城市軌道交通運營補貼機制探索

文| 張曉玲

城市軌道交通運營補貼政策依據(jù)

國家層面政策

國務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2012]64號）明確，通過完善價格補貼機制，綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力；對實行低票價、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入，地方財政給予適當(dāng)補貼補償。

交通運輸部根據(jù)國發(fā)[2012]64號文件精神制定了相應(yīng)的具體實施意見，提出要完善票制票價和補貼補償制度；對城市公共交通企業(yè)執(zhí)行政府指令的低票價、優(yōu)惠乘車等方面形成的政策性虧損，由城市公共財政給予足額補償；對城市公共交通企業(yè)車輛購置更新、技術(shù)改造等增加的成本，爭取由城市公共財政予以適當(dāng)補貼。

省市政策依據(jù)

國內(nèi)各城市軌道交通所在的?。ㄊ校╆懤m(xù)已出臺對發(fā)展公共交通的支持性政策，如《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》（省政府令第316號）明確，城市政府應(yīng)當(dāng)將城市公共交通發(fā)展納入公共財政保障體系，按照國家和省規(guī)定，采取財政、稅收、價格措施，支持和促進公共交通的發(fā)展，對實行低票價、減免票等形成的政策性虧損以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入給予適當(dāng)補貼、補償。

國內(nèi)城市軌道交通運營補貼模式情況

據(jù)對目前國內(nèi)多家城市軌道交通企業(yè)的調(diào)研，基本上建立起與本市財政能力和軌道交通規(guī)模相適應(yīng)的運營補貼機制。具體情況如下：

重慶市

截止2019年，重慶市已開通運營軌道交通線路10條，線路總長329公里，車站178座，日均客流300萬人次。重慶市軌道交通財政補貼包括政府購買軌道交通公共服務(wù)補貼和支持城市軌道交通發(fā)展補貼兩方面。政府購買服務(wù)補貼主要是針對特殊群體采取的免費或優(yōu)惠乘坐城市軌道交通工具而減少的票款收入，以及優(yōu)惠換乘而減少的票款收入以及現(xiàn)行票價低于合理成本票價部分；將軌道交通運營企業(yè)的合理成本與平均票價之間的差額，作為政府購買公益性服務(wù)的結(jié)算依據(jù)進行適當(dāng)調(diào)整；由市財政直接補貼軌道交通運營企業(yè)，通過年初編制預(yù)算、每季實時預(yù)撥、按季進行結(jié)算、年終實行清算的方式進行動態(tài)管理。

上海市

截止2019年，上海市已開通運營軌道交通線路17條，線路總長705公里，車站415座，日均運送客流量1063萬人次。上海市按照“分類管理、定額補貼”的原則，制訂了《上海市軌道交通大修和更新改造項目補貼資金管理辦法》。上海市交通港口局會同市財政局確定年度補貼資金金額，負(fù)責(zé)補貼資金計劃審批并實現(xiàn)監(jiān)管。上海市建交委是軌道交通大修和更新改造項目的責(zé)任主體，會同市交通港口局組織審定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和定額，并明確自主維修和指定維修的范圍；負(fù)責(zé)起草標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和定額，編制補貼資金計劃并實施項目全過程管理；軌道交通大修和更新改造項目補貼資金在本市新增機動車額度拍賣收入中每年予以定額安排。

蘇州市

截止2019年，蘇州市運營軌道交通線路4條，線路總長166 公里，車站135座，日均客流120萬人次。

蘇州市財政設(shè)定考核周期，確定補貼基數(shù)，每三年為一個考核周期；對已運營滿一年半的所有線路，測算三年虧損和資源開發(fā)收益情況，協(xié)商確定補貼基數(shù)；科學(xué)合理區(qū)分軌道集團支出性質(zhì)，實行定額補貼與非定額補貼相結(jié)合的辦法；增加開發(fā)任務(wù)，政策上授予物業(yè)開發(fā)權(quán)，加強資源大開發(fā)收益考核；考慮實際情況，設(shè)置調(diào)整機制；針對目前軌道運營線路不多，經(jīng)驗不足的實際情況，設(shè)置補貼調(diào)整機制。

