區(qū)劃型行政壁壘：地方政府合作中亟待破除的空間障礙

摘 要：區(qū)劃型行政壁壘指的是在行政區(qū)之間出現(xiàn)的資源梗阻現(xiàn)象。在跨界公共問題治理方面，它阻礙了地方政府合作。由于制度供給與轉(zhuǎn)型需求之間存在錯(cuò)位，區(qū)劃型行政壁壘在時(shí)間與空間、全面與局部、制度與過程等關(guān)系中均以矛盾形式呈現(xiàn)出來。研究發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)生和強(qiáng)化的原因有：政府固守管轄權(quán)益、區(qū)劃調(diào)整的政治偏好和市場公眾的庇護(hù)行為等。為了破除區(qū)劃型行政壁壘，增進(jìn)地方政府合作，應(yīng)從加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性、發(fā)揮廣域型市制模式積極作用、建立跨行政區(qū)聯(lián)合組織等方面著手。同時(shí)，還應(yīng)在公共資金、管理技術(shù)以及市場社會(huì)力量的支持等方面建立保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 行政區(qū)劃;政府合作;府際關(guān)系;政府職責(zé)

中圖分類號(hào)：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502（2018）04-0097-07

一、引言

行政區(qū)劃自國家產(chǎn)生起，就是搭建國家結(jié)構(gòu)形式、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)?！吨芏Y》記載：“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極?！逼渲械摹绑w國經(jīng)野”所指即行政區(qū)劃。可見，其原初目的之一是為了強(qiáng)化中央對地方統(tǒng)治和管理的有效性。只不過，隨著時(shí)代的演進(jìn)，才被賦予了推動(dòng)地方發(fā)展這一層新的使命。改革開放以來，在國家整體流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的同時(shí)，對地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展有積極促進(jìn)作用的資源①（以下簡稱：發(fā)展資源）在各行政區(qū)劃之間的阻滯現(xiàn)象卻并沒有完全消失，甚至有局部強(qiáng)化的態(tài)勢。針對這一現(xiàn)象有來自于不同側(cè)面的解釋，如行政區(qū)經(jīng)濟(jì)[1]、行政分割[2]、地方分割[3]等概念。誠然，這些概念對存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或者單一公共資源范疇的空間分割現(xiàn)象有著很強(qiáng)的解釋力。但是，它們并未將近年來日益突出的公共服務(wù)領(lǐng)域的跨界梗阻問題納入解釋范疇，例如，霧霾治理、異地就醫(yī)、異地養(yǎng)老等。理論的不足限制了實(shí)踐的發(fā)展。當(dāng)前，在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，為破解跨域、跨行政區(qū)的公共問題，單邊公共行政已力不從心，唯有訴諸更廣泛、更深層次的地方政府合作。但為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，現(xiàn)階段還存在著諸多阻力。本文則力圖在深入認(rèn)識(shí)以上現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，破除政府合作的空間障礙，進(jìn)而緩釋甚至消解存在于行政區(qū)劃之間的發(fā)展資源梗阻現(xiàn)象。

二、“區(qū)劃型行政壁壘”的內(nèi)涵和特征

（一）內(nèi)涵

行政區(qū)劃指：“國家對行政區(qū)域的劃分。劃分行政區(qū)域，主要依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族、人口分布、地理?xiàng)l件、國防需要、歷史傳統(tǒng)等方面的因素?！?[4]在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地是最重要的發(fā)展資源，土地資源的優(yōu)化配置對流動(dòng)性、整體性的要求并不高，因此各行政區(qū)劃之間的資源梗阻現(xiàn)象尚不顯著。但在現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的過程中，發(fā)展資源所涵括的對象日益增多：人力、資本、科技、信息、教育、醫(yī)療、環(huán)境等。而在這些對象中，有相當(dāng)一部分需要通過跨行政區(qū)的流動(dòng)、整合或協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。然而，由于建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的制度因素，特別是行政體制機(jī)制等因素的限制，這些資源的跨區(qū)配置遇到了不同程度的阻滯狀況。而地方政府之間缺乏有效合作便是上述狀況出現(xiàn)的重要成因之一。這即為“區(qū)劃型行政壁壘”現(xiàn)象。

