對住房公積金內(nèi)部控制制度的思考

曾欣

住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分。專家稱，如果按照現(xiàn)在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。但近年來，伴隨著住房公積金規(guī)模的日益龐大，住房公積金管理領(lǐng)域大案要案頻發(fā)。公積金在加快城鎮(zhèn)住房制度改革、完善住房供應(yīng)體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發(fā)揮著重要作用。強化住房公積金管理運作中的內(nèi)控機制，是確保資金安全措施中的重要組成部分，是維護繳存人利益，堅持“以人為本”的思想體現(xiàn)，是學(xué)習(xí)落實“將改革進行到底”的內(nèi)在要求。

一、引言

住房公積金事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是住房公積金制度的建立，住房公積金的核心是資金的不斷積累;住房公積金的效應(yīng)是資金的合理運作;住房公積金的保證是資金的安全。然而，資金安全的保證作用又是貫穿于發(fā)展運作的各個過程，滲透在發(fā)展運作中的各個環(huán)節(jié)，牽涉到管理中的各部門和管理人員，因此，形成資金風(fēng)險防范體系，特別是強化風(fēng)險防控體系中的內(nèi)控機制，采取行之有效的措施和必要的手段顯得尤為重要。

二、住房公積金內(nèi)部控制現(xiàn)狀

根據(jù)內(nèi)部控制指引，住房公積金系統(tǒng)內(nèi)部控制作為單位內(nèi)部控制的重要組成部分，是指住房公積金為實現(xiàn)資金管理安全最大化，通過制定和實施一系列會計、業(yè)務(wù)、稽核工作中制定、程序和方法，對內(nèi)控風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制。

住房公積金事業(yè)已經(jīng)由起步進入發(fā)展期，住房公積金內(nèi)部系統(tǒng)控制系統(tǒng)已初步建立并相對有效運行。但是隨著住房公積金事業(yè)的不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)有內(nèi)部控制已不能完全適應(yīng)新形勢的要求：

一是內(nèi)部控制建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)，住房公積金隨著業(yè)務(wù)的擴大，很多職工身兼多崗，崗位設(shè)置上出現(xiàn)了職責(zé)合并，從而使一些不相容職務(wù)得不到分離，影響了會計信息的真實性。

二是會計信息化建設(shè)已不能適應(yīng)公積金事業(yè)日益發(fā)展的需要，現(xiàn)有會計軟件功能不能滿足日益發(fā)展的業(yè)務(wù)核算需要，加之會計人員的電算化水平不高，財務(wù)軟件運行問題不能及時處理，影響工作效率。

三是缺乏健全的會計監(jiān)督評價體系，檢查頻率和深度難以達到規(guī)定要求，不能與風(fēng)險相適應(yīng)。

三、分析住房公積金內(nèi)部控制現(xiàn)行制度

住房公積金內(nèi)部控制制度包含：住房公積金管理整體層面的內(nèi)部控制活動，住房公積金會計系統(tǒng)內(nèi)部控制，住房公積金業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制，住房公積金稽核系統(tǒng)內(nèi)部控制。

（一）住房公積金管理整體層面的內(nèi)部控制活動

1.不相容職務(wù)分離控制

不相容職務(wù)分離的核心是“內(nèi)部牽制”，這是崗位間互相監(jiān)督、互相制約，防范風(fēng)險的重要舉措。住房公積金的業(yè)務(wù)活動通?？梢詣澐譃槭跈?quán)、簽發(fā)、核準、執(zhí)行和記錄五個步驟。每個步驟都應(yīng)由相對獨立的人員或部門分別實施，確保不相容職務(wù)的分離，從而發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。住房公積金管理中心的不相容職務(wù)主要包括：提取業(yè)務(wù)中的初審崗與審批崗;貸款業(yè)務(wù)的初審崗、復(fù)審崗和審批崗;會計核算中的會計崗和出納崗、空白憑證的保管人和使用人;信息系統(tǒng)管理員與業(yè)務(wù)操作員等。