南京市

截止2019年，南京市運營軌道交通線路10條，線路總長378 公里，車站174座，日均客流350萬人次。

南京市運營補貼機制主要通過建立軌道交通發(fā)展專項基金予以保障。軌道基金的來源由財政預(yù)算安排的地鐵建設(shè)專項資金、土地出讓金、市土儲劃撥地鐵土地所取得的凈收益、人防結(jié)建費由市級統(tǒng)籌部分、地鐵企業(yè)向施工單位代征代收的各項稅收以及減免稅費等構(gòu)成。

由市土地國土部門負(fù)責(zé)實施，在土地出讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益納入到軌道交通專項基金；市級統(tǒng)一收取的人防費按季從財政專項帳戶中劃入到軌道交通專項基金。

寧波市

截至2019年，寧波市已開通運營線路3條，運營里程96公里，日均客流量60萬人次。

《寧波市軌道交通運營管理辦法》（寧波市人民政府令第206令）規(guī)定，軌道交通運營出現(xiàn)政策性虧損的，由市財政部門會同相關(guān)部門進行政策性虧損評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定財政補貼額度；在近期規(guī)劃籌資責(zé)任書中明確項目資本金的同時，確定運營虧損由市本級財政承擔(dān)。

在軌道交通開通運營前期，由于運營成本規(guī)制尚未制訂，每年運營虧損補貼暫按實際虧損金額進行核定。自2017年起正式制訂規(guī)范的運營成本規(guī)制，對每項成本費用具體構(gòu)成項目均確定合理的規(guī)制值，年終根據(jù)實際成本規(guī)制執(zhí)行情況給予彌補。項目建設(shè)債務(wù)資金的還本付息通過建立軌道交通專項土地收儲制度，明確在地鐵場站周邊500米半徑范圍內(nèi)的地塊作為軌道交通專項收儲籌資地塊，對其出讓收益制訂專項封閉返還機制。

各城市軌道交通運營補貼模式特點分析

從國內(nèi)上述城市的實際經(jīng)驗來看，目前各地方政府對城市軌道交通的補貼模式，主要有資本性補貼、運營性補貼、資源性補貼三種。其中，資本性補貼可從項目建設(shè)階段開始，采取政府直接投資項目建設(shè)、項目貸款政府付息、政府專項基金投資大架修等方式；運營性補貼是在運營環(huán)節(jié)進行直接財政補貼，以及減免稅、電費優(yōu)惠等間接補貼；資源性補貼本質(zhì)上作為一項隱性財政補貼，專項授權(quán)地鐵周邊地塊和地下空間的物業(yè)開發(fā)權(quán)，從而促進軌道交通沿線土地與地下空間的協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展了沿線物業(yè)的同時也為軌道交通培育了客流，增加城市軌道交通企業(yè)的“造血”能力。

不同城市在不同的發(fā)展階段，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政實力的差異，補貼政策、補貼機制側(cè)重點各有不同：

上海市軌道交通起步較早，目前已形成網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)，地鐵線路長度全國第一，經(jīng)濟發(fā)達，客流量大，軌道交通運營企業(yè)基本實現(xiàn)客運業(yè)務(wù)自我平衡，且經(jīng)過多年運營后，很多線路設(shè)備需要更新改造，因此政府補貼機制側(cè)重于資本性補貼，主要是大架修、更新改造項目補貼等。

南京市、重慶市處于地鐵建設(shè)運營的第二梯隊，目前基本成網(wǎng)，客流量較大，政府財力一般，資本金比例不高，還本付息壓力大，資本性補貼、運營性補貼、資源性補貼三者并重，多管齊下，共同實現(xiàn)地鐵公司資金平衡。