（二）矛盾性特征

20世紀(jì)下半葉以來，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型逐步加速，這要求輔之以匹配的政治、行政體制改革。然而，政治、行政體制作為上層建筑的一部分有其自身的發(fā)展邏輯，其制度空間的釋放難以與政治客體的需求保持步調(diào)一致。而這一結(jié)構(gòu)性特征映射到行政區(qū)劃領(lǐng)域，便以矛盾形式呈現(xiàn)了出來。具體表現(xiàn)在：

1.時(shí)間性與空間性錯(cuò)位

中國不但“整體處在雙重現(xiàn)代化疊加運(yùn)行的階段”②，而且各級(jí)行政區(qū)內(nèi)部所處的發(fā)展階段也可能有所不同。這是不均衡發(fā)展格局在時(shí)間維度上的突出表現(xiàn)。而空間性則指：“以行政區(qū)劃間的地理界線作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的剛性邊界”成為中國發(fā)展資源布局與配置的主導(dǎo)原則。發(fā)展階段的多樣性與行政地理空間的穩(wěn)定性之間的對立使跨界治理變得十分困難。例如，在京津冀區(qū)域，北京市、天津市已進(jìn)入或正在進(jìn)入后現(xiàn)代化階段，政府工作較側(cè)重于公共服務(wù)類職責(zé)。河北省卻仍處在現(xiàn)代化中期階段，當(dāng)?shù)卣廊粌A向于履行經(jīng)濟(jì)管理類職責(zé)。這就使北京市、天津市和河北省在諸如空氣治理等領(lǐng)域出現(xiàn)了認(rèn)知上的偏差和職責(zé)上的不協(xié)調(diào)。然而，空氣污染具有很強(qiáng)的蔓延性，它并不受行政區(qū)劃界線的控制。這又要求地方政府之間必須謀求合作。毗鄰行政空間與其所處發(fā)展階段的錯(cuò)位阻礙了這類合作的順利展開。

2.全面性與局部性并存

在中國，“區(qū)劃型行政壁壘”存在于諸多公共環(huán)節(jié)，涉及民政、治安、維穩(wěn)、民族、宗教、國土、水利等，這是其全面性的具體表現(xiàn)。與此同時(shí)，由于受兩方面因素影響，壁壘問題在局部環(huán)節(jié)表現(xiàn)得異常嚴(yán)重。這兩個(gè)因素分別是：其一，發(fā)展資源的拓展。生產(chǎn)力的提高使發(fā)展資源不斷豐富，地方所重視的利益范疇也相應(yīng)發(fā)生了變化，壁壘問題的焦點(diǎn)開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向高品質(zhì)生活領(lǐng)域（如醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等）轉(zhuǎn)移。其二，單位制的保留與“回潮”。朱光磊教授認(rèn)為：“中國并不嚴(yán)格按照屬地制的原則管理它的居民，而是屬地制與單位制并存?！?[5]在行政區(qū)劃的地理空間范圍內(nèi)，單位特別是隸屬于“條條”管轄的單位自成體系，它們有著不同程度的排他性和獨(dú)立性，往往能在“區(qū)劃型行政壁壘”內(nèi)塑造出新的“政策空間壁壘”。這些單位在市場化大潮的沖擊下雖有些逐漸走向解體，但有些在消失后又出現(xiàn)了回潮[6]。由其引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題往往會(huì)與歷史遺留問題激烈碰撞，在公共空間不斷發(fā)酵出新的矛盾。由此進(jìn)一步觀察則會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)因素疊加作用，使全面性與局部性的覆蓋范圍在不斷發(fā)生變化，進(jìn)而催生了二者的動(dòng)態(tài)并存特征。

