王玉芳 郭豐濤
摘 要 隨著國家對環(huán)境保護的重視和環(huán)境保護的要求不斷提高,生態(tài)環(huán)保專項債投資總額不斷增長,專項債實施體現(xiàn)出越來越多的復雜性、多樣性。在此背景下,本文著重分析了專項債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項目應用中的優(yōu)勢,總結了專項債申報的流程及實施要點,提出建立相應的配套監(jiān)管機制的想法。
關鍵詞 生態(tài)環(huán)保;專項債券;項目收益
1研究背景
十八大以來,國家對環(huán)境保護的要求不斷提高,為了打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn),推進我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量向好向上發(fā)展,出臺了《重點流域水污染防治規(guī)劃2016-2020年》、《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等一系列政策文件??傮w上看,在一系列政策的積極支持下,我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善初見成效,但是仍處在負重前行、壓力疊加的關鍵期,尤其是受此次疫情影響,經(jīng)濟下行壓力不斷加大,要確保2020年實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標,這對政府支持生態(tài)環(huán)境治理提出了更高的要求,環(huán)保投資也將不斷加大。
據(jù)統(tǒng)計,2019年生態(tài)環(huán)保專項債總計發(fā)行531.24億元,占總發(fā)行額的2.44%,生態(tài)環(huán)保專項債平均債務年限也由2019年的9.78年增長至13.28年。截至5月22日,生態(tài)環(huán)保類專項債累計發(fā)行及披露新增專項債額度為3666.71億元,占比高達17.13%。從目前的已發(fā)行的專項債投向領域來看,生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)位于第三名??梢钥闯觯鷳B(tài)環(huán)保專項債投資總額不斷增長,債務期限延長,環(huán)保基建受益于專項債額度的傾斜,環(huán)保領域有效投資有望進一步擴大[1]。
2專項債在生態(tài)環(huán)保類項目中應用的優(yōu)勢
受疫情影響,在“六穩(wěn)”、“六?!惫ぷ魅蝿站唧w化、項目化的大環(huán)境下,2020年專項債發(fā)行規(guī)模將不斷加大,應用在生態(tài)環(huán)保領域上主要投向城鄉(xiāng)污水處理、固廢危廢處理、流域環(huán)境治理、土壤污染防治、生態(tài)修復等類項目,特別是流域性、區(qū)域性的綜合治理項目。與其他融資渠道相比,專項債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項目中應用主要體現(xiàn)以下優(yōu)勢:
(1)公益性明顯,杠桿效應凸顯。專項債作為一種公共建設投資新模式,主要投向具有一定收益的公益性項目。生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)公益性特征明顯,生態(tài)環(huán)保類項目允許專項債作為項目的資本金、資本金比例可低至15%,同時允許專項債項目市場化配套融資,使得有一定收益但難以完全商業(yè)化融資的生態(tài)環(huán)保類項目可以吸引更多的資金支持,杠桿效應明顯。
(2)不納入赤字,使用更靈活。專項債納入政府性基金預算管理,由基建項目建成后的收益償還,不計入中央政府財政赤字;專項債發(fā)行后,允許在合法合規(guī)前提下,按照規(guī)定程序和市場規(guī)則調(diào)整資金用途;對于置換和新增專項債,允許接續(xù)發(fā)行。可以說,專項債無論是在使用上還是在償還機制上都非常靈活。對債務融資資金依賴較高,同時也能產(chǎn)生較多且穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入的生態(tài)環(huán)保類項目是符合專項債發(fā)行要求的。
(3)項目審批嚴格,質(zhì)量效率高。按照“資金跟著項目走”的原則,對重大項目和重大民生工程予以傾斜,生態(tài)環(huán)保類項目通過專項債的渠道融資,必須嚴格按照層級申報、審批、審核,篩選出來的項目質(zhì)量高,資金監(jiān)管要求嚴格,一定程度上保證了地方環(huán)境治理的財政需求。
(4)資金成本低,拓寬融資渠道。2018年專項債平均發(fā)行利率為3.89%,2019年專項債券平均發(fā)行利率為3.43%,遠低于銀行中長期貸款利率。較低的資金成本對生態(tài)環(huán)保類項目融資絕對是福音,特別是針對因融資問題處于停擺狀態(tài)的地方水污染治理項目[2]。