蘇州處于運營初期，線路尚未形成網(wǎng)絡(luò)化運營，城市經(jīng)濟發(fā)達，城市財力較好，側(cè)重于運營性補貼、資源性補貼。

寧波處于運營初期，線路尚未形成網(wǎng)絡(luò)化運營，城市經(jīng)濟與財力較好，目前客流量較低，直接運營虧損較大，且已逐步進入還本付息階段，補貼方式采用經(jīng)營性補貼與資源性補貼相結(jié)合的模式。

軌道交通運營補貼機制選擇

各城市軌道交通企業(yè)在建立運營補貼機制時，可借鑒其他城市的現(xiàn)有模式和成功經(jīng)驗，緊密結(jié)合本市軌道交通發(fā)展規(guī)模，以及城市經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力，根據(jù)不同發(fā)展階段，因地制宜、因時制宜，采用差異化的票價、成本規(guī)制配套政策，選擇階段性、差別化、漸進實施的補貼機制。

在軌道交通運營初期，有效分離政策性虧損、經(jīng)營性虧損，側(cè)重經(jīng)營性補貼、資源性補貼

軌道交通運營初期，投入運營線路少，未成網(wǎng)，客流少，采取培養(yǎng)市民乘坐軌道交通習(xí)慣的優(yōu)惠票價，運營虧損大，在建項目多，軌道交通周邊地塊開發(fā)潛力大，該階段側(cè)重經(jīng)營性補貼、資源性補貼。一方面，激發(fā)軌道交通企業(yè)的拓流、降本、增效的積極性。以完全成本的口徑作為成本規(guī)制及財政補貼的范圍，采取科學(xué)的方法選取成本規(guī)制指標(biāo)及成本規(guī)制方法，確定軌道交通成本與收入規(guī)制值，并以此作為確定政府補貼的依據(jù)。另一方面，授予軌道交通企業(yè)沿線、地下空間、周邊土地物業(yè)開發(fā)權(quán)，鼓勵軌道交通企業(yè)與優(yōu)秀的地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，大力發(fā)展沿線站點和上蓋綜合物業(yè)開發(fā)。

軌道交通運營發(fā)展期，根據(jù)城市財政實力情況，側(cè)重運營性補貼，兼顧資本性補貼

軌道交通運營發(fā)展期，運營線路比初期有較大增長，但尚未形成成熟的網(wǎng)絡(luò)化運營，客流增幅較大。該階段運營虧損額度巨大，項目陸續(xù)進入還款期，還本付息壓力逐漸增大，因此側(cè)重運營性補貼，兼顧資本性補貼。一方面，充分利用軌道交通沿線開發(fā)的綜合物業(yè)帶來的客流放大效應(yīng)，增加客流，促使軌道交通規(guī)模效應(yīng)的盡快形成，統(tǒng)籌考慮政府財政承受能力、社會公眾的票價承受能力。如財政實力雄厚，可繼續(xù)采取強勢的較低票價干預(yù)政策，選擇補貼強度大的成本補償運營性補貼模式。另一方面，制訂符合城市實際的土地出讓金返還、車船使用稅分成、稅費優(yōu)惠等多方面補貼政策，使軌道交通實現(xiàn)資金平衡。

軌道交通運營成熟期，已形成成熟的網(wǎng)絡(luò)化運營，運營已形成規(guī)模效應(yīng)，側(cè)重于資本性補貼，建立資產(chǎn)更新改造后的投資補貼調(diào)整機制

一方面，強化基準(zhǔn)成本調(diào)價及監(jiān)審機制，優(yōu)化補貼政策，激勵軌道交通企業(yè)加強成本管理。除特殊群體采取的免費或優(yōu)惠乘坐繼續(xù)予以補貼外，對降本增效產(chǎn)生的優(yōu)化效益，可給與獎勵性補貼。另一方面，運營成熟期，建設(shè)投資還本付息進入高峰期，優(yōu)化建設(shè)投資還本付息投資補貼機制，建立資產(chǎn)更新改造后的投資補貼調(diào)整機制。