2.授權(quán)審批控制

有效的內(nèi)部控制要求每項業(yè)務(wù)活動都必須經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)批準。授權(quán)審批控制要求住房公積金管理中心根據(jù)授權(quán)的規(guī)定，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限、審批程序和相應(yīng)責(zé)任。合理的授權(quán)應(yīng)明確規(guī)定：所有業(yè)務(wù)活動未經(jīng)授權(quán)不能被執(zhí)行;所有人員不經(jīng)合法授權(quán)，不能行使相應(yīng)的權(quán)力，即授權(quán)者和被授權(quán)者均應(yīng)在規(guī)定的范圍內(nèi)行事，不能隨意越權(quán)授權(quán)和越權(quán)執(zhí)行有關(guān)的權(quán)力;無特殊情況，所有業(yè)務(wù)與人員一經(jīng)授權(quán)必須予以執(zhí)行。

（二）住房公積金會計系統(tǒng)的內(nèi)部控制

住房公積金管理中心應(yīng)嚴格執(zhí)行《住房公積金會計核算辦法》、《住房公積金財務(wù)管理辦法》等規(guī)章制度的規(guī)定，加強會計基礎(chǔ)工作，明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告的處理程序，保證會計資料真實完整。在運用會計系統(tǒng)控制時，管理中心需高度注意對會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告的稽核。有效的會計系統(tǒng)嚴格遵守“不相容職務(wù)分離”原則，具體措施有：常德市住房公積金資金劃撥嚴格實行三級審批制度，由資金核算部會計根據(jù)受托銀行的放款進度以及貸款基金戶的資金結(jié)余情況、需要支付的手續(xù)費等信息，及時填制資金劃撥審批表，經(jīng)資金核算部負責(zé)人審核，送分管領(lǐng)導(dǎo)、單位主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，由出納、會計和核算科負責(zé)人共同辦理轉(zhuǎn)賬手續(xù);簽發(fā)支票的印鑒必須分由會計、出納和核算科負責(zé)人保管，不得由一人保管全套印鑒。支票的使用人和保管人分離。支票的領(lǐng)用必須按規(guī)定程序進行;定期存單和國債憑證等重要單據(jù)存放于銀行保管箱，由兩人共同保管、互相牽制，只有憑單位證明，兩人同時辦理才能領(lǐng)取。

（三）住房公積金業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制活動

住房公積金管理中心在設(shè)計業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)程時，應(yīng)考慮各個流程潛在的風(fēng)險，并將內(nèi)部控制的要求嵌入各個流程中。

1.歸集業(yè)務(wù)的控制活動

歸集業(yè)務(wù)主要風(fēng)險點：住房公積金賬戶管理混亂，存在繳存單位或個人信息錯誤或不完整、空戶、休眠戶、一人多戶等現(xiàn)象;審批業(yè)務(wù)不依程序辦理或超時辦理;申請資料不全等。

歸集業(yè)務(wù)控制措施;常德市的住房公積金開戶、匯繳、補繳等業(yè)務(wù)，直接在受委托銀行辦理，管理中心應(yīng)制定規(guī)章，防止或修正上述賬戶管理的情況，待住房公積金綜合信息系統(tǒng)上線后，要全面清查公積金賬戶，逐一核對和補錄賬戶信息，真正實現(xiàn)單一賬戶管理，杜絕因職工信息不全等原因?qū)е碌拇畱魡栴};其他歸集管理業(yè)務(wù)，如繳存比例和繳存基數(shù)的調(diào)整、緩繳、少繳補繳申請、繳存證明和貸款證明等業(yè)務(wù)，按事先制定的流程和程序，嚴格審查證明材料，依時辦理。

2.提取業(yè)務(wù)的控制活動

提取業(yè)務(wù)主要風(fēng)險點：單人完成整筆提取業(yè)務(wù)，隨意性大、容易滋生舞弊行為;對材料真實性判斷手段落后，容易產(chǎn)生差錯;申請人的提取材料不全;非規(guī)定的提取范圍;非規(guī)定的提取人;身份證件無效;提取金額超過規(guī)定額度等。

