發(fā)展型社會政策對我國適用性研究

樸金子

近年來，隨著發(fā)展型社會政策理論體系的不斷完善，發(fā)展型社會政策對我國的適用性問題引起了國家和學(xué)者的高度重視。目前，我國面臨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治理、人口老齡化、環(huán)境污染、社會問題等來自多方面的發(fā)展壓力，我們需要探索出一條更行之有效、更科學(xué)合理的發(fā)展路徑來規(guī)劃我國未來的發(fā)展道路。本文從發(fā)展型社會政策在國際上實施過程中的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)出發(fā)，立足于我國目前的現(xiàn)實狀況，論述發(fā)展型社會政策對我國的適用性。

發(fā)展型社會政策，從最初被德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納定義為調(diào)節(jié)財產(chǎn)所得和勞動所得之間分配不均問題的手段，演變到如今包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)、住房福利、文化教育、人口政策、食品安全、城市規(guī)劃等各個政策方面的“積極的福利政策”，其核心是注重社會資本和人力資本的投資，注重長期的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到國家的經(jīng)濟(jì)政策和社會政策甚至其他各方面政策互相融合、互相促進(jìn)的理想狀態(tài)。

一、發(fā)展型社會政策實踐的國際經(jīng)驗和教訓(xùn)

（一）第三世界國家發(fā)展型社會政策的實踐經(jīng)驗

這里所說的第三世界國家主要是指經(jīng)濟(jì)上欠發(fā)達(dá)、社會矛盾突出的一些非洲國家。在非洲，社會政策的積極實踐離不開政府的支持和幾位主要領(lǐng)導(dǎo)人的積極推動。如在非洲國民大會上提出的“重建與發(fā)展規(guī)劃”，承諾采納發(fā)展型社會政策思想，鼓勵民主參與，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時消除貧困，促進(jìn)人力資本的投資。在聯(lián)合國召開的社會發(fā)展國際峰會上，曼德拉總統(tǒng)對國家建設(shè)中實施發(fā)展性福利策略予以肯定并作出重要承諾，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。同年，南非新政府社會福利部發(fā)表了《社會發(fā)展白皮書》，并與次年執(zhí)行。這些計劃雖然取得了一定的成效，但由于缺乏政策的協(xié)調(diào)和宣傳，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境，并沒有得到全面貫徹。

（二）亞洲國家發(fā)展型社會政策的實踐經(jīng)驗

亞洲多國尤其是東南亞國家一直在為發(fā)展型社會政策的實施作出巨大的支持和努力，其中影響最大的當(dāng)屬新加坡的中央公積金制度。新加坡的中央公積金建立之初只是最簡單、最基本的自我儲蓄型養(yǎng)老保障，參加者只有到退休年齡后才能提取賬戶資金，缺乏互助性、靈活性和保障性。后來政府認(rèn)識到資金保障作用的有限性，對基金賬戶進(jìn)行了合理的改革，儲蓄金中央公積金的職能和范圍都有了顯著的擴充。時至今日，新加坡的個人中央公積金賬戶包括三個方面，即普通、醫(yī)療和特殊賬戶。其應(yīng)用范圍也擴大到購買房屋、投資、醫(yī)療支付、教育借貸、家庭互助和意外事件防范等方面。從本質(zhì)上來說，中央公積金是由國家發(fā)起和管理的，雇主和雇員參加、予以儲蓄和提取免稅的職業(yè)性個人賬戶儲蓄計劃，而社會中最為貧困的階層往往沒有固定的工作，無法建立個人賬戶，因此并不能享受到這種全面的保障，使得兩極分化嚴(yán)重。雖然新加坡等國家和地區(qū)已經(jīng)開始實施某些具有全民性的個人賬戶政策，但是由于貧困階層往往收入不高，能夠積累的資金有限，這種缺乏整個社會統(tǒng)籌的社會保障措施的抗風(fēng)險能力受到了人們的質(zhì)疑。事實也如此，金融危機后，亞洲地區(qū)一些新興工業(yè)化國家和地區(qū)社會發(fā)展面臨的沖擊引起人們對社會福利制度的重新審視。