3.制度性與過程性共存

制度性體現(xiàn)為由一系列正式制度作為“區(qū)劃型行政壁壘”的支撐要素。例如，在社會(huì)保障的相關(guān)政策文件中就有規(guī)定：新農(nóng)村合作醫(yī)療以縣（自治縣、縣級(jí)市）為管理層次，養(yǎng)老保險(xiǎn)則以?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）為管理層次。管理層次的不同就可能帶來各區(qū)劃之間社保待遇的差異。當(dāng)然，這一做法是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，中央政府還無法做到全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化，只能根據(jù)事項(xiàng)特點(diǎn)分別交由不同層級(jí)的地方政府來分擔(dān)。然而，在制度運(yùn)行的過程中，一些要素卻往往會(huì)使制度的原定目標(biāo)發(fā)生偏離（過程性）：其一，地方政府公務(wù)人員對自由裁量空間的不恰當(dāng)運(yùn)用。例如，為非戶籍人員制造障礙，使其付出更高的時(shí)間、精力甚至資金成本。其二，非主觀性的技術(shù)、管理障礙。使得在制度上并不存在規(guī)定性障礙的領(lǐng)域，依然無法實(shí)現(xiàn)行政區(qū)之間的自由流通。其三，存在于諸多領(lǐng)域的“偏向分權(quán)”機(jī)制。同樣一項(xiàng)政策，試點(diǎn)地區(qū)憑借上級(jí)授權(quán)就能先行先試，其他地區(qū)則只能選擇等待。兩性并存使壁壘成為既存在剛性部分又存在柔性部分的空間結(jié)構(gòu)，問題亦由此變得更為復(fù)雜和多樣。

三、“區(qū)劃型行政壁壘”對地方政府合作的梗阻效應(yīng)

跨界公共事務(wù)治理亟待推進(jìn)政府合作的廣度和深度，然而“區(qū)劃型行政壁壘”的存在卻阻礙著這一進(jìn)程。具體表現(xiàn)在三個(gè)層面：消解了中央為優(yōu)化府際合作所做的努力;消弭了地方政府間的合作意愿;加劇了地方政府間的“政治錦標(biāo)賽”。下面將依次展開論述。

（一）政策框囿：中央供給模式受限

現(xiàn)行憲法和法律只規(guī)定了政府在轄區(qū)范圍內(nèi)所應(yīng)履行的職責(zé)，而尚未涵蓋政府合作這一范疇。因此，現(xiàn)實(shí)中的地方政府合作主要依據(jù)中央政府頒行的各類政策來具體展開。此類政策的時(shí)效性強(qiáng)、規(guī)范性弱，且需借助相關(guān)職能部門自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一帶有較強(qiáng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的中央供給模式，在實(shí)踐中受到了“區(qū)劃型行政壁壘”的嚴(yán)重制約：其一，“條條”受“塊塊”限制。“中央職能部門往往只能對自己直接歸口的下屬廳局級(jí)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，而對于牽涉到其他職能部門的事務(wù)則無能為力?！?[7]技術(shù)的進(jìn)步和時(shí)代的發(fā)展使跨界公共問題變得日益復(fù)雜，對跨職能部門合作治理的需求也愈益迫切。在這一過程中，地方政府的協(xié)調(diào)配合是必不可少的。然而，它們往往借此與中央職能部門“討價(jià)還價(jià)”，以便從中謀取最大利益。其二，地方的歪曲執(zhí)行。中央政府通常是為了完成某項(xiàng)政治任務(wù)才來制定合作政策的，因此較容易忽略其可能帶來的地方共贏。又由于自上而下的推行模式，合作政策往往被涂抹了一層強(qiáng)制性色彩。這既不符合合作精神又可能打擊到地方的積極性，為地方政府的歪曲執(zhí)行埋下了隱患。其三，中央與地方的信息不對稱。對地方情況不了解，使得中央的政策供給明顯滯后于區(qū)域合作的發(fā)展要求。致使許多公共問題無法得到及時(shí)解決。然而，一個(gè)地方政府又只能在自身轄區(qū)內(nèi)施政，而難以就區(qū)域發(fā)展問題施加影響。在中央政策供給無果，地方政府間又找不到有效合作方式的情況下，“區(qū)劃型行政壁壘”問題只能愈發(fā)嚴(yán)重。

