農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧：理論闡釋與路徑創(chuàng)新

袁偉民 唐麗霞

摘?要：農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧因其有效的制度安排，對(duì)于我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后接續(xù)推進(jìn)減貧工作，以及推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型具有重要意義。在厘清農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧基本概念與理論邏輯基礎(chǔ)上，通過(guò)剖析貴州、重慶、內(nèi)蒙古等地的實(shí)踐案例，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧具有協(xié)力推進(jìn)、互利雙贏、收益保底、聯(lián)營(yíng)聯(lián)動(dòng)等顯著優(yōu)勢(shì)。針對(duì)目前合作社資產(chǎn)收益扶貧在管理機(jī)制、投資收益率、資源邊界和政策協(xié)同等方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建議從完善組織績(jī)效評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制、促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、明晰扶貧資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、完善相關(guān)理論與配套政策等方面進(jìn)一步提升農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民合作社;資產(chǎn);收益;精準(zhǔn)扶貧;折股量化;利益分配

中圖分類(lèi)號(hào)：F306.4?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）05-0048-08

作者簡(jiǎn)介：袁偉民（1985-），男，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共政策。

引?言

依據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》劃定的總體目標(biāo)，2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年。屆時(shí)，一直以來(lái)困擾我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的原發(fā)性絕對(duì)貧困將被基本消除，扶貧工作也將會(huì)開(kāi)啟以轉(zhuǎn)型性次生貧困為特征的“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代”。因此，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制，構(gòu)建更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的貧困人口脫貧致富長(zhǎng)效機(jī)制，已然成為時(shí)代和現(xiàn)實(shí)所需[1]。隨著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的有序推進(jìn)，農(nóng)民合作社因其天然的扶弱屬性，被視為由貧困群體通過(guò)自助和互助實(shí)現(xiàn)益貧和脫貧的理想載體，其益貧性日益突顯[2-3]。然而，由于貧困地區(qū)的制度環(huán)境與物質(zhì)、文化的特殊性，農(nóng)民合作社卻往往因?yàn)槿狈τ行У闹贫劝才哦萦凇凹w行動(dòng)困境”，導(dǎo)致其益貧的組織基礎(chǔ)較為薄弱[4-7]。因此，如何創(chuàng)新合作社益貧機(jī)制，充分發(fā)揮其扶弱特性，應(yīng)是“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代”農(nóng)民合作社轉(zhuǎn)型升級(jí)、市場(chǎng)化扶貧治理模式充分發(fā)展，以及國(guó)家精準(zhǔn)扶貧理念深入落實(shí)過(guò)程中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[8]。

可喜的是，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央提出了一系列扶貧開(kāi)發(fā)的新思想、新觀點(diǎn)和新論斷。傳統(tǒng)的以收入再分配為核心的社會(huì)福利政策所帶來(lái)的種種弊端，不斷倒逼扶貧形成新機(jī)制與新路徑。學(xué)界對(duì)于貧困家庭通過(guò)資產(chǎn)積累而產(chǎn)生的積極效果開(kāi)始越發(fā)關(guān)注。由此，資產(chǎn)收益扶貧的探索之路逐步開(kāi)啟[9]。通過(guò)對(duì)各地資產(chǎn)收益扶貧模式以及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的分析與總結(jié)，學(xué)者們普遍認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧作為精準(zhǔn)扶貧方略的一個(gè)生動(dòng)實(shí)踐，告別了傳統(tǒng)的資金直接到戶(hù)的扶貧方式，有望成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的最優(yōu)模式[10-11]。該制度的有效開(kāi)展使得傳統(tǒng)的收入扶持過(guò)渡到了資產(chǎn)拓展，完成了扶貧政策的范式轉(zhuǎn)換，有助于破解傳統(tǒng)扶貧政策與方式的種種困境，是我國(guó)扶貧方式的一次重要?jiǎng)?chuàng)新[12-13]。

2020年中央一號(hào)文件明確指出，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。由此，研究如何接續(xù)推進(jìn)減貧工作已迫在眉睫。然而，縱觀已有研究，雖對(duì)合作社在精準(zhǔn)扶貧中的作用、模式，以及資產(chǎn)收益扶貧的制度特征和運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了探索，但多以介紹地方經(jīng)驗(yàn)為主且尚不深入。將農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社這個(gè)益貧理想載體與資產(chǎn)收益扶貧這個(gè)扶貧手段的重要?jiǎng)?chuàng)新契合一體，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面展開(kāi)的研究也不多?？梢哉f(shuō)，農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧因其有效的制度安排，不僅有助于解決扶貧資金在扶貧主體間的利益分配難題，更有助于缺乏自我發(fā)展能力的各類(lèi)低收入貧困群體獲得資產(chǎn)性收益。這對(duì)于脫貧攻堅(jiān)后建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，以及推動(dòng)我國(guó)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型將具有重要意義。為此，本文將在厘清農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧理論邏輯和運(yùn)行方式基礎(chǔ)上，探究其實(shí)踐創(chuàng)新路徑，以期為我國(guó)“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代”的扶貧工作提供有價(jià)值的參考。