3專項債實施申報流程
地方政府專項債作為一個重要的擴大投資的舉措,其發(fā)行文件涉及眾多專業(yè)性內(nèi)容、系統(tǒng)性很強、參與主體較多,熟悉專項債申報流程及要求是確保專項債項目實施質(zhì)量和效率的必然要求。以生態(tài)環(huán)保類項目非標專項債申報為例,申報階段流程如下所示。
4專項債實施技術要點
專項債自2017年開始發(fā)行,發(fā)行規(guī)模逐年擴大,發(fā)行期限也更豐富,在這樣的趨勢下,專項債體現(xiàn)出越來越多的復雜性、多樣性,從而過去的模板式專項債編制已經(jīng)不能滿足新形勢下專項債的發(fā)行要求,必須注意項目謀劃,掌握專項債實施的要點,才能做到“發(fā)得出、還得上”[3]。
4.1 審批程序合規(guī)性
為確保專項債用于群眾期盼、遲早要干、經(jīng)濟社會效益明顯的項目,應提前做好項目前期籌備,嚴格執(zhí)行各項審批程序,如立項、用地、規(guī)劃、環(huán)評、可研、初設等程序合法合規(guī),同時立項批復、用地預審意見、規(guī)劃意見、環(huán)評批復、可研報告及批復等材料作為附件一并申報。注重項目謀劃、儲備,確保項目成熟一批,債券發(fā)行一批,原則上專項債項目應為已經(jīng)開工建設的項目,未開工項目應在債券發(fā)行后三個月內(nèi)開工。
4.2 項目收益測算合理性
項目收益測算必須遵守相關性及客觀性原則,避免出現(xiàn)諸如為增加收入來源,過度增加建設內(nèi)容,總投資不閉合;測算中增加了收入來源,實際建設內(nèi)容未變化,投資與收入不對等;對應的項目成本除了考慮人力、原材料、水電、維護修理等成本外,還應考慮項目的管理成本等,收入與成本保持對應性;同時,收入與成本還應合理估計價格上漲、項目的運營負荷、大修年份支出等可能出現(xiàn)的情況。
4.3 項目收益與融資的平衡性
本息覆蓋倍數(shù)是項目收益與融資平衡的一個主要的考量指標。監(jiān)管文件給出的測算公式為:本息覆蓋倍數(shù)=項目所產(chǎn)生的反映為政府性基金收入或?qū)m検杖氲默F(xiàn)金流收入與專項債券還本付息規(guī)模的比值,且該值至少大于1。實際操作中,分子一般為項目預期的息稅折舊攤銷前利潤,分母通常是計算期內(nèi)所有債務性融資的本息總和。為了降低償債風險,各地政府對于該數(shù)值的要求并不相同,但本著謹慎的原則,在項目實施方案階段本息覆蓋倍數(shù)應大于1.2,同時增加壓力測試環(huán)節(jié),避免本息覆蓋倍數(shù)的虛高,保證測算的合理性。同時,專項債券存續(xù)期內(nèi),償還到期的專項債本息后凈現(xiàn)金流大于零,也被視為實現(xiàn)了項目收益與融資的平衡。
4.4 項目實施方案的全面性
項目實施方案作為項目申報專項債的重要材料,也是專家組評審整個項目發(fā)行專項債券具備可操作性的重要參考,該實施方案不僅要包含項目資金平衡方案,還要包含項目的建設方案、項目的績效目標、還款保障措施、風險管理方案等,對于與項目投資、成本、收益、還款等相關的關鍵性數(shù)據(jù)還要附上具體的構成明細,以表明整個項目實施的科學性和可行性。
4.5 申報材料的吻合性
專項債申報在滿足具有一定收益的公益性項目的基礎上,還要滿足專項債重點支持領域,不同批次的申報文件對專項債券支持的范圍可能略有不同,比如安徽省2020年第二批入庫新增專項債項目支持生態(tài)環(huán)境保護,僅包括城鎮(zhèn)污水垃圾治理,同時新增長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項目,在項目申報中要注意對標申報。同時,申報材料“一案兩書”及項目簡介中對關鍵數(shù)據(jù)、實施主體、操作程序的描述都要保持一致,前后對應,不出現(xiàn)邏輯性錯誤[4]。
5思考與啟示
專項債的實施為解決生態(tài)環(huán)境綜合治理項目融資問題提供了很好的方向,但是隨著專項債券發(fā)行規(guī)模的迅速上升,專項債運作過程中仍然存在不少潛在的問題,建立配套的監(jiān)管機制,比如監(jiān)管部門聯(lián)合審批申報機制、“專項債+市場化融資”組合拳機制、項目收益及償債保障機制等,對規(guī)范生態(tài)環(huán)保類專項債項目的實施,實現(xiàn)專項債模式的可持續(xù)性發(fā)展也是不容忽視的問題。
參考文獻
[1] 江云.生態(tài)環(huán)保專項資金管理的現(xiàn)狀及對策[J].預算管理與會計,2018(8):32-34.
[2] 金珧漢.加強地方政府專項債券發(fā)行使用管理的若干問題思考—基于G省Z市的調(diào)研分析.[J]預算管理與會計,2020(5):55-57.
[3] 張增磊.地方政府專項債券面臨的主要問題及對策[J].地方財政研究,2019(8):51-63.
[4] 本刊首席時政觀察員.專項債配套融資新政落實9大要點[J].領導決策,2019(24):26-27.