（三）西方國家發(fā)展型社會政策的實踐經(jīng)驗

西方國家是社會政策理論和實踐的發(fā)源地。由于不堪高福利帶來的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從上世紀(jì)80年代開始，英國開始實施緊縮性的社會福利政策，在削減現(xiàn)有福利待遇的同時，把目光放在激發(fā)公民工作的積極性上，依次擺脫由于高福利造成的政府財務(wù)危機。相對而言，北歐的斯堪的納維亞國家則往往被認(rèn)為是工業(yè)化國家實踐發(fā)展型社會政策的典范。盡管，瑞典的社會政策與歐洲其他國家存在許多共同之處，但、其更為重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的結(jié)合，通過確保高就業(yè)率，該國的社會政策極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。而北歐國家則在實施投資型社會政策的同時仍然十分注重弱勢群體的基本生活保障，因而，這些國家的教育水平高且受眾群體廣泛，由此促進(jìn)了人力資本發(fā)展與社會融合。更為重要的是，這些國家的婦女就業(yè)率高、貧困率低、貧困的代際傳遞水平低。

（四）發(fā)展型社會政策實施的國際經(jīng)驗和教訓(xùn)

首先，發(fā)展型社會政策的實施高度依賴經(jīng)濟(jì)，又為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，而其最終目的是實現(xiàn)社會的發(fā)展，或者說是經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，發(fā)展型社會政策的實施需要符合各國的國情，根據(jù)本國的發(fā)展現(xiàn)狀和特征，個性化的制定政策體系，不能生學(xué)硬套或是照搬全抄，否則不僅會受到來自國際和民眾的質(zhì)疑，同時政策的功能也難以實現(xiàn)，政策的效果不盡人意，甚至可能起到一些負(fù)面效應(yīng)。

二、發(fā)展型社會政策對我國的適用性分析

（一）發(fā)展型社會政策的制度化和路徑與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持一致

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公民對社會福利的觀念和社會權(quán)利的行使在認(rèn)識上有了深刻的改變，以往的補缺型社會政策已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，這種供需上的矛盾將會產(chǎn)生新的社會問題。為了緩和社會矛盾，解決社會問題，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展，我國需要通過政策引導(dǎo)達(dá)到一種新的社會福利狀態(tài)。這種新的福利狀態(tài)表現(xiàn)為三個方面，即社會問題得到更為有效的控制、人們的需要得到更為全面的滿足、公民在參與社會生活的過程中有更公平和更多的機會。

而要實現(xiàn)這種和諧的福利狀態(tài)，發(fā)展型社會政策是我們最正確的政策路徑選擇。發(fā)展型社會政策有目的的將社會政策和方案與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總戰(zhàn)略相關(guān)聯(lián)，其主要的方式和手段是社會發(fā)展。發(fā)展型社會政策強調(diào)的是全民性和宏觀聚焦，更能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

我們看到在過去的一個世紀(jì)里，人們的生活水平有了明顯的提升、人們的壽命有了大幅度延長、醫(yī)療衛(wèi)生的進(jìn)步也讓人們的健康有了保障、人們得到良好的教育。但是在這種看似繁榮的狀況下，卻出現(xiàn)貧困饑餓、住房擁擠、婦女歧視、軍費擴張等不合理狀況，這種和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的社會發(fā)展就是“扭曲發(fā)展”。這種現(xiàn)象在我國歷史上也出現(xiàn)過，例如建國初期的大躍進(jìn)運動，這種飲鴆止渴、竭澤而漁的發(fā)展形式缺少積極的社會政策的配合，會非?？膳碌摹盁o發(fā)展的增長”。

因此，對于背負(fù)著巨大人口壓力、環(huán)境壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步壓力的我國，必須走發(fā)展型社會政策的道路，只有統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)政策和社會政策才能走正確的發(fā)展之路，同時不產(chǎn)生或盡可能減小發(fā)展帶來的副作用和新問題。

（二）發(fā)展型社會政策理念與我國科學(xué)發(fā)展觀理念高度契合

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)并重的新時代，科學(xué)發(fā)展和社會和諧成為我黨執(zhí)政的新理念。中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀具有深刻的社會政策意涵，發(fā)展觀和發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)對人類與環(huán)境的關(guān)系及其后果，對經(jīng)濟(jì)、政治與社會發(fā)展之間的關(guān)系，對利益分配格局的變化及不同利益群體之間的關(guān)系做出說明。十七大報告進(jìn)一步提出深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和要求，突出強調(diào)，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、促進(jìn)社會公平正義。