提取業(yè)務(wù)控制措施;重設(shè)提取流程，建立提取業(yè)務(wù)二人審批制度，即一人初審，一人復(fù)核、審批;改善證明材料辨識、審核的手段，比如借助業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)核查資料的真實性，防止偽造資料騙提行為;嚴格審查提取人的資格和提取額度。

四、完善住房公積金管理內(nèi)部控制制度的建議

（一）內(nèi)部控制環(huán)境的設(shè)計與再造

1.提高內(nèi)部控制意識和重視內(nèi)部控制文化建設(shè)

內(nèi)部控制制度得以實施和完善的基礎(chǔ)在于全體人員對內(nèi)部控制的正確認識。首先，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)對住房公積金管理的潛在風(fēng)險和發(fā)展目標等有科學(xué)認識，發(fā)揮主導(dǎo)和垂范作用;把內(nèi)部控制原則、風(fēng)險控制和防范的責(zé)任觀、應(yīng)對風(fēng)險的措施等的知識的培訓(xùn)作為一項長期工作，讓全體人員逐步理解其在內(nèi)部控制中的職責(zé)，并在日常工作中貫徹內(nèi)控要求，形成住房公積金管理的內(nèi)部控制文化，所有員工自覺按制度行事，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2.建立科學(xué)有效的治理架構(gòu)

在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置時，應(yīng)根據(jù)相互協(xié)調(diào)和互相制衡的原則配置業(yè)務(wù)部門、管理部門和監(jiān)督部門。

建立科學(xué)的住房公積金管理的組織架構(gòu)，首先要強化住房公積金管理委員會的決策職能。管委會成員必須熟知與住房公積金管理有關(guān)的法規(guī)、政策，熟悉住房公積金各項業(yè)務(wù)，加強專業(yè)素養(yǎng)以更好地履行其職責(zé)。

（二）加強住房公積金管理的風(fēng)險評估

住房公積金管理的風(fēng)險評估，是指及時識別、科學(xué)分析影響住房公積金管理的內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的各種不確定因素，同時采取應(yīng)對策略的過程。這是確定如何管理和控制風(fēng)險的基礎(chǔ)，是內(nèi)部控制有效運行的關(guān)鍵因素。住房公積金管理中心應(yīng)結(jié)合不同發(fā)展階段和業(yè)務(wù)情況，進行風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，及時調(diào)整風(fēng)險應(yīng)對策略。

住房公積金管理中心在進行風(fēng)險評估時應(yīng)特別關(guān)注以下情形：新進人員可能不理解住房公積金文化，忽略內(nèi)部控制;新的信息系統(tǒng)上線，有可能使原有的內(nèi)部控制暫時失效;政策的變更，如住房公積金利率調(diào)整、住房限購限貸政策的推出等，會影響資金的流動性、貸款業(yè)務(wù)的開展。要及時識別將要或已發(fā)生的變化，設(shè)置預(yù)警系統(tǒng)以識別警示新風(fēng)險，明確風(fēng)險預(yù)警指標。同時應(yīng)建立突發(fā)事件應(yīng)急處理機制，明確風(fēng)險預(yù)警標準，對可能發(fā)生的重大風(fēng)險或突發(fā)事件，制定應(yīng)急預(yù)案，明確責(zé)任人員、規(guī)范處理程序，確保突發(fā)事件得到及時妥善處理。

（三）建設(shè)綜合的住房公積金管理信息系統(tǒng)

住房公積金管理信息系統(tǒng)應(yīng)涵蓋住房公積金的歸集、提取、貸款、會計核算、統(tǒng)計等全部業(yè)務(wù)。住房公積金管理中心應(yīng)充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的作用，將管理意圖和控制措施嵌入信息系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制的效率和效果。

開發(fā)住房公積金管理信息系統(tǒng)時，可考慮與相關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，獲取住房公積金業(yè)務(wù)的相關(guān)信息，為住房公積金擴面工作提供依據(jù)，也可在一定程度上規(guī)避騙提、騙貸及不良貸款等風(fēng)險。例如，與工商行政管理局聯(lián)網(wǎng)，幫助確定應(yīng)建立住房公積金制度的單位數(shù)量;與社會保障局聯(lián)網(wǎng)，參考工傷保險的人數(shù)，幫助確定住房公積金應(yīng)繳人數(shù);與房產(chǎn)管理局聯(lián)網(wǎng)，取得當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)交易數(shù)據(jù)，為提取、貸款業(yè)務(wù)確定房產(chǎn)交易的真實性等。