（二）合作困局：非對等府際關(guān)系的后果

所謂非對等府際關(guān)系是指在沒有隸屬關(guān)系的政府之間所形成的一種不對等狀態(tài)。在這一關(guān)系中，因行政級(jí)別、政治地位、職責(zé)權(quán)限等因素的差異而導(dǎo)致政府間難以進(jìn)行對等的溝通、協(xié)調(diào)與合作[8]。它的形成是多個(gè)因素疊加作用的結(jié)果：第一，繁雜的政府行政層級(jí)，中國地方的行政層級(jí)大體上可以分為“四層六級(jí)”③，同一區(qū)域內(nèi)沒有隸屬關(guān)系又分屬不同層級(jí)的政府有著愈益增多的交往需求;第二，人治色彩依舊存在，由于行政級(jí)別設(shè)置的非制度性，如“高職低配”“一肩挑”等現(xiàn)象，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級(jí)別會(huì)直接影響到其所在政府及部門在對外交往中的政治地位;第三，行政區(qū)劃的類型多樣且犬牙交錯(cuò)，如城市型政區(qū)的地位要高于同級(jí)的普通型政區(qū)，在縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)都存在這種情況。合作的前提是主體地位平等，在此基礎(chǔ)上才有可能進(jìn)行磋商、合作。但因非對等府際關(guān)系的存在，低行政級(jí)別、低政治地位的政府往往被要求出讓更多的管轄權(quán)益，這在政府間競爭日趨激烈，權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)的今天只會(huì)導(dǎo)致政府合作的扭曲甚至破裂。然而，倘若避開自主交往而訴諸更高級(jí)別權(quán)力主體的協(xié)調(diào)，不但會(huì)產(chǎn)生高昂的成本，還會(huì)激活中央供給模式自帶的系列問題。

（三）資源剝奪：地方政府間的負(fù)和博弈

不同行政區(qū)之間的資源剝奪是政府借助行政區(qū)劃優(yōu)勢從其他行政區(qū)汲取發(fā)展資源的現(xiàn)象。在中國，它可分為兩種主要類型：第一種即存在隸屬關(guān)系的行政區(qū)之間的剝奪。例如，部分縣（市）改為市轄區(qū)的緣起就是為了解決中心城市發(fā)展空間不足的問題，但縣級(jí)政府可能并不情愿。浙江省蕭山市（現(xiàn)杭州市蕭山區(qū)）政府，就曾在是否改為市轄區(qū)的問題上與杭州市政府產(chǎn)生過分歧。因?yàn)槭捝绞械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展良好，有相對獨(dú)立的行政體系，改區(qū)后，其在城市規(guī)劃、財(cái)政稅收等方面的職權(quán)將受到削弱。雖然最終還是實(shí)現(xiàn)了改制，但圍繞兩級(jí)政府間的職權(quán)博弈卻并沒有就此結(jié)束。因此，“強(qiáng)市與強(qiáng)區(qū)并存的策略不見得就能夠在市與區(qū)之間尋求均衡，有時(shí)反倒成為新矛盾產(chǎn)生的誘因”[9]。第二種即同一區(qū)域內(nèi)沒有隸屬關(guān)系的行政區(qū)之間的剝奪。政治地位高、獲得中央特別授權(quán)的行政區(qū)在資源爭奪中往往能占得先機(jī)。最突出的例子就是北京對天津、河北的“虹吸效應(yīng)”，北京的繁榮和天津、河北的相對衰落形成了鮮明對比。然而，三地的合作塌陷又反過來使協(xié)調(diào)發(fā)展和跨域治理陷入瓶頸，北京亦成為受損方。另外，由于中央政府與地方政府間的信息不對稱和地方政府間公關(guān)能力的差異，新的行政區(qū)劃調(diào)整往往會(huì)導(dǎo)致原本級(jí)別高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的行政區(qū)獲得更多的資源和發(fā)展便利，而其他行政區(qū)的利益則面臨著被進(jìn)一步剝奪的風(fēng)險(xiǎn)，如部分地級(jí)市內(nèi)部存在的“市卡縣”問題。從長遠(yuǎn)來看，資源剝奪是一種負(fù)和博弈（即兩敗俱傷的博弈），不利于資源的優(yōu)化配置，破壞了政府間合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最終將制約區(qū)域的整體發(fā)展。