一、農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵與理論闡釋

（一）內(nèi)涵

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確指出，資產(chǎn)收益扶貧是在不改變用途的情況下，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶(hù)，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)。針對(duì)資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵，學(xué)者們也給出了各自的闡釋。岑家峰等認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧旨在通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別并充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，盤(pán)活貧困地區(qū)的社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)缺乏自我發(fā)展能力的貧困群體積極參與，保證其得到持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入并最終實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧[14]。汪三貴等認(rèn)為，通過(guò)資產(chǎn)收益扶貧不僅有助于貧困群體市場(chǎng)意識(shí)薄弱、勞動(dòng)能力不足等問(wèn)題的解決，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了措施到戶(hù)，扶貧效率得到顯著提升[12]。向延平等認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧將有助于達(dá)成我國(guó)扶貧方式從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)并提升了我國(guó)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力，是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧方略的創(chuàng)新性實(shí)踐，該制度因其良好的適用性、較強(qiáng)的操作性和科學(xué)性，將對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)反貧困工作具有重要指導(dǎo)意義和應(yīng)用價(jià)值[11]。戴旭宏認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧的目標(biāo)群體是缺乏自我發(fā)展能力的農(nóng)村貧困人口，目的是通過(guò)把零散、無(wú)序的社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為扶貧資產(chǎn)，并與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)對(duì)接整合，從而使貧困人口能夠在享受優(yōu)質(zhì)資源的同時(shí)得以拓展自身生存空間，最終實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的扶持新路徑[15]。

2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2018年底，我國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象為3 519.1萬(wàn)人，農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象為455萬(wàn)人，農(nóng)村低保和“五?！比丝诤嫌?jì)近4 000萬(wàn)人。在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，這些農(nóng)村低收入人群體理應(yīng)成為各類(lèi)扶貧政策的重要幫扶對(duì)象。因此，本文認(rèn)為農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧應(yīng)主要以農(nóng)村地區(qū)享受低保、五保政策等各類(lèi)缺乏自我發(fā)展能力的低收入貧困群體為幫扶對(duì)象，其內(nèi)涵可以界定為：以?xún)?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為平臺(tái)，將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、其他涉農(nóng)資金和農(nóng)戶(hù)自身?yè)碛械某邪亟?jīng)營(yíng)權(quán)和自有資金等整合為扶貧資產(chǎn)，并以?xún)?yōu)先股的方式量化給低收入貧困群體，再將扶貧資產(chǎn)投入經(jīng)營(yíng)狀況良好、樂(lè)于扶貧助困且誠(chéng)實(shí)守信的農(nóng)民合作社，貧困社員可在獲得保底收益的基礎(chǔ)上參加二次返利，使其能夠獲得更多的資產(chǎn)性收益，并逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)人資產(chǎn)積累和穩(wěn)定脫貧的一種扶貧方式。

4.理論支撐與政策協(xié)同欠缺，實(shí)踐探索受制約。一方面，資產(chǎn)收益扶貧是股份制理論在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中完成的理論創(chuàng)新與制度拓展。當(dāng)前，我國(guó)資產(chǎn)收益扶貧的理論建設(shè)明顯滯后于實(shí)踐探索，并且本就匱乏的理論研究與實(shí)踐探索的融合也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，真正符合我國(guó)國(guó)情的資產(chǎn)收益扶貧理論尚未形成。目前的理論研究基本停留在股份制層面，針對(duì)農(nóng)民合作社這一重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和扶貧主體的研究關(guān)切十分不足;另一方面，合作社資產(chǎn)收益扶貧所涉及的政策規(guī)定與相關(guān)立法之間欠缺協(xié)同性[30]。事實(shí)上，資產(chǎn)收益扶貧是扶貧資產(chǎn)的投入、轉(zhuǎn)化、有序運(yùn)行和收益分配等一系列過(guò)程與規(guī)則的有機(jī)結(jié)合。而現(xiàn)行相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)捐贈(zèng)法規(guī)、財(cái)政政策等制度間的裂痕仍然難以彌合，進(jìn)而阻礙了政策的有效協(xié)同。另外，已有實(shí)踐大多忽視了創(chuàng)新社會(huì)治理在資產(chǎn)收益扶貧中的重要作用，從而導(dǎo)致農(nóng)民合作社的益貧屬性并未真正顯現(xiàn)。