住房公積金管理中心在開發(fā)信息系統(tǒng)時，還要充分考慮各項業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險點，對可借助系統(tǒng)控制部分，預(yù)先設(shè)定，降低人為因素對內(nèi)部控制實施的影響。可以主要從對各崗位的授權(quán)限制、對流程的限制、對審批條件的限制等方面進行考慮。

（四）建立內(nèi)部審計機制，完善住房公積金管理的內(nèi)部控制監(jiān)督

獨立客觀的內(nèi)部控制監(jiān)督機制是內(nèi)部控制有效性的保證。內(nèi)部審計科是在公積金管理中心主要負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下行使內(nèi)部控制有效性評價和內(nèi)部控制監(jiān)督的職能部門，對各部門和辦事處進行監(jiān)督，對業(yè)務(wù)進行全程監(jiān)控，對潛在的風(fēng)險適時介入，防患于未然。

充分發(fā)揮內(nèi)部審計機制的作用，關(guān)鍵要做到如下三點：

1.保持獨立性、權(quán)威性和客觀性

稽核部在管理中心主要負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下開展工作并向其匯報工作。管理中心應(yīng)保障內(nèi)部審計科的獨立性和權(quán)威性，順利開展內(nèi)部控制評價和監(jiān)督工作?；丝票仨毰c任何業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行分離，以保持其客觀性、中立性。

2.配備高素質(zhì)的專業(yè)人才

內(nèi)部審計人員必須具有良好的職業(yè)道德和高度的責(zé)任感，會計、審計等專業(yè)知識，對內(nèi)部控制工作有較強的敏感性。同時還必須熟悉住房公積金管理的法規(guī)、政策和各項具體管理工作。

3.建立完善的內(nèi)部審計制度

把住房公積金管理中心各個部室和管理部的業(yè)務(wù)合規(guī)性檢查、績效考核、經(jīng)濟責(zé)任審計等列入審計范圍;按管理需要進行定期常規(guī)性審計和專項審計;把握主要風(fēng)險點，重點關(guān)注內(nèi)部控制制度的建立、各項規(guī)章制度的執(zhí)行、業(yè)務(wù)崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、會計核算、財務(wù)管理情況等方面;設(shè)定審計工作程序和工作方法;根據(jù)審計結(jié)果，出具內(nèi)部審計報告，提出整改建議。內(nèi)部審計報告應(yīng)提交給住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心領(lǐng)導(dǎo)層。管理中心領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)責(zé)成相關(guān)部室、管理部和相關(guān)人員及時修正內(nèi)部審計報告指出的內(nèi)部控制缺陷，并采取措施進一步完善內(nèi)部控制。內(nèi)部審計科必須跟蹤內(nèi)部控制的整改情況。

（五）重要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制活動

按照采取的具體措施，住房公積金管理的內(nèi)部控制活動一般包括：整體層面的內(nèi)部控制活動和業(yè)務(wù)流程層面的控制活動，且控制活動應(yīng)與風(fēng)險評估相結(jié)合。管理中心應(yīng)針對該特定風(fēng)險實施有效的控制措施。

五、結(jié)語

住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分。專家稱，如果按照現(xiàn)在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。但近年來，伴隨著住房公積金規(guī)模的日益龐大，住房公積金管理領(lǐng)域大案要案頻發(fā)。公積金在加快城鎮(zhèn)住房制度改革、完善住房供應(yīng)體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發(fā)揮著重要作用。強化住房公積金管理運作中的內(nèi)控機制，是確保資金安全措施中的重要組成部分，是維護繳存人利益，堅持“以人為本”的思想體現(xiàn)，是學(xué)習(xí)落實“將改革進行到底”的內(nèi)在要求。

（作者單位：常德市住房公積金管理中心）

指導(dǎo)老師：中央財經(jīng)大學(xué)副校長馬海濤博士。