四、“區(qū)劃型行政壁壘”產(chǎn)生和強(qiáng)化的原因分析

行政壁壘的產(chǎn)生和強(qiáng)化是多重因素疊加作用的結(jié)果。其中，既有政府的因素也有市場、社會(huì)的因素。

（一）行政區(qū)劃是地方政府管轄權(quán)益的生成空間

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政區(qū)劃基本上就是對全部發(fā)展資源進(jìn)行配置的法定依據(jù)[10]，但由于配置權(quán)主要為“條條”所掌握，“塊塊”所能獲得的管轄權(quán)益并不多。改革開放后，“塊塊”在國家結(jié)構(gòu)形式中的地位逐步提升，這對地方政府的利益導(dǎo)向產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。首先，行政區(qū)劃調(diào)整成為轄區(qū)政府謀求政治地位升格的手段，手段的濫用導(dǎo)致了地方政府間的“設(shè)市升級(jí)錦標(biāo)賽”;其次，地方政府的自身利益將更多的從轄區(qū)范圍內(nèi)獲得，而不必過度依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付;最后，行政區(qū)劃所確定的地理空間成為政績指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)半徑，這促使地方官員將更多注意力放在影響自身政績的轄區(qū)事務(wù)上。這樣行政區(qū)劃就演變成為壯大本地利益的政治資本和空間依據(jù)，地方政府通過建立于行政區(qū)劃之上的各種政治、經(jīng)濟(jì)制度（或政策）壁壘以謀取本地經(jīng)濟(jì)利益和政府管轄權(quán)益的最大化[11]。

地方政府在地理空間內(nèi)對管轄權(quán)益的爭奪致使邊界區(qū)域成為矛盾的焦點(diǎn)。邊界區(qū)域是由兩個(gè)甚至多個(gè)行政區(qū)交界的狹窄地帶。由于部分發(fā)展資源的特性使得管轄權(quán)益在該區(qū)域不容易清晰界分：其一，資源跨行政區(qū)分布且尚未探明，例如礦藏資源;其二，資源的動(dòng)態(tài)分布，例如地下水資源、漁業(yè)資源;其三，資源的整體性，例如跨行政區(qū)的風(fēng)景名勝。另外，歷史遺留問題也使邊界問題摻雜了社會(huì)積怨、個(gè)人情感、文化沖突等因素，使矛盾愈發(fā)復(fù)雜。在同級(jí)政府間合作、協(xié)作機(jī)制匱乏，上級(jí)政府調(diào)節(jié)不到位的情況下，暴力沖突、掠奪式開發(fā)、資源閑置、治理缺位越位等問題往往會(huì)集中爆發(fā)，甚至惡化為“邊界區(qū)域悲劇”。

（二）相關(guān)政府部門對行政區(qū)劃調(diào)整的政治偏好

行政區(qū)劃調(diào)整是各國政府治國理政必不可缺少的一項(xiàng)舉措，但各國的出發(fā)點(diǎn)有著明顯差異。西方國家的自治色彩較濃，往往主要以地方治理的需要為導(dǎo)向進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。中國對這一舉措的運(yùn)用則更多是出于實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的需要，而對地方發(fā)展需要的考慮則明顯不足。這一特點(diǎn)從中國市制改革的歷史演進(jìn)中就能窺見一斑。1949—1957年，為了實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化、鞏固新生政權(quán)的目標(biāo)，撤銷了沿海地區(qū)23個(gè)消費(fèi)型城市。相應(yīng)地，在內(nèi)陸的工礦基地、資源產(chǎn)區(qū)設(shè)立了71個(gè)市。在之后的近三十年時(shí)間里，又根據(jù)國內(nèi)外形勢開展了多輪大規(guī)模的撤市、設(shè)市改革。這實(shí)際上嚴(yán)重違背了城鎮(zhèn)的自然發(fā)展規(guī)律，致使大批原商業(yè)重鎮(zhèn)走向衰敗。1978年以后，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，行政區(qū)劃的調(diào)整依據(jù)又轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上。在缺乏嚴(yán)格審核的情況下大批量設(shè)市，導(dǎo)致虛假城市化的蔓延。大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了政治需要在行政區(qū)劃調(diào)整中必然扮演重要角色，但是部分短視的政治偏好卻會(huì)影響到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。不同層級(jí)、不同行政區(qū)所承擔(dān)的地域功能是不同的，區(qū)劃矛盾和“區(qū)劃型行政壁壘”的表現(xiàn)也各有特點(diǎn)。因此，不對上述規(guī)律和當(dāng)?shù)匦枨筮M(jìn)行充分調(diào)研論證就進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，只會(huì)加重行政區(qū)之間的利益爭奪，阻礙政府合作，使壁壘日趨固化。