在我國，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和對現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的判斷為我國社會政策的發(fā)展提供了操作基礎(chǔ)。近年來，中國提出全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標(biāo)，并對社會弱勢群體的生存狀態(tài)、權(quán)益保護(hù)給予重大關(guān)注，新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人又明顯地實踐“以人為本”和執(zhí)政為民的理念?？梢栽O(shè)想，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，社會福利意識形態(tài)中關(guān)注困難群體的取向會更突出，對弱勢群體、困難群體權(quán)益的保護(hù)必將被置于更加重要的地位，相應(yīng)的社會政策將會陸續(xù)出臺并實施。我們可以發(fā)現(xiàn)，基于這種從上到下的福利觀念的認(rèn)識的改變，為發(fā)展型社會政策在我國的實現(xiàn)提供了第一性的意識形態(tài)基礎(chǔ)，因此發(fā)展型社會政策在中國會被政府和公民積極地推行。

科學(xué)發(fā)展觀的實質(zhì)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會更快更好的發(fā)展，其本質(zhì)和核心是堅持以人為本。所以，其深層價值和理念與社會政策有深刻的聯(lián)系，而科學(xué)發(fā)展觀的落實又有賴于社會政策?？茖W(xué)發(fā)展觀既要求發(fā)展，又要講協(xié)調(diào)，發(fā)展型社會政策的軸心價值是基于社會公正理念上的發(fā)展，二者的內(nèi)在契合性是顯而易見的。因而，發(fā)展型社會政策可以作為科學(xué)發(fā)展觀在社會政策領(lǐng)域的操作化模式。

（三）發(fā)展型社會政策實踐的現(xiàn)實基礎(chǔ)與我國目前社會狀況高度統(tǒng)一

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給發(fā)展型社會政策的實施帶來了雄厚的資金保證，保障了其資金鏈條的穩(wěn)定性和持續(xù)性。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就雖然有目共睹，但是由于特殊的國情，我們必須利用有限的經(jīng)濟(jì)資源實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上要避免資源和經(jīng)濟(jì)的浪費，需要發(fā)展型社會政策。

從理論發(fā)展上來看，我們不僅吸收了如梅志里的社會發(fā)展戰(zhàn)略、吉登斯的第三條道路以及阿瑪?shù)賮喩囊宰杂蔀楹诵牡陌l(fā)展理論，還可以總結(jié)和借鑒其他國家在發(fā)展型社會政策實施過程的成功經(jīng)驗。與此同時，中國學(xué)者在研究中也逐漸形成了自己的理論體系。因此，在社會政策的實施過程中我們不僅擁有相對比較充足的理論支持，并且還會逐步完善。

從社會發(fā)展上來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變動、人們福利意識的改變、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型使我國出現(xiàn)了新的社會問題，就業(yè)問題、女性在職場上遭受的不公平的對待，以及住房難，上學(xué)貴，看病難等體現(xiàn)出我們目前的發(fā)展是短期發(fā)展，缺少可持續(xù)性，而這些社會問題要想得到良好的解決就需要發(fā)展型社會政策。

從政策推行上來看，我國政府和領(lǐng)導(dǎo)人都十分注重民生、發(fā)展問題，這就為發(fā)展型社會政策在我國的實施提供了良好的基礎(chǔ)。作為一項全國性、社會性的政策安排，發(fā)展型社會政策要想在實施過程中順利進(jìn)行，要想取得預(yù)期的目標(biāo)和理想的效果，就要得到政府的支持。只有得到政府的充分干預(yù)，才能使發(fā)展型社會政策在實施過程中不只停留在表面，真正發(fā)揮社會政策的發(fā)展功能和調(diào)節(jié)功能，最終實現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展。

從理念上來看，發(fā)展型社會政策符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程和社會發(fā)展理念，科學(xué)發(fā)展觀和發(fā)展型社會政策的發(fā)展理念在意識形態(tài)上達(dá)到了高度的契合，這為發(fā)展型社會政策在我國的實施提供了很好的上層建筑保障。由此來看，發(fā)展型社會政策在我國實施會有良好的理念基礎(chǔ)，對我國有很強的適用性。

（作者單位：長春科技學(xué)院）