的經(jīng)濟價值至少在500元以上。

五、建議

1.加快推進草原管理能力系統(tǒng)化建設。在深化體制機制改革中，進一步完善草原管理體制，全面建立草原禁牧休牧和草畜平衡管理體系和制度，通過實現(xiàn)聯(lián)合林業(yè)和自然資源執(zhí)法提升草原監(jiān)督管理能力，運用地理信息系統(tǒng)結合無人機等先進設備，提高草原管理科學化、現(xiàn)代化水平，充分發(fā)揮草原管護員隊伍和農(nóng)牧民群眾的監(jiān)督作用，嚴格制止或打擊偷牧盜牧、破壞草原植被、損壞禁牧設施等行為。

2.進一步改進優(yōu)化政策。通過總結草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施十年來取得的成效，分析存在的問題。建議下一期政策繼續(xù)堅持從草原生態(tài)保護修復的工作實際出發(fā)，充分考慮草原管理工作和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活實際，繼續(xù)深化草原畜牧業(yè)轉型方面的供給側結構性改革，通過支持人工飼草料生產(chǎn)和流通來替代天然草原放牧利用方式，保障草原牧區(qū)飼草料供給，實現(xiàn)草原生態(tài)修復和草原畜牧業(yè)轉型，保障畜產(chǎn)品有效供給能力。同時促進農(nóng)區(qū)“糧-經(jīng)-草”種植模式發(fā)展，拓展糧改飼項目飼草產(chǎn)出銷路，推進草牧業(yè)發(fā)展。建立生態(tài)恢復成效與補獎力度緊密掛鉤的利益聯(lián)結機制，激發(fā)農(nóng)牧民自覺保護草原的積極性和主動性。