（三）市場、公眾因“壁壘收益”而開展的庇護(hù)行動(dòng)

從群體性自利角度考量，“區(qū)劃型行政壁壘”構(gòu)成了發(fā)展資源非均衡分配的制度性阻隔，能夠在不同行政區(qū)之間構(gòu)成一種“資源差”，使得跨越壁壘必須付出相應(yīng)的“租金”。這一方面阻止了發(fā)展資源的外溢，維護(hù)了壁壘內(nèi)的獲益者對發(fā)展資源的獨(dú)占性共享;另一方面構(gòu)成了對落后行政區(qū)有限優(yōu)勢資源的進(jìn)一步虹吸。由此催生了這樣三股維護(hù)壁壘的力量：其一，通過壁壘可以直接或間接獲取“租金”的組織或群體。放開壁壘也就意味著他們將失去尋租空間。這一力量一般與政府有著密切聯(lián)系，故可歸入上文管轄權(quán)益的論述范疇。其二，壁壘內(nèi)的市場主體。市場力量的流動(dòng)性較強(qiáng)，往往采取“用腳投票”的方式施加影響。以給當(dāng)?shù)貛矶愂铡⒕蜆I(yè)機(jī)會(huì)等現(xiàn)實(shí)利益為條件換取政府對壁壘的維護(hù)行為。市場主體選擇進(jìn)入壁壘（如遷入開發(fā)區(qū)），是因?yàn)橄噍^壁壘外能獲得更大的制度性收益。例如，稅收減免。一旦因壁壘消除而無法獲利，市場主體會(huì)選擇離開，此時(shí)政府往往會(huì)出面阻攔并允諾其他優(yōu)惠政策。美國的公共選擇學(xué)派曾就這類問題做過細(xì)致的分析[12]。其三，壁壘內(nèi)的普通公眾，他們僅是想防止既得利益被稀釋。公眾脫離行政區(qū)劃的機(jī)會(huì)成本較高，組織性又較差，因此對壁壘的維護(hù)主要借助輿論、媒體、公民團(tuán)體和其他個(gè)體行為來實(shí)現(xiàn)。如中國香港個(gè)別公眾沖擊大陸購物客，雖然力量松散，但在社會(huì)權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，公眾的舉動(dòng)往往能帶來不小的社會(huì)影響乃至改變政府決策。

五、破解壁壘、推進(jìn)合作的思路和對策

行政區(qū)之間的發(fā)展差距和資源梗阻現(xiàn)象在不同國家、不同時(shí)代都可能存在。因此，不可不加分辨地全盤否定“區(qū)劃型行政壁壘”，而應(yīng)深入分析這一現(xiàn)象內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律和現(xiàn)時(shí)的適域空間。本文所尋求的破解之道旨在讓各政府順利開展合作，而不是意圖制造一個(gè)沒有政區(qū)間差別的“烏托邦”。

（一）推進(jìn)思路與具體操作

由于“區(qū)劃型行政壁壘”涉及國家結(jié)構(gòu)形式、政府體制等重要政治命題，因此須審慎對待。在推進(jìn)思路上應(yīng)遵循先試點(diǎn)后推廣、因地制宜、增量改革的思路。具體的操作方案如下：

1.行政區(qū)劃強(qiáng)制變遷的規(guī)范化

從制度變遷視角理解，行政區(qū)劃調(diào)整就是一種正式的制度供給。進(jìn)行制度供給的過程往往容易形成對固有經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴。行政區(qū)劃改革一般表現(xiàn)為對國家結(jié)構(gòu)形式、人文地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑三個(gè)因素的依賴[13]。欲擺脫這種依賴，需要中央政府采取強(qiáng)制變遷手段。與此同時(shí)，由于這一過程會(huì)沖擊到地方的固有利益格局，因此為了使其有序推進(jìn)、平穩(wěn)過渡，又有必要對變遷過程進(jìn)行合理規(guī)范。然而，中國當(dāng)前的行政區(qū)劃調(diào)整仍以政策指導(dǎo)為主，相應(yīng)的法律法規(guī)并不健全，隨意性強(qiáng)又缺乏公開透明。因此，應(yīng)貼合中國實(shí)際，嘗試在操作中從下列三方面著手：首先，將成熟的政策上升為法律法規(guī)并做好配套的法律解釋，同時(shí)根據(jù)改革形勢的變化進(jìn)行及時(shí)修訂;其次，行政區(qū)劃部門要根據(jù)調(diào)整的范圍和幅度適時(shí)適度開展與相關(guān)部門的協(xié)商，同時(shí)也要做好調(diào)整后的反饋信息收集和相關(guān)協(xié)調(diào)事宜;最后，引入第三方力量參與評(píng)估，保證信息來源多樣化，改變“自下而上，層層上報(bào)”的信息獲取方式。