三、改進(jìn)農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐路徑

（一）完善組織績(jī)效評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)績(jī)效和對(duì)扶貧資源的利用效率直接決定著其資產(chǎn)收益扶貧能否有序推進(jìn)。對(duì)此：（1）健全資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制并構(gòu)建農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，為資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估提供數(shù)據(jù)支撐，并逐步完善針對(duì)扶貧資金使用情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)濫用扶貧資金和資金管理不力的相關(guān)人員要進(jìn)行公開(kāi)通報(bào);（2）通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)合作社每一季度的扶貧資金使用情況進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督與審計(jì);（3）為規(guī)避各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)給扶貧資產(chǎn)和農(nóng)戶(hù)造成損失，應(yīng)建立一套完善的資金風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制[31]?？梢越梃b土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，建立財(cái)政扶貧資金投資風(fēng)險(xiǎn)保障金。要求參與資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的合作社按一定時(shí)限或比例繳納財(cái)政資金投資風(fēng)險(xiǎn)保障金，若合作社在項(xiàng)目期內(nèi)因經(jīng)營(yíng)不善而虧損或破產(chǎn)，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶(hù)收益受損，則使用風(fēng)險(xiǎn)保障金對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償，若合作社需要破產(chǎn)清算，應(yīng)首先保證足額支付貧困農(nóng)戶(hù)的入股本金。

（二）促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展

資產(chǎn)收益扶貧能夠取得成效的基礎(chǔ)就在于扶貧產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須著力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，從而有效增進(jìn)合作社資產(chǎn)收益扶貧的帶貧能力。一方面，要進(jìn)一步挖掘和發(fā)揮農(nóng)民合作社的自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)三產(chǎn)融合帶動(dòng)貧困農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分對(duì)接，以不斷發(fā)展壯大扶貧產(chǎn)業(yè);另一方面，要進(jìn)一步推動(dòng)資產(chǎn)收益扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的科學(xué)對(duì)接。產(chǎn)業(yè)扶貧作為我國(guó)“五個(gè)一批”脫貧工程的首要任務(wù)，已經(jīng)取得了明顯成效并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，既可以在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中采取資產(chǎn)收益與股權(quán)量化的方式，也要將產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念充分融入到資產(chǎn)收益扶貧的具體實(shí)踐中。

（三）明晰扶貧資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬

合作社資產(chǎn)收益扶貧涉及到的幫扶人群、參與主體和資產(chǎn)種類(lèi)，十分廣泛且多元多樣。因此，“權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)明晰”就成了資產(chǎn)收益扶貧得以有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，明確的產(chǎn)權(quán)歸屬就是合作社資產(chǎn)收益扶貧的生命線(xiàn)。對(duì)此，在實(shí)踐中應(yīng)切實(shí)做好扶貧資產(chǎn)的邊界認(rèn)定，在嚴(yán)格區(qū)分產(chǎn)權(quán)界限的同時(shí)，保證扶貧資產(chǎn)的科學(xué)核算與折股量化，從而為合作社資產(chǎn)收益扶貧的健康運(yùn)行打下良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)[32]。一方面，政府可以在聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員為合作社提供財(cái)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，經(jīng)由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)合作社的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行調(diào)整糾正;另一方面，政府應(yīng)大力培育農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，引導(dǎo)合作社規(guī)范化運(yùn)行并不斷完善自身的治理結(jié)構(gòu)，從而有效杜絕合作社內(nèi)部資源的精英俘獲。

（四）完善相關(guān)理論與配套政策

一方面，農(nóng)民合作社資產(chǎn)收益扶貧的理論建設(shè)應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧和可持續(xù)脫貧為前提導(dǎo)向，秉持實(shí)質(zhì)公平的核心價(jià)值理念，基于資產(chǎn)收益扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與主要矛盾，從股權(quán)制度的建立與完善、扶貧資源的整合與轉(zhuǎn)化、資產(chǎn)收益的分配與受益等多個(gè)視角，探明合作社資產(chǎn)收益扶貧理應(yīng)具備的內(nèi)、外部功能及其自身局限，以此構(gòu)建一套完整的合作社資產(chǎn)收益扶貧理論體系;另一方面，配套政策的改革與完善應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是進(jìn)一步健全保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的政策法規(guī)。貧困農(nóng)戶(hù)將自家的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為合作社的股份，倘若合作社因經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)清算，也能保證維護(hù)貧困農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益有法可依。二是進(jìn)一步完善保障貧困戶(hù)收益權(quán)的法律法規(guī)。在農(nóng)民合作社未取得產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)前，可將政府扶貧資金以債權(quán)的形式投入合作社，合作社獲取財(cái)政資金后為貧困農(nóng)戶(hù)支付等價(jià)于同期銀行存款利息的資金使用酬勞，保證貧困農(nóng)戶(hù)能夠享有穩(wěn)定的“保底收益”。在合作社賺取產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)后，通過(guò)債轉(zhuǎn)股的方式使得貧困農(nóng)戶(hù)可以獲得股權(quán)分紅，以此為保障貧困農(nóng)戶(hù)的合法收益提供法律依據(jù)。

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（責(zé)任編輯：馬欣榮）