2.切實(shí)釋放廣域型市制模式的活力

改革開放以前，中國的設(shè)市模式主要是適域型，也就是將城市建成區(qū)和少量預(yù)備土地析置出來成立建制市，緊接著設(shè)立市政機(jī)構(gòu)開展專門化的城市管理。廣域型市制則是將大片農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)和城市建成區(qū)一并劃歸建制市管轄。這一模式在改革開放后得以廣泛推廣。雖然在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了不少問題，例如，“小馬拉大車”、地級(jí)市截留縣級(jí)財(cái)政等。但不可否認(rèn)這一模式與中國的改革發(fā)展形勢有很強(qiáng)的契合性：其一，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，對于打破城鄉(xiāng)二元體制有積極作用;其二，是破除阻礙城市化制度障礙，實(shí)施強(qiáng)制變遷的有效方式;其三，能夠?yàn)椴煌^(qū)類型的政府之間開展合作搭建制度平臺(tái)，避免了政府體系的零碎化;其四，打破了城鄉(xiāng)資源自由流通的障礙。為了促使以上契合點(diǎn)的活力得到有效釋放，需要繼續(xù)開展穩(wěn)定而細(xì)致的工作，而不是徹底放棄廣域模式。例如，可通過強(qiáng)化市制改革法制化、透明化、評(píng)估監(jiān)管機(jī)制等方面來限制“假性城市化”現(xiàn)象。同時(shí)，亦可嘗試在內(nèi)部環(huán)節(jié)特別是省直管縣（市）上進(jìn)行改革探索。

3.跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建立

跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)是專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)首先需要具有權(quán)威性的區(qū)域協(xié)作規(guī)則作為保證。在此基礎(chǔ)上，還須賦予其專業(yè)性和相對獨(dú)立性。專業(yè)性指機(jī)構(gòu)僅面向跨域公共問題而不涉及其他領(lǐng)域，以避免因附著了過多的功能而出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫。相對獨(dú)立性指在具體事項(xiàng)的處理過程中，不受上級(jí)黨政部門的干預(yù)（仍設(shè)立黨組織，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)），從而保證跨行政區(qū)事務(wù)得以有效協(xié)調(diào)。這些組織同樣能夠成為政府之間開展其他方面合作的組織平臺(tái)?？紤]到省際聯(lián)合組織可能會(huì)削弱中央的權(quán)威，因此，首先在省級(jí)以下行政區(qū)實(shí)施則更為可取。

（二）保障機(jī)制

開展上述具體工作還需要一系列機(jī)制作為保障。

1.構(gòu)建橫向政府間公共資金運(yùn)行機(jī)制

通過政府合作解決公共問題，資金支持必不可少。從經(jīng)驗(yàn)來看，這些資金主要來自于公共財(cái)政。但過度依賴于原有的財(cái)政體制往往會(huì)產(chǎn)生大量的協(xié)調(diào)成本和政府間沖突。因?yàn)?，建立在行政區(qū)基礎(chǔ)上的橫向政府間財(cái)政體系本身就有維護(hù)“區(qū)劃型行政壁壘”的一面。從長遠(yuǎn)來看，公共資金除部分可仰賴政府財(cái)政外，其余則可通過引入社會(huì)資本來填充。例如，杭州灣跨海大橋的建設(shè)就是這方面的成功案例。要積極探索、大膽嘗試將公共資金的運(yùn)營、使用向?qū)掝I(lǐng)域、深層次引領(lǐng)。這一財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建可以分步驟完成：首先，建立跨區(qū)域公共事務(wù)專項(xiàng)基金，為特定公共服務(wù)提供資金支持并擬定權(quán)威細(xì)則;其次，創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)治理公共基金，可由政府委托給成熟的、信度優(yōu)良的投資公司實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)營;最后，在獲得豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從法律層面確立跨行政區(qū)公共資金運(yùn)行體系的地位。

2.跨行政區(qū)治理的技術(shù)支持

實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)有效治理需要構(gòu)建糾紛裁決機(jī)制、會(huì)商機(jī)制、信息交流機(jī)制等多種形式的治理機(jī)制。良好機(jī)制的形成通常需要長期磨合，而技術(shù)性手段的應(yīng)用卻往往既能夠起到立竿見影的效果，也能為合作治理機(jī)制的成熟提供支持。例如，現(xiàn)階段進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的依據(jù)還是一些傳統(tǒng)的基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（人口、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值等）。以此指導(dǎo)實(shí)踐，很容易造成決策偏差。實(shí)際上，可以借助測量行政區(qū)劃間的發(fā)展聯(lián)系度（如市縣協(xié)調(diào)度）、構(gòu)建指標(biāo)體系等方式提供更為全面的量化支撐。當(dāng)然，技術(shù)手段必須與政府職責(zé)的合理配置相結(jié)合。因?yàn)檫@些技術(shù)的執(zhí)行者是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，政府職責(zé)的混亂會(huì)直接導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用的蒼白無力。

3.激活市場與社會(huì)中突破壁壘的積極因素

市場和社會(huì)中既有維護(hù)壁壘的力量也有破解壁壘的基因，重要的是看政府如何規(guī)范和引導(dǎo)。逐利性是市場的根本特征，它們既然能從“區(qū)劃型行政壁壘”中獲得好處，自然也能從政府合作中獲得收益。因此，要讓市場主體真切感受到政府合作所釋放的利好。在操作環(huán)節(jié)，通過公平市場環(huán)境的營造，盡可能地避免政策雙軌、多軌運(yùn)行的做法。鼓勵(lì)企業(yè)在合法經(jīng)營基礎(chǔ)上，創(chuàng)新打破“區(qū)劃型行政壁壘”的商業(yè)模式，目前的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)就有這個(gè)特點(diǎn)。另外，公眾雖有自私的一面，但由公眾組合而成的社會(huì)組織中卻可以發(fā)育出優(yōu)秀的代表。如一些環(huán)保組織、福利組織都可以成為跨層級(jí)、跨行政區(qū)鏈接的橋梁，這對打破“區(qū)劃型行政壁壘”亦有積極意義。

注釋：

①本文中的資源不僅包括物質(zhì)上的客觀存在，還包括具有制度、精神價(jià)值的客觀存在。

②指中國同時(shí)面臨現(xiàn)代化階段和后現(xiàn)代化階段的難題。因此，地方政府也需要同時(shí)完成兩個(gè)階段的歷史任務(wù)。參見朱光磊：《“兩化疊加”：中國治理面臨的最大難題》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014年11月17日。

③“四層”具體指：省、地、縣、鄉(xiāng)等正式的政府層級(jí)?！傲?jí)”則在四層基礎(chǔ)上加上兩個(gè)非正式的政府級(jí)別：副省級(jí)和副地級(jí)?！皩印敝贿m用于正式層級(jí)，“級(jí)”則可通用，故稱“四層六級(jí)”。

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Regional Administrative Barrier： An Urgent Need to Get Rid of the Spatial Obstructions in Local Governmental Cooperation

HE Li

Abstract： Regional administrative barrier is the obstructive phenomena of developmental resources between administrative divisions. In the governance of cross-border public issues， it has hindered local governmental cooperation. Due to the mismatch between institutional supply and transformational needs， it has contradictory characteristics between many dimensions such as： temporal and spatial， comprehensive and localized， institutional and procedural， etc. Researches show that the main reasons of the formation and enhancement of the barriers include： sticking to the jurisdictional interests of the government， political preferences of zoning adjustment， and the fact that the people and market maintain their vested interest. In order to break down barriers and enhance local governmental cooperation， we should strengthen the standardization， exert the positive role of wide-area-type city system and establish joint organizations in crossing administrative divisions. At the same time， safeguard mechanisms should also be established in terms of public funds， management techniques， and support from market and social forces.

Key words： administrative divisions; intergovernmental relations; local government; governmental responsibility; governmental cooperation

責(zé)任編輯：翟? ?祎